VÀ GIẢI PHÁP QUẢN LÝ VIỆC CHUYỂN NHƢỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI
3.1. PHƢƠNG HƢỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HỢP ĐỒNG CHUYỂN NHƢỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRANH CHẤP HỢP ĐỒNG CHUYỂN NHƢỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT
3.1.1. Cần phải làm rõ thuật ngữ "đất không có tranh chấp" đƣợc quy định trong Luật Đất đai 2003 để tránh rủi ro cho các bên tham gia
hợp đồng chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất
Theo như tìm hiểu của tác giả bài viết, trong khoảng ba năm trở lại đây, trên địa bàn các tỉnh, thành phố lớn trong cả nước, hoạt động mua bán, trao đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất diễn ra hết sức phức tạp. Nguyên nhân là do chính sách thắt chặt quản lý kinh tế, quản lý đất đai của Nhà nước; đặc biệt do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu, đã làm cho hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất có những diễn biến phức tạp, dẫn đến nguy cơ gia tăng các tranh chấp đất đai. Các bên tham gia quan hệ chuyển quyền khi tiến hành sang tên "sổ đỏ" tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền thường hay gặp phải đơn khiếu nại của bên thứ ba, và ngay lập tức giao dịch này bị tạm dừng. Nếu các bên không tự giải quyết được tranh chấp thì lại khởi kiện ra tòa án.
Có thể nói, nội hàm của điều kiện "đất không có tranh chấp"quy định trong Luật Đất đai năm 2003 thiếu tính cụ thể, rõ ràng, chưa xác định rõ tiêu chí cụ thể để nhận biết thế nào là đất không có tranh chấp tại thời điểm thực hiện chuyển quyền sử dụng đất. Đây cũng là một trong các "rào cản" đối với các bên tham gia quan hệ chuyển quyền và cũng là hậu quả của những suy
luận khác nhau, quan niệm khác nhau và những cách thức áp dụng không nhất quán của chính quyền địa phương khi xác nhận tình trạng pháp lý và thực tế của đất khi người chuyển quyền sử dụng đất có nhu cầu. Đa số các địa phương trên địa bàn cả nước trong thời gian qua quan niệm rằng, đất không có tranh chấp được hiểu là tại thời điểm người sử dụng đất thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất, Ủy ban nhân dân xã, phường -cơ quan có trách nhiệm xác nhận về tình trạng đất không có tranh chấp, không thấy có bất kỳ đơn thư khiếu nại, tố cáo hay mâu thuẫn, bất đồng về mảnh đất đó của bất kỳ tổ chức, cá nhân nào gửi đến. Đây được coi là tiêu chí duy nhất để cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận đất đó không có tranh chấp. Từ cách tư duy theo chiều hướng đó, chính quyền địa phương cũng quán triệt luôn về vấn đề mang tính nguyên tắc và như một tiền lệ trong quá trình thực thi nhiệm vụ là: hễ có bất kỳ đơn thư hay khiếu nại, tố cáo nào của người dân được gửi đến cơ quan có thẩm quyền, dù với bất cứ lý do gì, bất kể đơn đó có hợp lệ và có cơ sở, căn cứ để khiếu kiện hay không… đều được quan niệm là "đất đang có tranh chấp"; theo đó mọi yêu cầu và quyền lợi của người có quyền sử dụng đất, thậm chí mọi giao dịch về quyền sử dụng đất đó sẽ phải dừng lại cho đến khi đơn thư hay những khiếu kiện đó được cơ quan có thẩm quyền giải quyết xong theo qui định của pháp luật.
Với cách tư duy và cách thức áp dụng pháp luật như trên, chính quyền địa phương, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ không đảm bảo được quyền lợi cho người sử dụng đất trong việc thực hiện quyền chuyển quyền sử dụng đất. Bởi lẽ, ai có thể đảm bảo chắc chắn rằng, những đơn thư khiếu nại, tố cáo là có căn cứ, là không có tư lợi hay thù oán cá nhân? Trên thực tế không ít trường hợp, do mâu thuẫn cá nhân với người có quyền sử dụng đất đang có ý định chuyển quyền, người có mâu thuẫn cá nhân viết đơn thư khiếu nại gửi đến chính quyền địa phương, phòng tài nguyên và môi trường, làm cho người có quyền sử dụng đất không được thực hiện bất kỳ giao dịch nào về quyền sử dụng đất. Tác giả xin nêu một vụ việc làm dẫn chứng.
