Kết luận chương
3.2.2. Đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về mua lại, sáp nhập ngân hàng thương mạ
hàng thương mại
Qua nghiên cứu hai trường hợp mua lại, sáp nhập NHTM đã thực hiện trong năm 2012 và năm 2015, đồng thời tìm hiểu, phân tích thêm một số trường hợp mua lại, sáp nhập NHTM trong thời gian gần đây, có thể đánh giá khái quát thực tiễn thực hiện pháp luật về mua lại, sáp nhập NHTM ở Việt Nam hiện nay như sau:
Một là, các trường hợp mua lại, sáp nhập tự nguyện đều thực hiện theo lộ trình tái cơ cấu ngân hàng của NHNN và định hướng phát triển của các NHTM. Các bên tham gia mua lại, sáp nhập đã chủ động xây dựng chiến lược kinh doanh, báo cáo đại hội đồng cổ đông. Phương án mua lại, sáp nhập của các NHTM được cơ quan quản lý ngân hàng chấp thuận. Các NHTM sau mua lại, sáp nhập đều hoạt động có hiệu quả, theo đúng lộ trình đề ra trong đề án mua lại, sáp nhập được phê duyệt. Việc vận dụng pháp luật về mua lại, sáp nhập bước đầu đáp ứng được yêu cầu để thực hiện tái cơ cấu ngân hàng, tuy rằng một số quy định pháp lý còn thiếu, chưa đồng bộ và chặt chẽ.
Hai là, do việc vận dụng pháp luật phức tạp, thiếu kiến thức và kinh nghiệm nên các NHTM thực hiện mua lại, sáp nhập không tự mình thực hiện được tất cả các nội dung, yêu cầu của pháp luật về mua lại, sáp nhập mà phải thông qua các công ty tư vấn, luật sư để xây dựng phương án mua lại, sáp nhập, thẩm định pháp lý, lập hồ sơ và tiến hành các trình tự, thủ tục để thực hiện thương vụ mua lại, sáp nhập.
Ba là, trên cơ sở tìm hiểu, trao đổi và nhận được sự đồng thuận của ban lãnh đạo các bên tham gia mua lại, sáp nhập, các bên mua lại, nhận sáp nhập đã có những thông tin liên quan đến ngân hàng mục tiêu, khẳng định được rằng, NHTM mục tiêu được hình thành, quản lý và sở hữu một cách hợp pháp, không là đối tượng của các thủ tục giải thể, phá sản… Các quyền và nghĩa vụ pháp lý mà NHTM mục tiêu đã xác lập là phù hợp với pháp luật. Các ngân hàng mua lại, nhận sáp nhập đã hiểu rõ các quyền và nghĩa vụ pháp lý, chế độ pháp lý đối với các loại tài sản, hợp đồng lao động, hồ sơ đất đai, đầu tư… của NHTM mục tiêu. Qua đó giúp nhận
diện được các yếu tố rủi ro để có giải pháp loại trừ. Những vấn đề này được trình bày trong dự thảo đề án mua lại, sáp nhập; hợp đồng mua lại, sáp nhập; điều lệ của NHTM nhận sáp nhập.
Bốn là, các trường hợp mua lại, sáp nhập NHTM theo hình thức tự nguyện cơ bản đều tuân thủ quy định về nguyên tắc mua lại, sáp nhập; các hình thức mua lại, sáp nhập; bố cáo mua lại, sáp nhập; điều kiện để được mua lại, sáp nhập; trình tự, thủ tục mua lại, sáp nhập; hồ sơ đề nghị mua lại, sáp nhập; đề án mua lại, sáp nhập theo quy định hiện hành về việc mua lại, sáp nhập TCTD. Hợp đồng mua lại, sáp nhập đã được soạn thảo chặt chẽ, có các điều khoản về quyền và nghĩa vụ của mỗi bên, về tính hợp pháp và trách nhiệm của các bên đối với các giao dịch và nghĩa vụ xác lập trước thời điểm mua lại, sáp nhập; những rủi ro đã được nhận diện, khoanh vùng cùng phương án loại trừ và/hoặc chuyển giao một cách có điều kiện những rủi ro đó sang NHTM mua lại, nhận sáp nhập… Do việc chuẩn bị kỹ lưỡng, quá trình tư vấn pháp lý, thẩm định pháp lý được chú trọng đã giúp hoạt động mua lại, sáp nhập diễn ra thuận lợi và cũng là điều kiện để thương vụ mua lại, sáp nhập NHTM được công nhận tính hợp pháp và hợp lệ.
