4. SỰ PHỐI HỢP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN KHU KINH TẾ Ở
4.1 Lập, quản lý và thực hiện quy hoạch
Quy hoạch chung trên địa bàn KKT Dung Quất do Thủ tướng CP phê duyệt. Căn cứ trên quy hoạch chung, UBND tỉnh Quảng Ngãi chỉ đạo BQL lập quy hoạch chi tiết để trình UBND tỉnh phê duyệt. Căn cứ trên quy hoạch chi tiết đã được UBND tỉnh phê duyệt, BQL thẩm tra, phê duyệt quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 trên địa bàn KKT, có quyền điều chỉnh cục bộ quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết. Quá trình lập quy hoạch có sự phối hợp giữa BQL với UBND huyện Bình Sơn, với các sở, ngành liên quan và Sở Xây dựng (Hình 4.1). Việc phê duyệt quy hoạch chi tiết thuộc thẩm quyền của BQL thường xuyên được Sở Xây dựng hướng dẫn về nghiệp vụ thẩm định quy hoạch.
Sau khi quy hoạch được phê duyệt, BQL phối hợp với UBND huyện Bình Sơn, UBND các xã trên địa bàn công bố công khai nội dung quy hoạch 28, tuy nhiên do KKT bao gồm cả dân cư nên việc quản lý quy hoạch trên địa bàn KKT gặp khó khăn. BQL là cơ quan được giao nhiệm vụthống nhất quản lý quy hoạchtrênđịa bàn KKT, nhưng chỉquản lý trên hồsơ, cácdoanh nghiệp đầu tư vào KKT sẽ được BQL cấp thỏa thuận địa điểm hoặc chứng chỉ quy hoạch, còn quản lý trên thực tế vẫn do UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã trên địa bàn. BQL được UBND tỉnh ủy quyền cấp giấy phép xây dựng đối với các công trình gắn liền với dự án đầu tư trên địa bàn, do đó thông qua việc cấp, điều chỉnh, thu hồi giấy phép xây dựng, BQL kiểm soát được phần lớn việc vi phạm quy hoạch của nhà đầu tư trên địa bàn KKT. Nhưng BQL không kiểm soát được việc vi phạm quy hoạch của các hộ dân trên địa bàn KKT bởi thẩm
28 Thông báo trên các phương tiện truyền thông, niêm yết tại trụ sở UBND các xã nội dung quy hoạch, lưu giữ hồ sơ quy hoạch tại UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã trên địa bàn.
quyền cấp giấy phép xây dựng các công trình riêng lẻ, nhà ở tại khu dân cư nông thôn do UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã dù không được thực hiện trên thực tế29.
Dù Nghị định 29/2008/NĐ-CP của CP và quy định của UBND tỉnh Quảng Ngãi có trao cho BQL quyền thanh tra, xử phạt vi phạm hành chính nhưng BQL không xử phạt vi phạm hành chính được (Hộp 4.2). Hơn nữa, do không có quy chế phối hợp giữa BQL với các cơ quan có thẩm quyền xử lý nên BQL chỉ làm nhiệm vụ theo dõi và báo tin cho cơ quan có thẩm quyền xử lý, hoặc báo cáo trực tiếp cho UBND tỉnh. Trong khi đó chính quyền huyện và xã không chủ động trong xử lý, thậm chí còn kiểm soát một cách không chính thức để tìm kiếm nguồn thu cho ngân sách cấp xã đã dẫn đến tình trạng xây dựng trái phép tràn lan, vi phạm chứng chỉ quy hoạch trên địa bàn KKT nhưng chưa được xử lý kịp thời (Hộp 4.3).