Ví dụ: Ngày 15/01/2012, Tòa án nhân dân quận Hà Đông đã thụ lý vụ kiện tranh chấp hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất giữa nguyên đơn là anh Hoàng Công Hưởng, trú tại tổ 7, phường Mỗ Lao, quận Hà Đông, Hà Nội; và bị đơn là anh Trần Văn Đức và chị Bạch Thị Thúy Nga cùng trú tại Vạn Phúc, Hà Đông, Hà Nội. Trong đơn khởi kiện nguyên đơn trình bày: tháng 5/2011, nguyên đơn có ký hợp đồng nhận chuyển nhượng toàn bộ căn nhà và diện tích đất ở của bị đơn tại phường Vạn Phúc, quận Hà Đông, Hà Nội. Diện tích đất đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, hợp đồng chuyển nhượng đất được ký tại phòng công chứng số 7 Hà Nội. Trong quá trình các bên làm thủ tục sang tên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại phòng tài nguyên và môi trường quận Hà Đông, khi đến ngày hẹn lên nhận "sổ đỏ" thì nguyên đơn được cán bộ tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả thông báo bằng miệng rằng: Phòng Tài nguyên và Môi trường nhận được đơn thư khiếu nại của ông Nguyễn Văn Sơn đối với gia đình bị đơn. Vì vậy, không thể trả "sổ đỏ" cho nguyên đơn theo giấy hẹn được, phải đợi đến khi các bên giải quyết hết tranh chấp. Nguyên đơn cho rằng lỗi làm cho hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất giữa các bên không thực hiện được là do bị đơn. Nên nguyên đơn yêu cầu phía bị đơn hoàn trả tiền và chịu phạt theo hợp đồng. Phía bị đơn cho rằng bản thân luôn thiện chí với việc thực hiện hợp đồng đã ký với nguyên đơn và không hề có tranh chấp với bất kỳ bên thứ ba nào khác; việc từ chối sang tên "sổ đỏ" là quyền của cơ quan cấp sổ. Do vậy, bị đơn không trả lại tiền đã nhận cũng như không chịu phạt.
Qua quá trình tìm hiểu và xác minh vụ việc, Tòa án đã làm rõ nội dung của sự việc như sau: thực chất nội dung của đơn thư khiếu nại mà ông Nguyễn Văn Sơn gửi đến Phòng tài nguyên và môi trường quận là: vợ chồng anh Trần Văn Đức và chị Bạch Thị Thúy Nga có vay nợ của anh Sơn số tiền 2.000.000.000 đồng. Nay, anh Đức chị Nga vỡ nợ mất khả năng thanh toán, vì thế anh Sơn yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ngừng mọi giao dịch với tài sản của vợ chồng anh Đức chị Nga để xử lý nợ. Như vậy là, việc
khiếu nại của anh Nguyễn Văn Sơn đối với quyền sử dụng đất của gia đình anh Đức chị Nga không có bất kỳ mối liên hệ nào, mà phòng tài nguyên môi trường quận lại áp dụng quá cứng nhắc nguyên tắc "đất đang có tranh chấp" để dừng mọi giao dịch với quyền sử dụng đất của gia đình chị Nga anh Đức. Người "mắc kẹt" ở giữa và chịu thiệt hại chính là nguyên đơn và bị đơn trong vụ án này.
Vụ án vẫn đang trong quá trình được giải quyết, tuy nhiên vấn đề đặt ra là Tòa án không biết xác định lỗi thuộc về ai? Nguyên đơn? Bị đơn? Phòng tài nguyên và môi trường? hay người thứ ba? Trong khi tất cả các bên đều mong muốn thực hiện hợp đồng chuyển nhượng, chỉ có duy nhất cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ chối cấp sổ mà không có bất cứ văn bản thông báo nào. Vụ án vẫn đang bế tắc.