Năm là, theo chức năng, nhiệm vụ được giao, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền liên quan đến mua lại, sáp nhập như NHNN, UBCKNN, UBND tỉnh, thành phố nơi có NHTM đặt trụ sở, chi nhánh đã thực hiện nhanh chóng, có trách nhiệm các nội dung phải thực thi theo quy định, đồng thời hỗ trợ tích cực cho các NHTM trong quá trình mua lại, sáp nhập. NHNN và các cơ quan quản lý đã theo dõi chặt chẽ hoạt động của các NHTM sau mua lại, sáp nhập để có thể can thiệp, hỗ trợ, xử lý kịp thời những khó khăn, vướng mắc nhằm bảo đảm khả năng chi trả tiền gửi của người dân và không làm gián đoạn việc cung cấp dịch vụ ngân hàng. NHNN sẵn sàng hỗ trợ về mặt thanh khoản trong trường hợp ngân hàng sau mua lại, sáp nhập gặp khó khăn về thanh khoản. NHNN đã chỉ định công ty kiểm toán độc lập quốc tế để có số liệu khách quan, làm căn cứ ban hành quyết định mua lại, sáp nhập. Sự hỗ trợ của cơ quan chức năng trong quá trình mua lại, sáp nhập được cho là rất quan trọng dẫn đến thành công của các thương vụ mua lại, sáp nhập NHTM, giúp tiết tiệm thời gian, chi phí, bảo đảm an toàn hệ thống ngân hàng.
Sáu là, việc công bố thông tin khi thực hiện mua lại, sáp nhập NHTM theo hình thức tự nguyện bước đầu đã đáp ứng yêu cầu pháp luật, nhưng việc công bố thông tin khi NHNN buộc mua lại, sáp nhập NHTM yếu kém còn chưa kịp thời,
không đầy đủ và liên tục đã gây ra những tranh luận không cần thiết đối với xã hội. Điều này có ý nghĩa rất quan trọng bởi nó cho thấy sự can thiệp của nhà nước đối với các ngân hàng yếu kém là mang tính khách quan, bình đẳng và minh bạch.
Trên thực tế, nhiều thông tin về mua lại, sáp nhập NHTM trong quá trình thực hiện được báo chí đăng tải, suy đoán, có trường hợp khi thực hiện đàm phán đã bị rò rỉ thông tin. Trách nhiệm pháp lý của các đối tượng cung cấp thông tin về việc đàm phán chưa rõ ràng. Thông tin về việc kiểm soát đặc biệt đối với VNCB được chính thức công bố tại đại hội đồng cổ đông thường niên của ngân hàng này [99], là một trong những hình thức công bố thông tin kiểm soát đặc biệt quy định tại Điều 7, Thông tư số 07/2013/TT-NHNN ngày 14/3/2013 của NHNN. Tuy nhiên do trên các phương tiện thông tin đại chúng không có thông tin chính thức nào về việc kiểm soát đặc biệt VNCB tại thời điểm này, những thông tin chính thức về cơ sở pháp lý, thực trạng VNCB còn thiếu, chưa kịp thời, rõ ràng, minh bạch trong khi vấn đề NHNN mua lại bắt buộc VNCB tại thời điểm này được dư luận đặc biệt quan tâm. Các NHTM không tuân thủ kỷ luật công bố thông tin nghiêm túc, nên chỉ khi NHNN tuyên bố mua lại thì các cổ đông nhỏ lẻ mới được biết.
Bảy là, một số nội dung pháp lý sau khi mua lại, sáp nhập NHTM chưa được quy định cụ thể, rõ ràng. Chưa có quy định cụ thể khi mua lại, sáp nhập với trường hợp NHTM niêm yết như nộp hồ sơ xin phép phát hành lên UBCKNN; nhận giấy chứng nhận chào bán chứng khoán ra công chúng. Vì vậy một số NHTM đã đề nghị UBCKNN, NHNN và các bộ, ngành liên quan hướng dẫn cụ thể về lộ trình, thủ tục đối với trường hợp mua lại, sáp nhập cho các NHTM niêm yết. Khi mua lại, sáp nhập NHTM, những vấn đề pháp lý được quan tâm như quyền, nghĩa vụ của các ngân hàng bị mua lại, sáp nhập, quyền lợi của khách hàng (người gửi tiền), quyền lợi của người lao động tại các ngân hàng bị mua lại, sáp nhập... còn chưa được quy định cụ thể. Thực tế đã phát sinh những vấn đề pháp lý liên quan đến sự can thiệp của NHNN vào ngân hàng yếu kém như việc: (i) Chuyển sở hữu tư nhân thành sở hữu nhà nước ở một số ngân hàng yếu kém; (ii) Cổ đông không đồng ý có sự can thiệp của NHNN vào cơ cấu sở hữu [18].