Như vậy, CP thiết kế ra mô hình BQL KKT và trao cho nó thẩm quyền trong lập, phê duyệt, quản lý quy hoạch. Tuy nhiên đặt trong các quy định khác, BQL chỉ quản lý quy hoạch trên hồ sơ, việc theo dõi, xử lý vi phạm quy hoạch trên thực tế phụ thuộc vào các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, UBND huyện và UBND các xã trên địa bàn KKT. BQL không được trao cho chức năng xửlý vi phạm, trong khi các cơ quan có chức năng thì không chỉ quản lý trên mỗi địa bàn KKT, hơn nữa giữa các cơ quan này chưa xây dựng được quy chế phối hợp, nên việc quản lý quy hoạch lúng túng, mục tiêu quản lý không đạt được. Còn các xã trên địa bàn và UBND huyện Bình Sơn lại gần như mất hẳn sựchủ độngđềxuất lập quy hoạch chi tiết phục vụcho sự phát triển của địa phương mình 30 mặc dù vẫn phải chăm lo cho sự phát triển của địa phương và dân cư trên phạm vi lãnh thổ của mình.
4.2 Quản lý đất đai
Quản lý đất đai trong KKT phức tạp hơn rất nhiều so với KCN, KCX bởi tính chất gần giống với đơn vị hành chính lãnh thổ của KKT với ranh giới mềm và dân cư trong đó.
29 UBND huyện Bình Sơn hiện chỉ cấp giấy phép xây dựng nhà ở, công trình riêng lẻ thuộc thẩm quyền trên địa bàn thị trấn Châu Ổ (nằm ngoài KKT Dung Quất), còn UBND các xã trên địa bàn từ năm 2005 đến nay chưa cấp bất kỳ giấy phép xây dựng nào cho người dân. Nguồn: Phòng Kinh tế - Hạ tầng, UBND huyện Bình Sơn.
30 Ví dụ: quy hoạch sử dụng đất chi tiết trên địa bàn KKT, quy hoạch các khu dân cư nhằm đáp ứng nhu cầu gia tăng dân số, quy hoạch các công trình cơ sở hạ tầng phục vụ cho xã (UBND xã Bình Thuận, 2011).
Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 thì thẩm quyền QLNN về đất đai tại địa phương thuộc về UBND các cấp. Nội dung quản lý đất đai rất đa dạng (Hộp 4.4), trong khi đó BQL KKT Dung Quất chỉ được giới thiệu địađiểm đầu tư, giao lại đất, cho thuê đất, quyết định mức thu, mức miễn giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với phần diện tích đã được UBND tỉnh thu hồi, giao cho BQL quản lý. Toàn bộ hồ sơ địa chính của từng thửa đất được hình thành, quản lý ở 03 cấp chính quyền (Sở TNMT, Phòng TNMT, UBND xã), BQL KKT chỉ có hồ sơ quy hoạch trên địa bàn KKT, không có hồ sơ địa chính trên địa bàn, do đó tất yếu phải phối hợp. Sự phối hợp giữa BQL với CQĐPtrong một quy trình QLNN về đất đai trên địa bàn được mô tả như sau:
Trong đó, thu hồi đất và xử lý vi phạm trong quản lý, sử dụng đất là hai giai đoạn phát sinh nhiều vướng mắc trong phối hợp.
Thu hồi đất
Quá trình phối hợp bắt đầu từ khi có thông báo thu hồi đất. Tổ chức được giao làm nhiệm vụ bồi thường (xem Hộp 4.5) thực hiện việc khảo sát, kiểm kê lập phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư gửi Phòng TNMT thẩm định, trình UBND huyện Bình Sơn phê duyệt. Quá trình
phối hợp là xuyên suốt giữa BQL và UBND huyện Bình Sơn, UBND các xã trên địa bàn (Hình 4.2).
