- Thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán công trình Giao đất; bồi thường, hỗ trợ tái định cư
2.4. Kết quả quản lý đầu tư
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ở Việt Nam những năm vừa qua đã góp phần quan trọng trong phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội, hỗ trợ phát triển sản xuất, kinh doanh, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
Những kết quả tích cực trong đầu tư thời gian qua thể hiện ở các mặt chủ yếu như sau:
Thứ nhất, hoàn thiện thể chế quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB), siết chặt kỷ luật đầu tư nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư.
Chủ trương tái cơ cấu đầu tư được đề cập tại Hội nghị Trung ương 3 khóa XI và được thể chế hóa bằng một số Luật, Nghị định hướng dẫn trong thời gian từ năm 2014 đến nay (Luật Đầu tư và 07 Nghị định hướng dẫn; Luật Xây dựng và 04 Nghị định hướng dẫn; Luật Đấu thầu và 02 Nghị định hướng dẫn…).
Đặc biệt là Luật Đầu tư có hiệu lực từ 01/01/2015, với nhiều đổi mới, như: Thể chế hóa quy trình quyết định chủ trương đầu tư nhằm ngăn chặn tình trạng phê duyệt quyết định đầu tư dàn trải, gây thất thoát và lãng phí nguồn lực đầu tư; Chuyển từ kế hoạch đầu tư ngắn hạn hàng năm sang kế hoạch đầu tư trung hạn 5 năm; Phân bổ vốn đầu tư được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn đầu tư trong từng giai đoạn, bảo đảm phân bổ vốn đầu tư công khai, minh bạch và công bằng, góp phần tích cực vào việc phòng, chống tham nhũng; Việc phân cấp thẩm quyền quản lý đầu tư mạnh mẽ và rõ ràng hơn, gắn với trách nhiệm cụ thể của từng đối tượng...
Bên cạnh đó, các nghị quyết của Quốc hội, các nghị quyết, quyết định của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ đã được ban hành nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của đầu tư công như: Nghị quyết số 25/2016/QH14 ngày 09/11/2016 về kế hoạch tài chính quốc gia 5 năm; Nghị quyết số
26/2016/QH14 ngày 10/11/2016 về kế hoạch đầu tư trung hạn giai đoạn 2016- 2020; Nghị quyết số 60/NQ-CP ngày 08/7/2016 về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn đầu tư năm 2016; Nghị quyết số 70/NQ-CP ngày 3/8/2017 về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn đầu tư… đã góp phần thực hiện cơ cấu lại và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư.
Thứ hai, việc bố trí vốn đầu tư được bố trí tập trung, hiệu quả hơn trước, góp phần khẳng định vai trò chủ đạo của vốn NSNN như nguồn vốn mồi thu hút các nguồn lực từ các thành phần kinh tế khác. Nợ đọng XDCB đã được khống chế và có biện pháp giải quyết kịp thời. Việc lập kế hoạch vốn đầu tư đã bám sát kế hoạch tài chính - ngân sách 3-5 năm, tính đến tổng thể các nguồn lực đảm bảo an toàn tài chính và kiểm soát bội chi, nợ công. Vốn ODA, vay ưu đãi chỉ để đầu tư phát triển không thực hiện các nhiệm vụ chi thường xuyên.
Thứ ba, tỷ trọng đầu tư của khu vực nhà nước đang giảm dần phù hợp với chủ trương, định hướng của Đảng và Nhà nước về khuyến khích sự tham gia của khu vực ngoài nhà nước cho đầu tư phát triển.
Đầu tư của khu vực nhà nước so với GDP giai đoạn 2011 - 2017 ở mức khoảng 12% nhưng tỷ trọng trong cơ cấu nguồn vốn có sự thay đổi. Tỷ trọng đầu tư từ NSNN giảm dần, từ mức 54,1% năm 2006 xuống còn 48,2% năm 2016, vốn của các DNNN và các nguồn vốn khác cũng có xu hướng giảm từ mức 31,4% vào năm 2006 xuống mức 16,3% năm 2016. Bên cạnh đó, hiệu quả đầu tư cũng đang từng bước được cải thiện, chỉ số ICOR khu vực nhà nước giảm dần từ mức bình quân 9,2 giai đoạn 2006-2010 xuống 8,94 giai đoạn 2011-2014.
