7. Kết cấu của luận văn
2.2.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế
Những tồn tại, hạn chế trong việc công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan hành chính nhà nước xuất phát từ nhiều nguyên nhân. Ngoài nguyên nhân vướng mắc về mặt
88
88
pháp lý đã được phân tích tại mục 2.1.2, những tồn tại, hạn chế trên đây còn do một số nguyên nhân chính sau:
Thứ nhất, do nhận thức
Một là, công tác tuyên truyền, phổ biến tuy đã được triển khai khá phong phú nhưng chưa sâu, chưa rộng đặc biệt là đối với tuyến huyện, quận và đơn vị cơ sở. Nhận thức về việc kê khai tài sản, thu nhập của một số đơn vị, địa phương, của một số cán bộ, công chức chưa đầy đủ, sâu sắc nên quá trình thực hiện còn lúng túng, còn nhầm lẫn không thực hiện đúng quy định như việc xác định đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập, kê khai lần đầu, kê khai bổ sung, chưa đúng thời gian quy định.
Hai là, tâm lý truyền thống của người dân nói chung, cán bộ, công chức nói riêng vẫn còn quan niệm tài sản, thu nhập cá nhân là vấn đề riêng tư, thuộc vấn đề bí mật cá nhân. Rào cản này chi phối từ xác định chủ trương, quy định pháp luật, tổ chức triển khai của cơ quan, đơn vị đến thực hiện kê khai của cán bộ, công chức. Ở nước ta, phần lớn gia đình gồm nhiều thế hệ, nhất là vùng nông thôn, miền núi, quan hệ sở hữu chung về tài sản khá phổ biến nên khó có thể rạch ròi về sở hữu tàisản để kê khai.
Thứ hai, do sự đan xen, phân cấp trong quản lý, tổ chức thực hiện công khai, minh bạch tài sản thu nhập giữa cơ quan cấp trên và cơ quan cấp dưới; giữa cơ quan đảng và cơ quan chính quyền
Sự phân cấp giữa cơ quan cấp trên và cơ quan cấp dưới; giữa cơ quan đảng và cơ quan chính quyền chưa rõ ràng nên tại một số địa phương, đơn vị cách triển khai công tác minh bạch tài sản thu nhập chưa đồng bộ. Bên cạnh đó, việc tổ chức, phối hợp, trao đổi thông tin giữa các cơ quan kiểm tra, tổ chức, thanh tra về minh bạch tài sản thu nhập chưa kịp thời.
Việc quản lý, theo dõi công tác triển khai xác minh kê khai tài sản, thu nhập trong thực tế gặp nhiều khó khăn. Mặc dù, hệ thống các văn bản đã khá
89
89
đầy đủ về khía cạnh “lý do” và “nội dung” triển khai chính sách, nhưng “cách thức triển khai” trong đó có vấn đề năng lực và cơ chế khuyến khích thì chưa được rõ ràng. Việc thiết lập một khuôn khổ pháp lý thuận lợi đã khá tốt nhưng việc triển khai các quy định luật ở cấp độ đầu ra và hơn thế nữa ở cấp độ kết quả và tác động thì còn rất nhiều khó khăn. Quá trình thi hành và đảm bảo thực thi cũng gặp phải những khó khăn giống như các luật khác và các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, sự khác biệt mấu chốt giữa những văn bản về xác minh kê khai tài sản, thu nhập và các luật khác là mối quan hệ về lợi ích vốn dĩ là điểm bất lợi cho việc thi hành vì nó nhằm minh bạch tài sản, thu nhập, giảm thiểu cơ hội tham nhũng và tăng khả năng phát hiện tội phạm tham nhũng.