Số lượng các dự án và quy mô thu hồi đất do TTPTQĐ Dung Quất thực hiện rất lớn 31, UBND các xã và Phòng TNMT huyện Bình Sơn lại là những cơ quan nắm toàn bộ thông tin địa chính trên địa bàn, cùng với thẩm quyền xác nhận các loại thông tin liên quan đến sử dụng đất (Hộp 4.6), có thể thấy TTPTQĐ Dung Quất phụ thuộc hoàn toàn vào thông tin của UBND xã để lập phương án bồi thường mà khó có thể kiểm tra, xác minh nếu không nhận được sự hợp tác từ phía CQĐP. Trong khi đó giữa TTPTQĐ và UBND các xã lại không có được sự tin cậy cần thiết trong quá trình lập phương án bồi thường nên khi vướng mắc xảy ra, việc phối giải quyết thường không suôn sẻ, nhịp nhàng, thiếu đầu mối, dẫn đến kéo dài, nảy sinh nhiều khiếu kiện phức tạp, khó giải quyết (Hộp 4.7). Tuy không có quy định thành văn nhưng việc giải quyết vướng mắc của các cơ quan liên quan thường diễn ra theo chu trình kép, nghĩa là được xem xét riêng phần từ cả hai phía (Hình 4.3), phối hợp chỉ thường xảy ra từ mức BQL KKT với UBND huyện nên hiệu quả kém, đặc biệt là những trường hợp BQL, UBND huyện có cách hiểu pháp luật khác nhau, làm chậm lại quá trình xử lý, ảnh hưởng tiến độ dự án (UBND huyện Bình Sơn, 2011).
Xử lý vi phạm trong quản lý, sử dụng đất
BQL có thểtựmình kiểm tra việc sửdụng đất của các nhàđầu tư trênđịa bàn, nhưng không có chức năng kiểm tra việc sử dụng đất của các hộ gia đình, cá nhân. Trường hợp qua kiểm tra phát hiện các doanh nghiệp có vi phạm trong quản lý, sử dụng đất thì BQL phải tựphân loại, xác định thẩm quyền xử lý các vi phạm để thông báo, kiến nghị với UBND các xã trên địa bàn, UBND huyện Bình Sơnhoặc UBND tỉnh (thông qua Sở TNMT) đểcác cơ quan này xử lý theo thẩm quyền.
31 Giai đoạn 2005 – 2010, TTPTQĐ Dung Quất làm nhiệm vụ bồi thường cho 78 phương án trên KKT với tổng diện tích thu hồi 600ha, tổng kinh phí bồi thường và hỗ trợ 360 tỷ đồng, di dời 417 hộ và 11.350 mồ mả (UBND huyện Bình Sơn, 2011).
BQL không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và cũng không quản lý hồ sơ địa chính trên địa bàn, trong khi CQĐP thiếu nguồn lực 32, đồng thời do thiếu quy chế phối hợp nên việc kiểm tra, xử lý vi phạm về đất đai không được thường xuyên thực hiện ở cả 03 cấp chính quyền và BQL KKT33. Cùng với việc buông lỏng trong quản lý quy hoạch, việc không kiểm tra xử lý vi phạm về đất đai góp phần gây ra nhiều khó khăn cho công tác thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng như đã phân tích ởtrên.
Như vậy, quản lý đất đai là chức năng cơ bản được trao cho CQĐP ba cấp. Khi xuất hiện KKT Dung Quất, trên địa bàn có thêm một thiết chế quản lý đất đai nhưng không đầy đủ, phụ thuộc vào chính quyền trong quản lý sử dụng đất đối với dân cư, phụ thuộc về thông tin đầu vào cho các phương án bồi thường khi thu hồi đất, phụ thuộc vào việc chủ động kiểm tra xử lý vi phạm về đất đai nên tất yếu phải phối hợp với CQĐP. Có quá nhiều công việc phải phối hợp trong khi không có quy chế phối hợp nào trên thực tế đã làm cho QLNN trong lĩnh vực này không hiệu quả, công tác bồi thường, thu hồi đất trên địa bàn vẫn còn nhiều khiếm khuyết, thiếu sót, nhiều dự án chậm giao mặt bằng cho nhà đầu tư, ảnh hướng đến thu hút đầu tư và sự phát triển của KKT Dung Quất (HĐND tỉnh Quảng Ngãi, 2009).