Nguồn vốn đầu tư từ trái phiếu chính phủ (TPCP) đã được tập trung cho việc phát triển hệ thống các cơ sở hạ tầng thiết yếu, các công trình lớn,
quan trọng, có trọng tâm trọng điểm, có tính kết nối, lan tỏa, tạo động lực cho phát triển như các chương trình mục tiêu quốc gia, các chương trình mục tiêu quan trọng thuộc các lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục…
*Những vấn đề đặt ra
Bên cạnh những kết quả đạt được, thực hiện đầu tư công thời gian qua cũng đang có những tồn tại và hạn chế, như sau:
Một là, về thể chế đầu tư. Theo quy định tại Luật Đầu tư, để được bố trí vốn trong kế hoạch đầu tư trung hạn các dự án phải được phê duyệt chủ trương đầu tư.
Điều kiện để trình phê duyệt chủ trương bao gồm nhiều thủ tục như thẩm định nguồn vốn, lập báo cáo đánh giá tác động môi trường… Song thực tế, các yêu cầu này không phát huy hiệu quả mà còn làm kéo dài thời gian phê duyệt do chưa xác định được tổng kinh phí cho cả giai đoạn tại thời điểm lập chủ trương đầu tư, các nội dung nêu tại đề xuất chủ trương đầu tư mới chỉ mang tính chất khái quát, nên việc đánh giá tác động môi trường gặp rất nhiều khó khăn, không sát với thực tiễn bởi phạm vi rộng, phức tạp.
Một số dự án có quy mô nhỏ, kỹ thuật đơn giản nhưng thuộc phạm vi quy hoạch của di tích quốc gia đặc biệt là dự án nhóm A nhưng không có ảnh hưởng tới di tích gốc vẫn phải thực hiện các thủ tục về đầu tư phức tạp, phải trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quyết định chủ trương đầu tư hay như một số dự án mua tài sản, ứng dụng công nghệ thông tin có cấu phần xây dựng nhưng tỷ lệ rất nhỏ theo quy định tại khoản 1 Điều 6 Luật Đầu tư, dự án này vẫn được phân loại dự án có cấu phần xây dựng (phải lấy ý kiến thẩm định của cơ quan chuyên môn về xây dựng). Điều này làm cho quá trình chuẩn bị và thực hiện dự án kéo dài, ảnh hưởng tới hiệu quả dự án nói chung và hiệu quả đầu tư nói riêng.
vướng mắc, trong đó khâu thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn chưa được quy định rõ ràng. Luật Đầu tư công quy định dự án phải có quyết định chủ trương đầu tư mới được bố trí vốn, trong khi đó thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn là điều kiện bắt buộc để quyết định chủ trương đầu tư dự án đã tạo ra vòng luẩn quẩn.
Về cơ quan chủ trì thẩm định trình cấp có thẩm quyết quyết định đầu tư, Luật Xây dựng quy định đối với dự án sử dụng vốn NSNN thì cơ quan chuyên môn về xây dựng chủ trì tổ chức thẩm định dự án đầu tư và xây dựng để trình người có thẩm quyền quyết định đầu tư; trong khi đó, Luật Đầu tư và các văn bản hướng dẫn quy định cơ quan kế hoạch đầu tư là người chủ trì thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn để trình người có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, quyết định dự án đầu tư. Quy trình quản lý vốn đầu tư bị tách rời ở nhiều khâu do nhiều cơ quan đảm nhiệm như: Lập kế hoạch và phân bổ vốn do cơ quan kế hoạch và đầu tư thực hiện, còn tổng hợp kết quả thực hiện, quyết toán thuộc trách nhiệm của cơ quan tài chính.
Hai là, một số quy định còn chưa đảm bảo cho việc tuân thủ kỷ luật tài chính. Điển hình là việc cho phép kéo dài thời hạn giải ngân trong 2 năm theo Luật Đầu tư và Nghị định số 77/2015/NĐ-CP ngày 10/9/2015 của Chính phủ tạo tâm lý không cần thiết phải khẩn trương triển khai thực hiện thanh toán ngay trong năm, qua đó ảnh hưởng lớn đến tiến độ giải ngân vốn đầu tư, tăng vốn chuyển nguồn sang năm sau. Đây là nhân tố làm giảm hiệu quả sử dụng vốn và tốc độ quay vòng vốn. Một lượng vốn lớn đã được bố trí phải chờ được giải ngân, trong khi phía Chính phủ vẫn phải vay nợ, trả lãi để thực hiện các nhiệm vụ đã đề ra. Quy trình xét duyệt các dự án đủ điều kiện kéo dài mất nhiều thời gian và được Bộ Kế hoạch và Đầu tư thông báo muộn (cuối tháng 4, đầu tháng 5 hàng năm), làm gián đoạn, thiếu vốn trong các tháng đầu năm nhưng lại tăng khối lượng công việc vào thời điểm cuối năm.