Từ ví dụ trên cho thấy rằng: nếu chính quyền địa phương, cơ quan nhà nước có thẩm quyền quan niệm có đơn là đất có tranh chấp thì rõ ràng trong trường hợp nêu trên, quyền lợi của người sử dụng đất hợp pháp đã bị cản trở và xâm hại. Do vậy, để giao dịch về hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất được thực hiện một cách đầy đủ, đảm bảo quyền và lợi ích của các bên tham gia quan hệ thì các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần phải có cách hiểu thống nhất về điều kiện "đất không có tranh chấp" trong quan hệ chuyển quyền sử dụng đất. Đồng thời, cần phải qui định rõ khoảng thời gian giải quyết đơn thư khiếu nại tranh chấp quyền sử dụng đất trong trường hợp quyền sử dụng đất đang thực hiện giao dịch tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền (phòng tài nguyên và môi trường; văn phòng đăng ký nhà và đất). Nếu hết khoảng thời gian này, cơ quan có thẩm quyền đã xác minh thực sự "đất không có tranh chấp" như đơn thư tố cáo thì các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất đó sẽ lại được tiến hành bình thường. Có như vậy, quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia quan hệ chuyển nhượng quyền sử dụng đất mới được đảm bảo.
3.1.2. Việc hòa giải cơ sở đối với các tranh chấp về hợp đồng chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất
Hiện nay, theo quan điểm của những người làm công tác thực tiễn thì mọi tranh chấp đất đai đều phải qua thủ tục hòa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường nơi có đất tranh chấp trước khi khởi kiện ra Tòaán. Vậy chúng ta thử đi tìm triết lý ngược với luận điểm này, dưới góc độ quyền tiếp cận công lý của công dân.
Theo Luật Đất đai năm 1987, 1993 thì vấn đề hòagiải cơ sở đối với tranh chấp đất đai không là thủ tục bắt buộc. Theo Khoản 1 Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 thì "Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở" [13]. Như vậy, theo quy định này thì Nhà nước khuyến khích giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòagiải ở cơ sở chứ không coi hòagiải cơ sở là thủ tục bắt buộc trước khi khởi kiện ra Tòa án.
Thế nhưng, theo quy định tại Khoản 1 Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 thì "tranh chấp đất đai đã được hòa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn mà một bên hoặc các bên đương sự không nhất trí" [13]thì được giải quyết như sau: "Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Tòaán nhân dân giải quyết" [13]. Quy định này dẫn tới cách hiểu trong thực tiễn tố tụng tại Tòaán là mọi tranh chấp đất đai đều bắt buộc phải thông qua con đường hòagiải cơ sở.
Trong Công văn số 116 của Tòa án nhân dân tối cao ngày 22/7/2004, thì theo tinh thần quy định tại Điều 135 và Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 thì tranh chấp đất đai nhất thiết phải qua hòa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp…. Do vậy, kể từ ngày 01/07/2004 trở đi, Tòaán chỉ thụ lý, giải quyết tranh chấp đất đai đã được hòagiải tại Ủy ban
nhân dân cấp xã mà một bên hoặc các bên đương sự không nhất trí và khởi kiện đến Tòa án. Quan niệm này lại được khẳng định một lần nữa trong bản tham luận của TòaDân sự Tòa án nhân dân tối cao ngày 3/1/2005. Theo đó, quyền sử dụng đất bao gồm hai loại nhóm quyền:
- Nhóm quyền chung của người sử dụng đất theo Điều 105 Luật Đất đai năm 2003: Quyền khai thác công dụng và hiệu quả của đất, được hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất; được bảo hộ quyền sử dụng đất khi bị người khác xâm phạm đến quyền sử dụng đất hợp pháp của mình.