4.3 Quản lý môi trường
Theo quy định của Luật BVMT năm 2005, trách nhiệm QLNN về môi trường được giao cho các cơquan trung ương (CP, bộ, cơquan ngang bộ, cơquan thuộc CP) vàCQĐP(xem Hộp 4.8). Đối với BQL KKT, pháp luật quy định việc tổ chức cơ quan chuyên môn về BVMT trực thuộc và trách nhiệm của BQL đối với nhiệm vụ QLNN về môi trường (Hộp 4.9), trong đó BQL được thực hiện một số chức năng theo ủy quyền và giữ vai trò là cơ quan chủ trì trong việc phối hợp để thống nhất quản lý trên địa bàn KKT. Ngoài ra quy định về BVMT còn có ở 32 Theo quy định, UBND các xã chỉ được bố trí 01 công chức phụ trách 04 mảng công tác: địa chính, xây dựng, nông nghiệp và môi trường trên địa bàn. Đến tháng 6 năm 2010, Bộ Nội vụ cho phép chức danh này được bố trí tối đa 02 người (trước đó, cuối năm 2009 UBND tỉnh đã cho phép tăng cường thêm 01 cán bộ địa chính hợp đồng cho các xã trên địa bàn KKT) nhưng vẫn bị khống chế số lượng công chức tối đa ở cấp xã nên không đáp ứng được yêu cầu.
33 Từ năm 2005 đến 2011, không ghi nhận được trường hợp xử phạt vi phạm hành chính về đất đai nào của UBND các xã trên địa bàn KKT. Đối với nhà đầu tư trong KKT, Thanh tra Sở TNMT chỉ tập trung 02 đợt kiểm tra (năm 2006 và 2009), đến nay cũng chỉ có 10 trường hợp bị xử phạt vi phạm hành chính về quản lý, sử dụng đất trên địa bàn theo kết luận của đoàn thanh tra liên ngành tỉnh vào năm 2006. Nguồn: UBND huyện Bình Sơn và Thanh tra sở TNMT.
rất nhiều văn bản pháp luật khác nhau do các cơ quan trung ương ban hành, tuy nhiên các nội dung còn bất cập, việc thực thi gặp nhiều hạn chế, vướng mắc (Bảng 4.1).
Hiện trạng môi trường của KKT Dung Quất theo kết quả giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội tại thời điểm năm 2010 đã có dấu hiệu ô nhiễm môi trường nước và không khí (Bảng 4.2) nhưng kết quả QLNN lĩnh vực này từ năm 2005 đến 2011 cho thấy công tác quản lý môi trường chưa được thực hiện thường xuyên (Bảng 4.3).
Trên địa bàn KKT Dung Quất ngoài các cơ quan được trao chức năng chính trong QLNN về môi trường, còn có rất nhiều cơ quan liên quan được giao trách nhiệm quản lý môi trường chung hoặc theo ngành, lĩnh vực34. Quy chế phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong lĩnh vực BVMT đã được UBND tỉnh Quảng Ngãi ban hành vào tháng 4/2011 nhưng việc thực hiện trên thực tế vẫn có nhiều vướng mắc, một phần do các quy định mới của CP, Bộ TNMT và cả của UBND tỉnh, một phần do quy chế chưa phân loại rõ ràng các nhóm công việc phối hợp và cách thức phối hợp, trách nhiệm cụ thể của mỗi bên:
(i) Quy chế phối hợp xác định Sở TNMT là cơ quan đóng vai trò đầu mối, chủ trì trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ QLNN về BVMT tại KKT Dung Quất. Nghị định số 29/2008/NĐ-CP trao quyền chủ trì cho BQL KKT nhưng thực tế BQL không làm vai trò chủ trì. Thêm vào đó là hạn chế về nhân sựlàm công tác BVMT ở Chi cục BVMT thuộc Sở TNMT, ở Thanh tra sở TNMT và Phòng TNMT huyện Bình Sơn35 nên thực thi việc quản lý không được thường xuyên như đã thấy ở Bảng 4.3.
34 UBND tỉnh, Sở TNMT, Chi cục BVMT (thuộc Sở TNMT), Công an tỉnh (Phòng cảnh sát Môi trường), Sở Xây dựng, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Y tế, SởNông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Công thương, Bộ chỉ huy quân sự tỉnh, Bộ chỉ huy Bộ đội biên phòng tỉnh, UBND huyện Bình Sơn, Phòng TNMT huyện Bình Sơn, UBND các xã trên địa bàn và BQL KKT Dung Quất.