Việc ứng trước vốn kế hoạch đầu tư còn không thống nhất và thiếu tiêu chí lựa chọn các dự án đủ điều kiện. Luật NSNN giới hạn tổng vốn được ứng trước không quá 20% dự toán chi đầu tư XDCB của năm thực hiện. Mức giới hạn này dẫn tới các dự án lớn, trọng điểm bị mắc về trần bố trí vốn để tăng tiến độ. Trong khi đó, Luật đầu tư quy định các dự án có trong kế hoạch đầu tư công trung hạn, nếu có nhu cầu, sẽ được ứng vốn để triển khai thực hiện. Nếu không có tiêu chí cụ thể để đánh giá sự cần thiết ứng vốn thì rất dễ dẫn tới mất cân đối ngân sách.
Ba là, định hướng cơ cấu lại chi ngân sách nhà nước theo hướng tăng chủ động cho chính quyền địa phương đang bị ảnh hưởng. Luật Đầu tư công quy định thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư hầu hết liên quan tới cấp trung ương. Việc thẩm định nguồn vốn, điều chỉnh… liên quan đến ngân sách trung ương đều cần có ý kiến của trung ương và tuân theo một quy trình đầy đủ và mất nhiều thời gian.
Tất cả các dự án nhóm A sử dụng vốn ngân sách đều do Thủ tướng Chính phủ quyết định (bao gồm cả dự án nhóm A sử dụng vốn ngân sách địa phương). Thêm vào đó, một phần không nhỏ các dự án nhóm B, C sử dụng vốn NSTW cũng được trình lên Thủ tướng Chính phủ quyết định.
Bốn là, việc đánh giá, kiểm toán kể từ khi hoàn thành dự án đầu tư (về thiết kế, tiến độ và ngân sách theo dự toán; mức độ tuân thủ của dự án; cũng như kết quả kỳ vọng) thường bị xem nhẹ, thậm chí một số dự án còn bỏ qua. Cơ chế giám sát đầu tư công còn thiếu và yếu, biểu thị rõ nhất là ở của hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp còn rất hạn chế về cả hiệu quả và hiệu lực. Công tác giám sát, kiểm tra cũng còn ít và chậm kịp thời. Theo báo cáo tổng hợp về công tác giám sát, đánh giá đầu tư hàng năm, trong giai đoạn 2015-2020, các cấp có thẩm quyền đã tổ chức thẩm định và phê duyệt hơn 100 đầu tư mới; điều chỉnh hơn 70 dự án, tổ chức thực hiện và giám sát
khoảng 35 dự án/1 năm.
Theo thống kê của phòng Thống kê, Ban quản lý dự an và phòng tài chính năm 2015- 2020, số dự án đầu tư theo báo cáo của các phòng dao động trong khoảng từ 56 đến 60 dự án, trong đó chỉ có khoảng 26-30 dự án có báo cáo giám sát thực hiện. Như vậy, bình quân mỗi năm có hơn 20% số dự án sử dụng vốn đầu tư không có báo cáo giám sát và đánh giá đầu tư, tuy nhiên vẫn được triển khai thực hiện.
Nguyên nhân của tình trạng này là do số dự án phải báo cáo giám sát hàng năm rất nhiều, nên chỉ những dự án lớn, tập trung, các địa phương mới làm báo cáo, còn những dự án nhỏ khoảng vài trăm triệu đồng ở cấp huyện, xã thì không được liệt kê hết, báo cáo vì thế cũng không đầy đủ. Bên cạnh đó, báo cáo giám sát của các bộ, ngành và địa phương chưa phản ánh đúng thực tế về chất lượng công trình và việc thất thoát lãng phí trong đầu tư xây dựng vẫn còn nhiều.