Thứ ba, do còn thiếu một cơ chế đồng bộ nhằm xác minh được nguồn gốc tài sản, thu nhập
Sự không đảm bảo được thông tin trung thực về tài sản, thu nhập từ giai đoạn kê khai dẫn đến việc việc giải trình, xác minh, xử lý vi phạm về công khai, minh bạchtài sản, thu nhập gặp nhiều khó khăn. Do số lượng người phải kê khai tài sản, thu nhập quá lớn nên công tác quản lý, kiểm soát gặp nhiều khó khăn, đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến số lượng những trường hợp cán bộ, công chức, viên chức bị phát hiện kê khai không trung thực còn rất ít. Bên cạnh đó, thực tiễn cho thấy quy định người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập như hiện nay đòi hỏi phải thu thập lượng thông tin khổng lồ và nhiều khi là rất chi tiết, gây khó khăn và tốn kém thời gian cho công đoạn xử lý và phát hiện vi phạm. Việc đặt mục tiêu quá cao về mặt này sẽ phải dành những nguồn lực đáng kể cho việc giám sát tuân thủ kê khai hoặc không thể kiểm soát được hết thông tin, do đó có nguy cơ không bảo đảm được tính hiệu quả của minh bạch tài sản, thu nhập.
90
90
Thu nhập ngoài lương hay tài sản có được từ thu nhập ngoài lương của người có chức vụ, quyền hạn tăng lên và được hình thành từ nhiều nguồn
khác nhau. Trong đó, việc xác minh thu nhập bằng thuế thu nhập cá nhân còn có những hạn chế. Thực tế cho thấy các cá nhân có thu nhập chưa tự giác kê
khai và nộp thuế theo quy định của pháp luật, các cơ quan chức năng chưa có biện pháp hữu hiệu nhằm phát hiện, xử lý vi phạm trong trường hợp không kê khai hoặc kê khai không trung thực.
Kê khai tài sản, thu nhập là vấn đề mới được nghiên cứu, triển khai ở nước ta, vẫn còn nhiều vấn đề đang trong quá trình tìm tòi, học hỏi. Điều kiện kinh tế xã hội và pháp lý cũng là rào cản lớn đối với việc đưa ra những quy định hợp lý và mang tính khả thi. Hình thức thanh toán không dùng tiền mặt đã được quy định và triển khai thực hiện trong chi trả lương, các khoản phụ cấp cho người có chức vụ, quyền hạn và người lao động trong bộ máy nhà nước cũng như một số doanh nghiệp. Tuy nhiên, lượng tiền trong các giao dịch này chỉ chiếm tỷ lệ thấp trong tổng giao dịch của nền kinh tế, lượng tiền trong các giao dịch kinh tế, dân sự khác chiếm tỷ lệ cao hơn thì hầu như lại được thực hiện theo phương thức thanh toán bằng tiền mặt, việc mua sắm tài sản lớn vẫn được thực hiện qua giao dịch trực tiếp giữa người bán, người mua… Và với khung pháp lý như hiện nay, dù có khai rõ nguồn gốc thu nhập cũng khó đánh giá, chứng minh được nguồn thu nào là chính đáng, nguồn thu nào là không chính đáng, chưa có cơ sở pháp lý để buộc cán bộ, công chức phải giải trình về nguồn gốc tài sản; theo đó, kiểm soát việc công khai, minh
bạch trong thu nhập và chi tiêu của cá nhân khá khó khăn.
Bên cạnh đó, công khai, minh bạch nhằm kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn mới chỉ thông qua bản kê khai tài sản, thu nhập hằng năm của cán bộ, công chức chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra từ thực tiễn. Bởi lẽ,việc kê khai tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai
91
91
mới chỉ dừng lại ở việc xem xét xem số lượng kê khai đã đầy đủ chưa, có bao nhiêu người kê khai và tiến độ kê khai như thế nào. Việc giám sát, xác minh các nội dung trong bảng kê khai của người có nghĩa vụ kê khai vẫn còn bỏ ngỏ. Các cơ quan nhà nước chưa đưa ra được một cơ chế để giám sát, xác minh được việc kê khai tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai; chưa có một đơn vị, tổ chức, hay cá nhân nào có thể trực tiếp xem xét từng nội dung của bản kê khai của người có nghĩa vụ kê khai để xác định các nội dung
kê khai là đúng hay là sai, việc xem xét này mới chỉ dừng lại ở người có nghĩa vụ kê khai tự giải trình và chịu trách nhiệm về tính chính xác, trung thực, kịp thời của những thông tin về nguồn gốc tài sản tăng thêm. Như vậy, khi xảy ra những vụ việc về không trung thực trong việc kê khai tài sản, thu nhập, một dấu hỏi lớn sẽ được đặt ra về vai trò của cơ quan có thẩm quyền cũng như mục đích đặt ra trong việc công khai, minh bạch tài sản, thu nhập.
