Tiếp đến Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, đã loại bỏ các quy định có liên quan đến cạnh tranh, làm cho các quy định của Luật Cạnh tranh dẫn chiếu đến pháp luật về xử lý vi phạm hành chính không còn phù hợp, trong đó có quy định về việc áp dụng các biện pháp ngăn chặn hành chính. Cụ thể là theo quy định tại Điều 123 và Điều 129 Luật xử lý vi phạm hành chính 2012 về thẩm quyền áp dụng các biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính đã không còn quy định trao thẩm quyền cho Thủ trưởng cơ quan cạnh tranh và Chủ tịch Hội đồng cạnh tranh.
Chính vì vậy, trong khi Luật Cạnh tranh chưa được sửa đổi, Cơ quan quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh thiếu cơ sở pháp lý cũng như một quy trình chuẩn để áp dụng các biện pháp ngăn chặn hành chính.
II. BẤT CẬP, HẠN CHẾ CỦA MÔ HÌNH, ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA CÁCCƠ QUAN CẠNH TRANH CƠ QUAN CẠNH TRANH
Theo quy định của Luật Cạnh tranh 2004, Việt Nam hiện nay duy trì mô hình hai cơ quan cạnh tranh, bao gồm Cơ quan quản lý cạnh tranh (trực thuộc Bộ Công Thương) và Hội đồng cạnh tranh (HĐCT). Cơ quan QLCT có trách nhiệm thụ lý, tổ chức điều tra các vụ việc liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh, và chuyển hồ sơ để HĐCT quyết định xử lý. Tuy nhiên, thực tiễn 12 năm thi hành Luật Cạnh tranh cho thấy mô hình và địa vị pháp lý của cơ quan cạnh tranh như hiện nay chưa đảm bảo tính độc lập, không đảm bảo hiệu quả, hiệu lực trong hoạt động, gây lãng phí nguồn lực và không phù hợp với thông lệ quốc tế.
1. Về mô hình cơ quan cạnh tranh
Mô hình hai cơ quan cạnh tranh cùng với các quy định chưa hợp lý về tố tụng cạnh tranh dẫn đến kéo dài quá trình giải quyết vụ việc cạnh tranh, nguồn lực bị phân tán khiến việc giải quyết vụ việc cạnh tranh chưa được tập trung, kết quả giải quyết vụ việc luôn đi sau diễn biến của thị trường và chưa thể hiện vai trò can thiệp kịp thời của Nhà nước để khắc phục những khiếm khuyết của thị trường.
Do sự tồn tại của hai cơ quan cạnh tranh hoạt động riêng biệt như hiện nay, nên không thể có cơ chế báo cáo thường xuyên giữa điều tra viên và các thành viên Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh (HĐXL). Thêm vào đó, sự bất cân xứng giữa thời gian điều tra và thời gian xem xét xử lý khiến hoạt động xử lý vụ việc không đạt hiệu quả như kỳ vọng, quá trình giải quyết vụ việc thường bị kéo dài. Theo quy định hiện hành, sau khi nhận được hồ sơ vụ việc do cơ quan QLCT chuyển đến, HĐXL mới được thành lập và chỉ có 30 ngày để xem xét ra quyết định giải quyết vụ việc. Trong khi đó, vụ việc liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh thường có
tính chất phức tạp, hồ sơ vụ việc lên tới hàng nghìn trang tài liệu, và cơ quan QLCT đã mất tối đa 300 ngày để điều tra. Với sự hạn chế về thông tin do không có cơ chế báo cáo thường xuyên, sự hạn chế về thời gian đánh giá vụ việc khiến cho HĐXL khó có cơ sở đầy đủ để ra quyết định giải quyết vụ việc cạnh tranh. Bởi vậy, thực trạng trả hồ sơ để điều tra bổ sung, đình chỉ giải quyết vụ việc cạnh tranh, kéo dài quá trình giải quyết vụ việc là hậu quả tất yếu. Sau hơn 12 năm thi hành, Cơ quan QLCT và HĐCT đã điều tra, xử lý được 06 vụ việc hạn chế cạnh tranh, thời gian điều tra, xử lý trung bình mỗi vụ tính từ thời điểm ban hành quyết định điều tra sơ bộ đến thời điểm ban hành quyết định xử lý (kể cả đình chỉ giải quyết, giải quyết khiếu nại, khởi kiện) khoảng 03 năm/vụ. Trong số 06 vụ việc được điều tra, xử lý, có tới 04 vụ việc được Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh ra quyết định trả hồ sơ để điều tra bổ sung.
Bên cạnh đó, việc duy trì cơ chế kiêm nhiệm trong hoạt động của các thành viên HĐCT đã dẫn đến sự thiếu tập trung trong quá trình giải quyết vụ việc cạnh tranh. Hầu hết thành viên Hội đồng cạnh tranh đều là các lãnh đạo, cán bộ đương nhiệm của các Bộ, ngành khác nhau, được bổ nhiệm kiêm giữ các chức danh pháp lý tại Hội đồng cạnh tranh. Do vậy, trong quá trình công tác, các thành viên Hội đồng cạnh tranh buộc phải cân đối, đảm bảo hiệu quả công tác ở cả cơ quan đương nhiệm và ở cả Hội đồng cạnh tranh. Với tính chất phức tạp của vụ việc hạn chế cạnh tranh, cơ chế hoạt động kiêm nhiệm của Hội đồng cạnh tranh là chưa hợp lý, dẫn đến thiếu tập trung, thiếu kịp thời trong giải quyết vụ việc cạnh tranh.
