Quá trình hình thành và phát triển của mô hình BQL KCN, KCX, KKT cửa khẩu và KKT cho thấy việc thiết lập ra mô hình BQL nhằm dễ dàng phân cấp trực tiếp từ trung ương xuống các thiết chế thực thi ở cơ sở, giúp tạo ra đầu mối gần với đối tượng quản lý nhất, giảm trung gian trong quản lý để từ đó gia tăng hiệu quả quản lý. Tuy nhiên thiết kế mô hình này trong bộ máy cho thấy sự không rõ ràng, thiếu dự báo và hoạch định trước về hướng phát triển cũng như vị trí của mô hình trong bộ máy chính quyền bốn cấp. Ban đầu các BQL đều trực thuộc Thủ tướng CP, sau đó theo tiến trình phân cấp mạnh cho địa phương, chúng được chuyển về trực thuộc UBND các tỉnh, thành phố thuộc trung ương nhưng cấu trúc quyền hạn và chức năng quản lý cơbản vẫn giữnguyên như lúc đầu. Quá trình phân cấp, trao quyền cho mô hình BQL thiếu cơ quan làm đầu mối, không có sự hướng dẫn rõ ràng và sự đồng bộ, thống nhất trong thiết kế các quy định về chức năng, thẩm quyền từ đó làm cho các chức năng QLNN của mô hình BQL bịphân tán, thay vì được thực hiện xuyên suốt thì phải phân chia thẩm quyền và chức năng với rất nhiều các cơ quan liên quan từ trung ương đến địa phương, làm nảy sinh không ít vướng mắc trong hoạt động của mô hình này. Thêm vào đó, mô hình KKT với tính chất gần giống đơn vị hành chính lãnh thổ, không có hàng rào cứng ngăn cách, nằm trên diện tích rộng lớn và có cả dân cư trong nó nên nhiệm vụ QLNN của BQL KKT phức tạp hơn rất nhiều so với BQL các KCN, KCX, KCNC trong khi cấu trúc vềchức năng, nhiệm vụlại không khác nhiều so với BQL các KCN, KCX và KCNC.
Dù có các mốc thời gian khác nhau nhưng quá trình hình thành và phát triển của BQL KKT Dung Quất cũng tuân theo trình tự trên và hoạt động của BQL KKT Dung Quất cũng có những rắc rối mà các mô hình BQL KKT gặp phải. BQL dù là cơ quan có con dấu hình quốc huy, thực hiện chức năng QLNN trực tiếp nhưng khi trực thuộc Thủ tướng thì không phải là cơ quan thuộc hệ thống cơ quan QLNN theo Luật Tổ chức CP năm 2003, khi được chuyển giao về UBND tỉnh thì lại không phải là cơ quan chuyên môn cấp tỉnh theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Dù không phải là cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cũng không phải là một cấp chính quyền ở địa phương nhưng BQL vẫn gần như là một cấp quản lý, vẫn được trao nhiều chức năng như cơ quan QLNN cả theo ngành, lĩnh vực và cả theo lãnh thổ. Tuy nhiên việc QLNN trên địa bàn không thống nhất mà bị phân tán cho nhiều cơ quan khác nhau.
Vị trí “nửa chính quyền” của BQL cho thấy để thực hiệnđầy đủ các chức năng QLNN của mình, BQL KKT Dung Quất phải phối hợp với các cơ quan trong hệ thống CQĐP từ tỉnh đến xã. Trong khi đó, hạn chế từ phía các cơ quan trung ương trong việc thiết kế chức năng QLNN cho BQL, cùng với việc chưa có quy chế phối hợp giữa BQL và các cơ quan liên quan ở địa phương nên hoạt động QLNN trên địa bàn KKT ở những lĩnh vực quan trọng thường xuyên phải có sự phối hợp chưa được hiệu quả.
Để cải thiện chất lượng của công tác QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất, các khuyến nghị chính sách được phân thành 02 nhóm, cụ thể như sau:
5.1 Đối với Chính phủ
Chính phủ cần phải làm rõ vị trí mô hình QLNN trên địa bàn KKT thông qua BQL.
Thứ nhất, nếu xác định BQL là một cấp quản lý theo lãnh thổ thì phải lập thủ tục trình Quốc hội quyết định việc bổ sung thêm đơn vị hành chính lãnh thổ và thành lập cấp chính quyền theo lãnh thổ. Tuy nhiên khi đó CP cũng phải làm rõ mô hình chính quyền theo lãnh thổ này là chính quyền đô thị hay nông thôn, và liệu mô hình chính quyền đó có đáp ứng được nhu cầu phát triển của KKT không hay phải giải quyết tiếp các cơ chế đặc thù cho chính quyền kiểu này,… và do đó không dễ thuyết phục Quốc hội thông qua, nhất là trong bối cảnh hiện nay41. Về mặt dài hạn, khi mô hình chính quyền đô thị đã được luật hóa và có hiệu lực, các vấnđề của BQL KKT Dung Quất sẽ được giải quyết cơbản nếu chuyển BQL thành cấp chính quyền đô thị.