Thứ tư, chế tài chưa xử lý nghiêm đối với người kê khai chậm, không
kê khai, nộp bản kê khai chậm và những đơn vị thực hiện kê khai chậm, báo cáo chậm
Mặc dù, các hình thức chế tài đối với người không thực hiện kê khai, kê khai chậm hoặc kê khai gian dối có thể hỗ trợ khía cạnh trừng phạt và có tác dụng răn đe nhưng các hình thức chế tài này tỏ ra khoan dung. Ngoài ra, cũng không có quy định rõ ràng nào về việc các kết quả xác minh có được dùng để phục vụ cho quá trình điều tra và truy cứu trách nhiệm hành vi tham nhũng hay không. Các quy định pháp luật không quy định nghĩa vụ của người kê khai không trung thực phải chứng minh sự hợp pháp của số tài sản tăng đột biến. Trên thực tế, không thể đưa ra được bằng chứng về việc kê khai tài sản đã được xác minh. Vì vậy, các hình thức chế tài đối với các trường hợp kê
92
92
Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng một số cơ quan, đơn vị người đứng đầu chưa thực sự quan tâm, thiếu quyết liệt trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo về minh bạch tài sản thu nhập; chưa thực sự gương mẫu trong thực hiện việc kê khai, công khai bản kê khai. Công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện kê khai tài sản, thu nhập và xác minh việc kê khai tài sản, thu nhập chưa được thường xuyên, hiệu lực, hiệu quả còn hạn chế.
Thứ năm, năng lực, trình độ nghiệp vụ của cán bộ làm công tác xác
minh tài sản, thu nhập và cơ sở vật chất chưa đảm bảo cho việc thực hiện công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước
Tình trạng cán bộ làm nghiệp vụ phòng, chống tham nhũng nói chung và nghiệp vụ kê khai, xác minh tài sản nói riêng tại các bộ, ngành, địa phương chưa nắm vững về quy định kê khai tài sản, thu nhập vẫn còn. Vì chưa tập huấn được cụ thể, đào tạo về chuyên môn nên cán bộ nghiệp vụ chưa nắm đầy đủ trình tự, thủ tục kê khai và công khai; còn lúng túng trong việc hướng dẫn nguyên tắc, phạm vi biến động tài sản, loại tài sản, thu nhập phải kê khai. Từ bản kê khai còn thiếu thông tin, thông tin không đầy đủ dẫn đến việc kê khai
không chính xác và xác minh còn gặp nhiều khó khăn.