Theo thống kê sơ bộ của Bộ Công Thương, trong số hơn 100 cơ quan cạnh tranh hiện nay trên thế giới, chỉ có duy nhất tại Việt Nam là tồn tại mô hình hai cơ quan cạnh tranh trong đó gồm một cơ quan điều tra và một cơ quan xử lý vi phạm. Mô hình này gần như tương tự mô hình của Pháp trước đây. Tuy nhiên, Pháp cũng đã chuyển đổi mô hình hai cơ quan thành mô hình một cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm quản lý cạnh tranh, điều tra và ra phán quyết về các hành vi vi phạm.
2. Về địa vị pháp lý của các cơ quan cạnh tranh
Cơ quan quản lý cạnh tranh hiện nay là đơn vị trực thuộc Bộ Công Thương có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Công Thương thực hiện quản lý nhà nước về cả lĩnh vực cạnh tranh và các lĩnh vực khác. Mặc dù, tại thời điểm ban hành Luật Cạnh tranh, việc quy định Cơ quan QLCT trực thuộc Bộ Công thương được dựa trên lý do chưa có kinh nghiệm về lĩnh vực cạnh tranh, vừa làm, vừa rút kinh nghiệm và nhằm mục tiêu sớm triển khai thực thi Luật Cạnh tranh trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế. Tuy nhiên, xét từ bản chất và yêu cầu đối với mọi cơ quan cạnh tranh trên thế giới, cũng như bối cảnh hiện nay cho thấy, lập luận thành lập cơ quan QLCT trước đây không còn phù hợp và có tính thuyết phục.
Bản chất pháp lý của mọi cơ quan cạnh tranh luôn là một cơ quan “lưỡng tính”, tức là vừa là cơ quan hành chính, đồng thời, cũng hoạt động như một cơ quan tư pháp. Cơ quan cạnh tranh luôn là công cụ của các Chính phủ trong việc thực thi các chính sách, pháp luật về cạnh tranh, nên có dáng dấp của cơ quan hành
chính. Nhưng hoạt động của cơ quan cạnh tranh lại mang tính tài phán tư pháp vì cơ quan này có quyền ra các quyết định phán xử đúng - sai và áp dụng các chế tài đối với bên có hành vi vi phạm pháp luật, quy trình ra phán quyết của cơ quan này tương tự như toà án. Chính từ bản chất pháp lý như trên, nguyên tắc quan trọng hàng đầu đối với cơ quan cạnh tranh phải là đảm bảo tính độc lập trong tổ chức và hoạt động, không chịu sự can thiệp hoặc chi phối từ bất kỳ cơ quan nào khác, nhằm đảm bảo cho cơ quan cạnh tranh có thể thực hiện chức năng điều tra, xử lý một cách công minh vì mục tiêu bảo vệ cạnh tranh trên thị trường. Các cơ quan cạnh tranh đều được thành lập theo Luật và thực hiện các quyền năng được Luật này trao cho. Vị trí độc lập của cơ quan cạnh tranh giúp đảm bảo và thúc đẩy việc tập trung chuyên môn, tính công chính, minh bạch và khả năng chịu trách nhiệm và giải trình của cơ quan này.
Tuy nhiên, địa vị pháp lý của cơ quan cạnh tranh như hiện nay chưa thực sự đảm bảo tính độc lập. Địa vị pháp lý của cơ quan QLCT là một đơn vị thuộc Bộ, từ đặc thù của tổ chức bộ máy hành pháp Việt Nam, cơ quan này vẫn chịu sự chỉ đạo, chi phối trong tổ chức, hoạt động từ cơ quan chủ quản; đồng thời, chưa đảm bảo vị thế trong điều tra, xử lý các hành vi cản trở cạnh tranh của các cơ quan quản lý nhà nước khác. Địa vị pháp lý nêu trên cũng chưa đảm bảo vị thế, tiếng nói của cơ quan QLCT trong khi thực hiện chức năng tham vấn chính sách cạnh tranh - nguyên nhân dẫn tới sự mâu thuẫn, chồng chéo và thậm chí cả những lỗ hổng hay khoảng cách pháp lý giữa pháp luật cạnh tranh và pháp luật chuyên ngành.
Đối với HĐCT, địa vị pháp lý của cơ quan này trong bộ máy nhà nước cũng chưa được làm rõ, Văn phòng HĐCT là cơ quan “thường trực, tham mưu” nhưng lại thuộc cơ cấu tổ chức của Bộ Công Thương nên cũng không đảm bảo được tính độc lập. Các thành viên HĐCT là đại diện của các Bộ, ngành, làm việc theo chế độ kiêm nhiệm nên cũng dẫn đến mâu thuẫn, xung đột lợi ích, không đảm bảo tính độc lập, khách trong khi ra quyết định xử lý, đặc biệt trong các vụ việc liên quan đến ngành, lĩnh vực có đại diện của Bộ chủ quản là thành viên HĐCT.
Một lý do khác cần cân nhắc là tầm quan trọng đặc biệt và tính đa nghành cao của Luật Cạnh tranh. Thậm chí, trên thực tế, Luật Cạnh tranh thường xuyên được đề cập tới như một luật khung, hoặc nguyên tắc cơ bản phục vụ xây dựng các quy định chuyên ngành trong nền kinh tế thị trường hiện đại. Sự phối hợp nhịp nhàng, chặt chẽ với các cơ quan chuyên ngành, do đó, là một nhân tố cốt yếu quyết định sự thành công, tính hiệu quả của Luật nhằm đảm bảo và thúc đẩy môi trường cạnh tranh lành mạnh và công bằng trong toàn bộ nền kinh tế.