Thứ hai, nếu không xem BQL là một cấp quản lý thì phải làm cho hoạt động QLNN của BQL đơn giản, rõ ràng và thuận lợi hơn theo hai cách: một là cắt giảm các chức năng QLNN khác của BQL và chỉ tập trung vào hai chức năng chính là thu hút đầu tư và đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng của KKT (là hai chức năng mà BQL KKT có thểtự làm tốt nhất hiện nay); hai là giữ nguyên các chức năng hiện tại của BQL nhưng phải làm rõ việc phân cấp, ủy quyền cho BQL từ CP, các bộ và UBND cấp tỉnh theo từng lĩnh vực cụ thể.
41 VIệc tổ chức mô hình chính quyền đô thị vẫn đang còn đang được cơ quan lập pháp thảo luận mà chưa cho thấy dấu hiệu sẽ được thông qua sớm. Các dự án luật có liên quan như Luật Đô thị, Luật Thủ đô đã được Quốc hội cho lùi thời hạn trình để cơ quan soạn thảo chuẩn bị thêm nội dung vì còn nhiều ý kiến khác nhau (Nguyễn Hưng, 2012).
Giải pháp cắt giảm chức năng của BQL có thể giúp làm tinh gọn bộ máy hành chính, BQL chỉ tập trung vào thu hút đầu tư và phát triển cơ sở hạ tầng của KKT với vai trò như là một đơn vị sự nghiệp, các chức năng QLNN khác vẫn sẽ được tổ chức thực hiện bởi các cơ quan của CP và CQĐP ba cấp như hiện tại. Việc này sẽ góp phần giảm các chồng chéo trong chức năng nhiệm vụ hiện tại giữa BQL với các cơ quan liên quan, nhưng để thực hiện tốt nhiệm vụ QLNN trên địa bàn thì ở các cơ quan thuộc CP phải tổ chức bộ phận theo dõi KKT để thường xuyên thực hiện công tác quản lý trên địa bàn, và cũng phải tổ chức bộphận tương tự như thế ở CQĐP. Với 18 KKT như hiện tại, việc này có thể khả thi ở cấp địa phương nhưng không khả thi đối với các cơ quan thuộc CP và xét cho cùng, nếu bộ máy tinh gọn ở nơi này nhưng lại phình ra ở nơi khác thì cũng không phải là giải pháp tốt.
Đối với giải pháp tiếp tục duy trì tình trạng “nửa chính quyền” như hiện nay của BQL, CP cần phải rà soát lại quy định pháp luật trong tất cả các lĩnh vực mà BQL KKT có thực hiện chức năng QLNN. Từ đó xác định rõ nội dung QLNN trên địa bàn KKT đối với ngành, lĩnh vực đó là gì, nội dung nào do CP quyết định, nội dung nào được phân cấp cho các bộ, ngành thuộc CP, nội dung nào phân quyền, ủy quyền cho UBND cấp tỉnh, cho các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh. Trên cơ sở này xác định từng nội dung QLNN mà CP, bộ, ngành hoặc UBND tỉnh, cơ quan chuyên môn cấp tỉnh được phân quyền, được ủy quyền lại cho BQL để làm cơ sở hướng dẫn việc thực hiện của BQL KKT. Theo Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành TựAnh (2008, tr.19), việc phân cấp cần dựa trên kết quả (mức độ) phát triển, sự hoàn thiện của cơ sở hạ tầng và Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB, 2003, tr.207) cho rằng cần thiết lập các cơ chế kiểm soát điều tiết để hướng dẫn các hoạt động của cơ quan cấp dưới sau khi phân cấp. Do đó, song song với việc xác định nội dung phân quyền, ủy quyền, cũng cần phải xác định các điều kiện cụ thể của từng BQL KKT phải đạt được (hay kết quả hoạt động, số dự án hoạt động, số thu phát sinh trên địa bàn,…) đểcó thể tiếp nhận sự phân quyền hay ủy quyền lại từ cơ quan có thẩm quyền, và trách nhiệm giải trình của BQL đối với các cơ quan đã chuyển giao quyền nhằm đảm bảo quyền được trao phải đi kèm với trách nhiệm và mức độ đáp ứng. Đối với các nội dung không thể phân quyền tiếp hay ủy quyền lại cho BQL thì cần có hướng dẫn thống nhất về việc phối hợp, về vai trò đầu mối và vai trò tham gia của các cơ quan liên quan, làm cơ sở cho CQĐP thực hiện. Toàn bộ quá trình này cần có một cơ quan làm đầu mối xử lý để đảm
bảo việc các văn bản pháp luật trình Quốc hội hoặc do CP, các cơ quan thuộc CP ban hành phải thống nhất, đồng bộ về thẩm quyền thực hiện các nội dung QLNN đã được xác định trên địa bàn KKT.