Đối với các công ty niêm yết có số lượng cổ đông lớn, việc rà soát thông tin về cổ đông để thực hiện thủ tục lưu ký chứng khoán mất nhiều thời gian, gây bức xúc cho nhà đầu tư khi giá cổ phiếu có biến động trong thời gian dài. Có trường hợp gặp vướng mắc liên quan đến thủ tục hủy niêm yết cổ phiếu và việc NHNN thu hồi
giấy phép hoạt động của TCTD. Trong quá trình sáp nhập NHTM, trước khi được chấp thuận chính thức sáp nhập, nhân sự cấp cao của NHTM bị sáp nhập đã được thay thế. Nhân sự mới đến từ NHTM nhận sáp nhập hoặc có liên quan tới NHTM nhận sáp nhập. Điều này có thể dẫn đến rủi ro cho ngân hàng bị sáp nhập nếu hoạt động sáp nhập không thành công.
Tám là, chưa có căn cứ pháp lý rõ ràng để Nhà nước được quyền mua lại NHTM hạn chế, yếu kém như đã thực hiện đối với trường hợp VNCB với giá 0 đồng. Qua nghiên cứu các quy định của pháp luật, thấy rằng đã có căn cứ pháp lý để NHNN có quyền mua lại đối với NHTM được kiểm soát đặc biệt nếu chủ sở hữu không có khả năng hoặc không thực hiện việc tăng vốn (Điều 149, Luật các TCTD; Quyết định số 48/2013/QĐ-TTg ngày 01/8/2013 của Thủ tướng Chính phủ). Do đó, NHNN sẽ thực hiện quyền yêu cầu các chủ sở hữu phải chấp nhận kết quả kiểm toán độc lập và chuyển nhượng bắt buộc đối với toàn bộ cổ phần của mình tại NHTM đó. Để thực hiện tái cấu trúc hệ thống ngân hàng, xử lý các NHTM yếu kém, trong năm 2015 NHNN đã thực hiện mua lại bắt buộc 03 NHTM yếu kém trong đó có VNCB với giá 0 đồng. Trên thực tế, các ngân hàng này hoạt động kinh doanh không hiệu quả nên đã âm vốn chủ sở hữu. Tuy nhiên, cơ sở pháp lý trong trường hợp NHNN mua lại bắt buộc các ngân hàng này thông qua việc mua toàn bộ số cổ phần thẳng từ ngân hàng trong khi số cổ phần này đã được bán cho cổ đông còn chưa rõ ràng và cụ thể. Các tiêu chuẩn, điều kiện khi NHNN đặt NHTM này vào trạng thái kiểm soát đặc biệt không được công bố thông tin kịp thời, đầy đủ, rộng rãi và minh bạch. Thực hiện những loại trừ pháp lý, việc NHNN mua lại bắt buộc VNCB không phải là mua bán tài sản của ngân hàng. NHNN có thể mua tài sản (như trụ sở, tài sản cố định, hàng hoá,...) của VNCB. Tuy nhiên, nếu mua lại toàn bộ tài sản của ngân hàng thì cũng phải được đại hội đồng cổ đông của VNCB biểu quyết đồng ý theo quy định tại điểm p, khoản 2, Điều 59 Luật các TCTD (2010). Nếu mua tài sản của ngân hàng, thì quyền của cổ đông vẫn còn nguyên, cho dù giá trị của cổ phần là trên hay bằng 0 đồng. NHNN mua lại bắt buộc VNCB cũng không thuộc trường hợp trưng mua tài sản. Điều 32 của Hiến pháp năm 2013 đã quy định “Trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo giá thị trường”. Tuy nhiên, việc này cũng không phải là hình thức trưng mua tài sản, vì không thuộc trường hợp
nào trong số các trường hợp được phép trưng mua tài sản, cổ phần, cổ phiếu hay doanh nghiệp cũng không thuộc đối tượng trưng mua và Thống đốc NHNN cũng không có thẩm quyền trưng mua tài sản theo quy định của Luật trưng mua, trưng dụng tài sản (2008). Một số loại trừ pháp lý khác cho thấy trường hợp này không phải là hợp nhất, sáp nhập, giải thể, mua bán, không thực hiện phá sản, quốc hữu hóa ngân hàng.