Việc thực hiện giám sát số lượng và tỷ lệ các dự án có vi phạm các quy định về quản lý đầu tư còn nhiều, bình quân có khoảng 3% dự án có dấu hiệu vi phạm giai đoạn 2015 - 2020. Ngoài ra, công tác giám sát của các bộ, ngành và địa phương: (i) có sự khác biệt với các báo cáo đánh giá độc lập khác từ báo cáo của Thanh tra Chính phủ hay Thanh tra chuyên ngành; địa phương; (ii) mới đưa ra các vi phạm trong thủ tục đầu tư như chậm tiến độ, sai quy hoạch, đấu thầu không đúng quy định mà chưa đưa ra được về chất lượng công trình xây dựng; (iii) công tác giám sát nội bộ hiệu quả thấp và còn khép kín.
Việc thực hiện chế độ báo cáo giám sát, đánh giá đầu tư tuy có xu hướng tăng lên nhưng số dự án được thực hiện giám sát đầu tư chưa đáp ứng yêu cầu, lại đang có xu hướng giảm (dự án đầu tư các nhóm A,B,C sử dụng vốn nhà nước đạt tỷ lệ yêu cầu, năm 2015: 46,1%, năm 2016: 51,2%; năm 2017: 70,72%, năm 2018: 62%)… Tiêu chí giám sát, đánh giá đầu tư còn
chưa cụ thể, các quy định mới chỉ dừng lại ở việc đưa ra trách nhiệm và nội dung giám sát, thực hiện giám sát đúng với quy trình thủ tục và quy định của pháp luật mà chưa đưa ra được các tiêu chí đánh giá.
- Năm là, hiện tượng đầu tư tràn lan, thiếu trọng điểm và ưu tiên; thứ tự ưu tiên về đầu tư công còn không nhất quán với thứ tự ưu tiên về nguồn lực (biểu hiện: đầu tư vốn ở lĩnh vực nông nghiệp, giáo dục - đào tạo trên địa bàn huyện Quế Sơn còn thấp… ). Dẫn đến làm phân tán nguồn lực đầu tư, kéo dài thời gian thực hiện dự án và suy giảm hiệu quả đầu tư.
- Sáu là, sự phối hợp trong quy hoạch đầu tư giữa các cấp chính quyền và giữa các bộ, sở ngành và địa phương huyện thiếu chặt chẽ. Hiện nay, ở các bộ, sở ngành và địa phương mới chỉ chú ý đến quy hoạch đầu tư trong nội bộ ngành mình và có xu hướng vì thành tích và lợi ích cục bộ, nên không quan tâm đến quy hoạch tổng thể trong đầu tư ở địa phương huyện. Hệ quả của nó là rơi vào tình trạng phổ biến: quy hoạch đầu tư thường vượt xa khả năng ngân sách cấp huyện trên thực tế.
- Bảy là, hoạt động thẩm định dự án trong thời gian qua bộc lộ chỉ có tính chất hình thức và chiếu lệ, nên có nhiều bất cập. Biểu hiện trên thực tế ở chỗ: tổ chức đơn vị đầu mốicủa hoạt động thẩm định dự án đầu tư vốn là đơn vị chuyên môn trực thuộc cơ quan quyết định đầu tư. Ví như Sở Kế hoạch và Đầu tư thường là đầu mối thẩm định đối với các dự án đầu tư do UBND cấp tỉnh quyết định đầu tư.
*Nguyên nhân của các vấn đề tồn tại:
- Thể chế về phân cấp quản lý đầu tư chưa ổn định và đang trong lộ trình tái cơ cấu đầu tư công còn diễn ra chậm. Vẫn còn tình trạng nhiều văn bản quản lý Nhà nước ở các cấp, bộ ngành về lĩnh vực đầu tư vẫn còn thiếu thống nhất.
không loại trừ có một phần động cơ lợi ích nhóm dẫn đến tranh giành nguồn lực từ ngân sách, cơ chế xin cho còn ngự trị, để lại nhiều hệ lụy tiêu cực khó tháo gỡ.
- Có sự yếu kém trong điều phối - phối hợp của các cấp quản lý bên trên (Trung ương và cấp tỉnh) còn biểu hiện lỏng lẻo, dẫn đến đầu tư chồng chéo, thiếu trọng điểm và ưu tiên, gây phân tán và lãng phí, kém hiệu quả.
- Thiếu cơ chế minh bạch và giải trình trách nhiệm đối với các cấp quản lý đầu tư.
CHƯƠNG 3