Tham khảo mô hình QLNN của các khu vực lãnh thổ phát triển kinh tế có tính chất tương tự cho thấy mô hình QLNN thông qua một cấp chính quyền hoàn chỉnh thường được lựa chọn: đặc khu kinh tế Thâm Quyến (Trung Quốc) ra đời năm 1979, thành lập chính quyền thành phố vào đầu những năm 80, thành lập Hội đồng nhân dân thành phố đầu những năm 90, cuối những năm 90 thành lập hai quận trực thuộc, hiện là chính quyền cấp thành phố thuộc tỉnh Quảng Đông; đặc khu kinh tế Hải Nam (Trung Quốc) là chính quyền cấp tỉnh ngay từ khi thành lập năm 1988; khu kinh tế tự do Incheon (Hà Quốc) thành lập trên phạm vi ba quận thuộc TP Incheon, QLNN theo mô hình chính quyền đang tồn tại (quận, thành phố) mà không thành lập thêm thiết chế quản lý mới (Võ Đại Lược, 2009). Từ đó, mô hình quản lý thông qua một cấp chính quyền hoàn chỉnh sẽ là giải pháp căn cơ nhất đối với QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất, có thể giải quyết được các bất cập trong QLNN hiện nay. Đây là lựa chọn tốt nhất trong dài hạn để Chính phủ định hướng trong phát triển mô hình quản lý đối với KKT. Tuy nhiên, đi đến sự ra đời của một cấp chính quyền hoàn chỉnh sẽ mất rất nhiều thời gian do quá trình làm chính sách. Do đó trong giai đoạn đang chuyển đổi như hiện nay, cần thiết phải chấp nhận một giải pháp tạm thời mang tính chuyển tiếp,đó làtiếp tục duy trì mô hình BQL như hiện tại nhưng có sự rà soát, điều chỉnh như đã phân tích ở trên.
5.2. Đối với Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi
Do cơ chế chính sách là từ Quốc hội và CP, UBND tỉnh Quảng Ngãi không thể tự mình xác lập vị trí cho BQL trong hệ thống CQĐP hiện tại, do đó không gian chính sách của UBND tỉnh là không nhiều. Hiện UBDN tỉnh Quảng Ngãi đang lập đề án “Quy hoạch, mở rộng và phát triển KKT Dung Quất thành đặc KKT hoặc thành phố công nghiệp và trở thành trung tâm lọc hóa dầu của cả nước”42, tuy nhiên việc thông qua đề án này để Dung Quất trở thành thành phố công nghiệp sẽ mất rất nhiều thời gian do quy trình làm luật tại Quốc hội. Vì thế dưới góc 42 Dựa trên Thông báo ngày 06/02/2009 của Văn phòng Trung ương Đảng, ngày 26/02/2009 UBND tỉnh đã quyết định thành lập tổ xây dựng đề án đưa KKT Dung Quất thành đặc KKT hoặc thành phố công nghiệp. Theo kế hoạch, tháng 5/2009 sẽ hoàn thành đề án chi tiết nhưng hiện nay vẫn chưa có kết quả.
độ thực thi, kết quả phân tích tại chương 4 cho thấy giải pháp hiện tại để cải thiện chất lượng công tác QLNN ở KKT Dung Quất là cải thiện chất lượng phối hợp giữa các cơ quan cùng thực hiện chức năng QLNN trên địa bàn đối với các lĩnh vực thường xuyên phải phối hợp hiện nay. Đây không phải là giải pháp mới, mà việc này đã được ghi thành nhiệm vụ trong bản Quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của BQL KKT Dung Quất43 nhưng đến nay vẫn chưa được ban hành.
Nội dung bản dự thảo Quy chế do BQL KKT trình UBND tỉnh vẫn chỉ quy định những nguyên tắc phối hợp chung, trách nhiệm của từng cơ quan đối với lĩnh vực mình phụ trách là không khả thi để cải thiện chất lượng phối hợp. Việc ban hành quy chế phối hợp là rất cần thiết, nhưng kết quả nghiên cứu mối quan hệ phối hợp các lĩnh vực quan trọng ở Chương 4 cho thấy việc chỉ dừng lại ở quy chế phối hợp chung do UBDN tỉnh ban hành là chưa đủ mà đòi hỏi phải có quy chế phối hợp đối với từng lĩnh vực QLNN trên địa bàn KKT. Các quy chế phối hợp phải được xây dựng chi tiết đến cấp độ tác nghiệp cụ thể, đồng thời chú trọng đến mối quan hệ ngang giữa các phòng trực thuộc BQL KKT Dung Quất với UBND xã trên địa bàn, với các phòng, ban trực thuộc cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và phòng, ban thuộc UBND huyện Bình Sơn trong phối hợp xử lý các vướng mắc. Quy chế phối hợp phải đảm bảo giảm thiểu sự phân tán các đầu mối QLNN trên địa bàn KKT, xác định rõ loại việc nào BQL KKT giữvai trò chủtrì, loại việc nào là vai trò phối hợp. Quá trình thực hiện các quy chếphối hợp cần có sự đánh giá định kỳ giữa các cơ quan tham gia về kết quả thực hiện để điều chỉnh, bổ sung khi cần thiết.