Có thể thấy rằng, quyết định của NHNN đã thực hiện mua lại bắt buộc đối với trường hợp VNCB với giá 0 đồng đã dựa trên căn cứ pháp luật, là cần thiết để tránh nguy cơ đổ vỡ hệ thống ngân hàng; bảo đảm giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội, đồng thời có tác dụng hữu hiệu trong việc chặn đứng tình trạng bất tuân thủ các yêu cầu, điều kiện bảo đảm an toàn đối với hoạt động ngân hàng. Tuy nhiên còn chưa có căn cứ pháp lý rõ ràng để Nhà nước được quyền mua lại NHTM yếu kém như đã phân tích thông qua trường hợp của VNCB nói trên. Do đó cần tiếp tục rà soát hoàn thiện hơn nữa hệ thống pháp luật, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc này.
Ngoài ra, còn một số vấn đề như quy định về quản trị NHTM, sau mua lại, sáp nhập còn chưa cụ thể. Các ngân hàng còn phải tiếp tục giải quyết các vấn đề về hậu mua lại, sáp nhập. Trên thực tế, NHTMCP Sài Gòn SCB sau khi hợp nhất đã mất nhiều thời gian để kết nối thành công hệ thống core banking thống nhất giao dịch trên cả ba ngân hàng. Do vậy, các ngân hàng nhỏ, yếu trong diện “buộc phải tự nguyện sáp nhập, hợp nhất, mua lại” thì cần được giám sát chặt chẽ để giải quyết các vấn đề của hậu mua lại, sáp nhập. Mua lại, sáp nhập ngân hàng xấu có thể chỉ làm tăng quy mô vốn điều lệ và tổng tài sản mà không giúp cải thiện tỷ lệ an toàn sau mua lại, sáp nhập. Sáp nhập một ngân hàng tốt và một ngân hàng xấu cũng chưa thể kết luận mức độ an toàn sẽ cao hơn bởi lẽ ngân hàng mới sẽ phải đối mặt với thách thức về quản trị nhân sự, quản trị vốn và phải đối phó với những vấn đề khó khăn như nợ xấu của ngân hàng mà mình sáp nhập.
Kết luận chương 3
1. Pháp luật về mua lại, sáp nhập ngân hàng thương mại đã được hình thành trong thời gian gần đây, có vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến mua lại, sáp nhập ngân hàng thương mại, phục vụ mục tiêu tái cơ cấu nền kinh tế, tái cấu trúc hệ thống ngân hàng. Các quy định của pháp luật hiện hành đã giúp các ngân hàng thương mại chủ động thực hiện mua lại, sáp nhập phù hợp với định hướng, chiến lược phát triển của ngân hàng, tạo cơ sở pháp lý để nhà nước ổn định kinh tế vĩ mô, quản lý hoạt động ngân hàng, đồng thời có cơ sở pháp lý để tái cấu trúc hệ thống ngân hàng.
2. Pháp luật về mua lại, sáp nhập ngân hàng thương mại ở Việt Nam liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau như pháp luật về dân sự, pháp luật về doanh nghiệp, pháp luật về cạnh tranh, pháp luật về đầu tư, pháp luật về lao động, pháp luật về chứng khoán... do mỗi văn bản luật chi phối hay điều chỉnh các vấn đề khác nhau liên quan đến hoạt động mua lại, sáp nhập. Luật các tổ chức tín dụng là luật chuyên ngành điều chỉnh trực tiếp đến việc thành lập, hoạt động và tổ chức lại ngân hàng thương mại, đồng thời được đặt trong mối quan hệ với các luật khác khi các giải quyết các vấn đề liên quan đến việc mua lại, sáp nhập ngân hàng thương mại.
3. Bên cạnh những thành công mang lại, pháp luật về mua lại, sáp nhập ngân hàng thương mại ở Việt Nam còn có một số tồn tại, hạn chế như khung pháp lý về mua lại, sáp nhập đối với doanh nghiệp nói chung còn thiếu, chưa cụ thể, chồng chéo và mâu thuẫn; khung pháp lý điều chỉnh hoạt động mua lại, sáp nhập đối với ngân hàng thương mại còn nhiều bất cập; còn có những khoảng trống pháp lý để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong thực tiễn khi thực hiện mua lại, sáp nhập; chưa tạo được cơ sở pháp lý vững chắc để thúc đẩy hoạt động này. Trên thực tế đã có nhiều bất cập khi thực hiện mua lại, sáp nhập ngân hàng thương mại thời gian qua, trong đó có nhiều vấn đề liên quan đến cơ chế pháp lý cần phải giải quyết.
4. Một số quốc gia đã xử lý tốt việc tái cấu trúc hệ thống ngân hàng trong