- Nhóm quyền thứ hai theo Điều 106 của Luật này: Được thực hiện các hành vi dân sự liên quan đến quyền sử dụng đất hợp pháp của mình đó là quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, bảo lãnh góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Tòa Dân sự Tòa án nhân dân tối cao cho rằng, khi có tranh chấp về những quyền này thì đó là tranh chấp về quyền sử dụng đất và tất cả các loại tranh chấp về quyền sử dụng đất nói trên đều phải qua hòa giải cơ sở tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn. Quan điểm này dựa trên lập luận rằng, việc tranh chấp quyền sử dụng đất xuất phát từ nội bộ nhân dân, nội bộ gia đình, họ hàng, làng xóm. Mặt khác, loại tranh chấp này ngày một nhiều và rất phức tạp. Do vậy, hòagiải ở cơ sở có kết quả vừa tăng cường đoàn kết trong nội bộ nhân dân, vừa giảm nhẹ một phần công việc của Tòa án. Hòagiải cơ sở còn là một cơ hội để đương sự chuẩn bị chứng cứ chứng minh ra Tòaán nếu hòa giải không thành.
Tuy nhiên, qua nghiên cứu chúng tôi thấy rằng, tranh chấp về quyền sử dụng đất chưa hẳn là tranh chấp trong nội bộ gia đình, họ hàng, làng xóm, nhất là các tranh chấp về giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất tại đô thị và các vùng lân cận. Hòa giải ở cơ sở bắt buộc nhằm tăng cường đoàn kết trong nội bộ nhân dân chỉ nên đặt ra đối với tranh chấp về quyền sử dụng đất,
mốc giới giữa các hộ liền kề. Nếu quan niệm tất cả các tranh chấp về quyền sử dụng đất đều phải qua hòa giải cơ sở thì phải chăng đã tạo thêm một trở ngại cho người dân trên con đường đi tìm công lý? Và tại Tòa án, một điều xảy ra là 100% các tranh chấp liên quan đến bất động sản sẽ đều phải giải quyết thông qua con đường hòagiải cơ sở, kể cả các tranh chấp hợp đồng về nhà đất, quyền sử dụng đất, giao dịch về kinh doanh bất động sản; chia thừa kế; chia tài sản của vợ chồng khi ly hôn… Chẳng hạn, người chết để lại di sản là nhà đất tại phường X quận Y của Hà Nội, nhưng những người thừa kế lại cư trú ở nhiều tỉnh, thành phố khác nhau như thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ… thì những người thừa kế bắt buộc phải tụ hội về Hà Nội để tham gia hòa giải cơ sở trước khi khởi kiện ra Tòaán. Điều này gây mất thời gian và tổn phí cho các đương sự trong việc đi lại. Trường hợp vợ chồng muốn ly hôn và chia tài sản vợ chồng là nhà đất cũng phải yêu cầu và chờ Ủy ban nhân dân xã, phường hòagiải xong rồi mới có thể kiện ra Tòa án để yêu cầu ly hôn và chia tài sản vợ chồng. Phải chăng vấn đề không còn là khuyến khích hòagiải cơ sở nữa, mà là bắt buộc phải hòagiải cơ sở và quyền tự định đoạt của đương sự đã không được tôn trọng một cách đúng mức.
Xét về phương diện thời hiệu thì thời hiệu khởi kiện đối với mỗi loại án kiện đã được quy định trước trong các văn bản pháp luật chuyên ngành. Do vậy, trong thực tiễn, nếu coi mọi tranh chấp đất đai đều bắt buộc phải thông qua con đường hòa giải cơ sở trước khi khởi kiện ra Tòa án thì trong nhiều trường hợp dẫn tới hậu quả là đương sự mất quyền khởi kiện ra Tòa án do thời hiệu khởi kiện đã hết. Đó là chưa tính đến theo Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 thì thời hạn hòa giải hiện nay là khá dài (30 ngày kể từ nhận được đơn) và trong thực tiễn, thời hạn này có thể bị vi phạm bởi các chủ thể có thẩm quyền hòagiải.
Để khắc phục bất cập về mặt pháp luật và tháo gỡ vướng mắc trong