Việc xây dựng, ban hành và thực hiện quy chế phối hợp sẽ tạo ra sự ổn định, minh bạch và nhanh chóng trong thực thi nhiệm vụ QLNN trên địa bàn, tránh sự lúng túng, đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan tham gia. Tuy nhiên việc thực hiện quy chế phối hợp vẫn đòi hỏi phải tuân thủ những quá trình và các bước thực hiện. Do đó đối với những tình huống phát sinh đột biến, phức tạp hay trước những nhiệm vụ khó khăn cần phải xử lý ngay, nếu tuân thủ quy trình phối hợp sẽ gây chậm trễ, cần thiết phải có một hình thức phối hợp khác có khả năng rút ngắn quy trình xử lý, giảm trung gian thông tin và có thể báo cáo ngay với người có thẩm quyền 43 Quyết định số 26/2011/QĐ-UBND của UBND tỉnh Quảng Ngãi ban hành quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của BQL KKT Dung Quất, ngày 03/11/2011.
quyết định. Mô hình các Tổ công tác do UBND tỉnh thành lập với thành viên là cán bộ tác nghiệp của các cơ quan có liên quan có thể giải quyết tốt việc này. Theo ADB (2003, tr.11 – tr.12), một trong bốn trụ cột quan trọng của hoạt động QLNN là trách nhiệm giải trình. Do trực thuộc UBND tỉnh nên việc giải trình trực tiếp với UBND tỉnh (trách nhiệm giải trình hướng lên trên) của Tổ công tác giúp làm giảm thiểu các trung gian trong quá trình đưa thông tin đến người quyết định, rút ngắn thời gian xử lý vấn đề, đáp ứng được yêu cầu của quản lý tại thời điểm. Tuy nhiên để các Tổ công tác hoạt động hiệu quả cần quan tâm đến việc bố trí những công chức có năng lực và áp dụng kinh nghiệm thành công của Hà Tĩnh tại KKT Vũng Áng: điều động, biệt phái có thời hạn công chức nghiệp vụ tại các cơ quan cấp tỉnh (tách hẳn công việc cũ, hưởng nguyên lương như ban đầu) vào các Tổ chuyên viên, Tổ công tác giúp việc hay thực thi các nhiệm vụ phối hợp cụ thể trên địa bàn KKT nhằm kịp thời giải quyết các vướng mắc phát sinh (BQL KKT Vũng Áng, 2011).
Ngoài ra, như phân tích ở trên, đối với các chức năng, thẩm quyền được phân quyền, ủy quyền cho UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã trên địa bàn KKT hiện nay không có hướng dẫn nào về việc ủy quyền lại cho BQL KKT Dung Quất. Vì thế việc xây dựng quy chế phối hợp theo ngành, lĩnh vực và nội dung QLNN trên địa bàn KKT đã bao gồm trách nhiệm thực hiện của UBND huyện Bình Sơn và các cơ quan chuyên môn cấp huyện, UBND các xã trong đó. Tuy nhiênđặt trong mối quan hệvới trách nhiệm giải trình hướng lên trênđểnâng cao hiệu quả QLNN, cần có giải pháp chéo về mặt tổ chức để giúp hệ thống giám sát, giải trình hoạt động tốt, đảm bảo huy động được các nguồn lực của UBND huyện và UBND các xã phối hợp với BQL KKT Dung Quất trong QLNN trên địa bàn. Hiện nay UBND huyện Bình Sơn đang phân công một Phó Chủ tịch UBND huyện theo dõi địa bàn KKT Dung Quất, do đó có thể tiến đến áp dụng mô hình ở cấp tỉnh (Phó Chủ tịnh UBND tỉnh kiêm Trưởng BQL KKT Dung Quất) cho cấp huyện, nghĩa là bố trí một Phó Chủ tịch UBND huyện Bình Sơn kiêm nhiệm Phó trưởng BQL KKT Dung Quất. Khi đó việc điều động và sử dụng nguồn lực của UBND huyện cho công tác QLNN trên địa bàn sẽ được thuận lợi hơn, và Phó Chủ tịch UBND huyện