Cơ sở vật chất cần thiết để phục vụ công tác lưu trữ hồ sơ kê khai tài sản, thu nhập chưa đảm bảo, chưa ứng dụng được công nghệ quản lý hiện đại. Thực tế hiện nay, việc công khai bản kê khai tài sản, thu nhập chỉ bằng hình thức niêm yết tại nơi công tác hoặc công bố tại cuộc họp của đơn vị; thực hiện còn rườm rà, thủ công. Việc lưu trữ chủ yếu bằng giấy tờ gây khó khăn cho quá trình quản lý, khai thác thông tin nên kiểm soát tài sản, thu nhập của các
93
93
TIỂU KẾT CHƯƠNG 2
Chương 2 của Luận vănđã nghiên cứu thực trạng pháp luật hiện hành về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước theo các nhóm quy định như: đối tượng phải công khai, minh bạch tài sản, thu nhập; các loại tài sản, thu nhập phải công khai, minh bạch; nội dung, hình thức; giải trình và xác minh và xử lý vi phạm việc công khai, minh bạch tài sản, thu nhập. Trên cơ sở đó, Luận văn phân tích những tồn tại, vướng mắc của quy định pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập như sau: quy định pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập chưa ổn định, việc sửa đổi, bổ sung chỉ được thực hiện trong khoảng thời gian ngắn; quy định hiện hành về đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập chưa rõ ràng; quy định về tài sản, thu nhập phải kê khai chưa đáp ứng yêu cầu của công tác phòng, chống tham nhũng; quy định về nội dung và hình thức công khai, minh bạch tài sản, thu nhập chưa hợp lý; quy định về việc xác minh tài sản, thu nhập chưa tạo được tính chủ động nhằm làm rõ tính trung thực của việc kê khai và quy định về chế tài xử lý vi phạm về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập chưa cụ thể và chưa đủ sức răn đe.
Bên cạnh đó, Luận văn cũng phân tích thực tiễn thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước giai đoạn năm 2013 - 2016. Bên cạnh những kết quả đạt được, Luận văn đã luận giải những hạn chế còn tồn tại như: tổ chức thực hiện công khai, minh bạch tài sản, thu nhập còn chậm, bỏ sót đối tượng; việc thực hiện công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính hàng năm vẫn còn mang tính hình thức và chưa được quan tâm đúng mức; tác dụng phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng thông qua biện pháp kê khai tài sản, thu nhập còn rất hạn chế, chưa đảm bảo yêu cầu về minh bạch tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ
94
94
kê khai và việc xử lý vi phạm trong việc thực hiện công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn còn ít.
Từ những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện đặt ra yêu cầu cần phải có định hướng, giải pháp cụ thể để hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong tình hình mới.
95
95
Chương 3
ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢMPHÁP LUẬT VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH TÀI SẢN,THU NHẬP CỦA NGƯỜI CÓ CHỨC
VỤ, QUYỀN HẠN TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
3.1. Định hướng bảo đảm pháp luật về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước
Thứ nhất, quán triệt và thể chế hóa chủ trương, quan điểm của Đảng, Nhà nước về các biện pháp phòng ngừa tham nhũng
Từ trước đến nay, Đảng ta đã ban hành rất nhiều chỉ thị, nghị quyết về phòng, chống tham nhũng. Nghị quyết số 14/NQ/TW ngày 15/5/1996 về quan điểm chỉ đạo và một số giải pháp để đấu tranh chống tham nhũng của Bộ Chính trị khóa VII đã chỉ rõ: Đấu tranh chống tham nhũng là một bộ phận cấu thành quan trọng trong toàn bộ sự nghiệp đấu tranh cách mạng của Đảng và nhân dân ta hiện nay. Nó góp phần nâng cao vai trò lãnh đạo của Đảng, tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước, xây dựng Đảng và kiện toàn bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền dân chủ của nhân dân… Đấu tranh chống tham nhũng phải gắn liền và phục vụ cho đổi mới kinh tế - xã
hội, giữ vững ổn định chính trị, tăng cường đại đoàn kết toàn dân, thực hiện thắng lợi hai nhiệm vụ chiến lược là xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa.
Chống tham nhũng là cuộc đấu tranh hết sức phức tạp, đòi hỏi có sự lãnh đạo toàn diện và tuyệt đối của Đảng, quan điểm, nguyên tắc xây dựng pháp
luật vềphòng, chống tham nhũng chủ yếu dựa trên các quan điểm lớn đã được chỉ ra tại Nghị quyết số 14-NQ/TW ngày 15-5-1996 và trong một số văn kiện
96
96
khác của Đảng như sau: Đấu tranh chống tham nhũng phải gắn chặt với đổi mới kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân, giữ vững ổn định chính