35 Đến cuối năm 2011, Chi cục BVMT có tất cả 17 người, trong số đó cán bộ làm chuyên môn BVMT chỉ có 8 người, phụtrách toàn tỉnh; Thanh tra sở TNMT cũng chỉcó 03 người làm nhiệm vụthanh tra về đất đai, môi trường và khoáng sản trên toàn tỉnh; Phòng TNMT huyện Bình Sơn có 01 cán bộ chuyên môn phụ trách mảng môi trường trên địa bàn huyện; các xã trên địa bàn không có cán bộ chuyên môn về môi trường.
(ii) BQL KKT được UBND tỉnh ủy quyền thẩm định và phê duyệt ĐTM trên địa bàn, nhưng đến cuối năm 2011 BQL không còn được thực hiện chức năng này36. Cùng với đó là việc xác nhận bản CKBVMT vẫn do UBND huyện Bình Sơnthực hiện dù BQL có tổ chức bộ phận chuyên môn về môi trường và pháp luật cho phép ủy quyền. Trên thực tế BQL chỉ còn làm 02 việc: thu phí xả nước thải và tham gia cùng các cơ quan chức năng kiểm tra việc chấp hành quy định về BVMT. Tuy nhiên do không là cơ quan chủ trì nên BQL phụ thuộc hoàn toàn vào kế hoạch của các cơ quan khác trong việc kiểm tra, xử lý vi phạm về môi trường, trong khi theo quy định cơ quan nào phê duyệt ĐTM và xác nhận CKBVMT thì cơ quan đó tổ chức kiểm tra việc tuân thủ báo cáo ĐTM và các biện pháp BVMT. Trong quy trình kiểm tra, phát hiện vi phạm, xử lý vi phạm về môi trường (Hình 4.4), thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính37 là quan trọng nhất. Dù BQL được trao chức năng xửphạt vi phạm hành chính nhưng như đã phân tích ở mục 1 phần này, BQL không có thẩm quyền xử phạt và không được nhận ủy quyền.
(iii) Đối với việc kiểm tra ô nhiễm môi trường trong khu dân cư và các cơ sởmà UBND huyện xác nhận bản CKBVMT do UBND các xã và Phòng TNMT huyện Bình Sơn thực hiện. (iv) Đối với việc cấp sổ đăng ký chủ nguồn thải 38, trước đây thẩm quyền này được Bộ TNMT phân cấp trực tiếp cho Sở TNMT, đến tháng 4/2011 được Sở phân cấp lại cho Chi cục BVMT, hiện không có quyđịnh ủy quyền tiếp, vàđây không phải là thẩm quyền của UBND tỉnh 39. Như vậy Bộ TNMT không trao thẩm quyền này cho UBND tỉnh, nhưng cũng không có hướng dẫn ủy quyền lại nên việc UBND tỉnh ủy quyền cấp sổ đăng ký chủ nguồn thải cho BQL KKT Dung Quất hiện nay là không đúng, dù đang được BQL thực hiện.
36 Theo Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18/4/2011 của CP quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết BVMT, có hiệu lực từ ngày 05/6/2011: việc thẩm định ĐTM phải do Hội đồng thẩm định (UBND tỉnh thành lập) thực hiện trình UBND tỉnh phê duyệt. Thay đổi này đã được UBND tỉnh cập nhật trong Quyết định 26 năm 2011 quy định lại chức năng, nhiệm vụ của BQL.
37 Chủtịch UBND tỉnh, Thanh tra viên và Chánh Thanh tra Sở TNMT, chiến sĩ cảnh sát môi trường và Trưởng phòng Cảnh sát môi trường, Giám đốc Công an tỉnh, Chủ tịch UBND huyện, Chủ tịch UBND xã.
38 Căn cứ để quản lý chất thải nguy hại từ các cơ sở sản xuất, kinh doanh.
39 Theo quy định tại Thông tư số 12/2006/TT-BTNMT của Bộ TNMT quy định về quản lý chất thải nguy hại, ngày 26/12/2006 (sau này bị thay thế bởi Thông tư số 12/2011/TT-BTNMT của Bộ TNMT quy định vềquản lý