Những năm gần đây ô nhiễm môi trường không khí trở thành vấn đề nghiêm trọng của nhiều quốc gia trên thế giới, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển như Trung Quốc, Ấn Độ, Inđonêxia, Việt Nam,… Đứng trước các vấn nạn ô nhiễm môi trường không khí các quốc gia đều ban hành hệ thống pháp luật riêng của quốc gia mình để kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí, nhưng thực tiễn cho thấy vấn đề ô nhiễm môi trường không khí, đặc biệt ô nhiễm môi trường không khí tầm xa là vấn đề không của riêng quốc gia nào, nó liên quan đến toàn cầu nên bên cạnh các quốc gia riêng lẻ, thì cần phải có sự hợp tác quốc tế trong xây dựng các quy định pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí. Do vậy, hệ thống các quy định quốc tế về kiểm soát ô
nhiễm môi trường không khí được xây dựng ở nhiều cấp độ song phương, khu vực và toàn cầu,… và có kiểm soát ô nhiễm bầu khí quyển (tầm gần) và kiểm soát ô nhiễm tầm xa (ô nhiễm tầng ozôn). Trong khuôn khổ có hạn của luận án, có thể liệt kê một số văn bản pháp lý quốc tế sau: Công ước Geneva về ô nhiễm không khí xuyên biên giới có tầm xa, Thụy Sĩ 1979; Công ước khung của Liên Hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC) đã được chấp nhận vào 9/5/1992 tại trụ sở của Liên hợp quốc ở New York; Công ước Chicago về hàng không dân dụng quốc tế, 1944; Hiệp ước về Khoảng không ngoài vũ trụ, 1967; Công ước của Liên Hợp quốc về sự biến đổi môi trường (26/8/1980); Công ước Viên về bảo vệ tầng ô-zôn, 1985 (26/4/1994); Công ước về thông báo sớm sự cố hạt nhân, IAEA, 1985 (29/9/1987); Công ước về trợ giúp trong trường hợp sự cố hạt nhân hoặc cấp cứu phóng xạ, 1986, IAEA (29/9/1987); Nghị định thư Montreal về các chất làm suy giảm tầng ô-zôn, 1987 (26/1/1994); Công ước Basel về kiểm soát việc vận chuyển qua biên giới chất thải độc hại và việc loại bỏ hejchúng (13/5/1995); Công ước khung của Liên Hợp Quốc về biến đổi khí hậu, 1992 (16/11/1994); Công ước về An toàn hạt nhân ngày năm 1994; Công ước chung về an toàn quản lý nhiên liệu thải và chất thải phóng xạ năm 1997; Hiệp định về chống ô nhiễm khói mù xuyên biên giới ASEAN, tháng 6 năm 2002,... Những điều ước quốc tế này chủ yếu hướng vào kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí tầm xa, chủ động ứng phó vơí biến đổi khí hậu. Cụ thể:
Như chúng ta đã biết, tầng ozon có vai trò rất quan trọng trong bảo vệ sự sống trên trái đất. Tuy nhiên, trong những năm vừa qua tầng ôzôn của chúng ta ngày càng bị suy giảm rõ rệt gây thủng tầng ozon mà nguyên nhân chủ yếu do các chất làm suy giảm tầng ozôn gây ra. Chất làm suy giảm ôzôn chính là CFC (cacbon- flo- clo), không tự phát sinh mà chủ yếu được tạo bởi các hoạt động của con người. Tầng ôzôn bị suy yếu dẫn tới tỷ lệ bệnh tật của con người tăng lên rõ rệt và ảnh hưởng tiềm tàng tới việc thay đổi của các điều kiện khí hậu. Vì vậy, các quốc gia đã cùng nhau ký kết nhiều văn bản thỏa thuận liên quan đến vấn đề này có thể liệt kê:
2.4.1. Công ước Geneva về ô nhiễm không khí xuyên biên giới có tầm xa 1979
Nghiên cứu các điều ước quốc tế liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí có thể thấy các quốc gia Châu Âu là khu vực đi đầu trong việc xây dựng các cam kết quốc tế. Bắt đầu cho sự kiện này là ngày 13 tháng 11 năm 1979, các quốc gia thuộc cộng đồng Châu Âu, cùng với hai nước Mỹ và Canada đã thông qua Công ước Geneva và ô nhiễm không khí xuyên biên giới có tầm xa. Công ước có hiệu lực năm 1983. Hiện nay, có hơn 30 quốc gia ở Tây và Đông Âu tham gia, kể cả Liên bang Nga [90, 34]. Qua nghiên cứu Công ước này có thể thấy:
Một là, đây được coi như là thỏa thuận khu vực quan trọng nhất quy định việc
kiểm soát ô nhiễm không khí tầm xa trong bầu khí quyển châu Âu và Bắc Mỹ. Theo Công ước thì môi trường không khí được coi như là một nguồn tài nguyên dùng chung và bắt buộc các quốc gia phải có sự hợp tác xây dựng và thực hiện các biện pháp kiểm soát ô nhiễm cũng như những tiêu chuẩn phát thải chung.
Hai là, Công ước chỉ rõ ô nhiễm không khí tầm xa là loại ô nhiễm ảnh hưởng đến
một khoảng cách mà khó có thể phân biệt được những nguồn phát thải riêng biệt hay những nhóm nguồn gây ô nhiễm (Điều 1, b Công ước).
Ba là, Công ước không chỉ giới hạn ở những ảnh hưởng có hại của ô nhiễm môi
trường không khí tầm xa đến sức khỏe hoặc tài sản của con người mà còn quy định rộng hơn, thậm chí rộng hơn cả những quy định trong các thỏa ước về ô nhiễm môi trường biển, bao gồm tổn hại đến nguồn sinh vật, hệ sinh thái, cơ sở hạ tầng và việc sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên môi trường (Điều 1, a Công ước).
Bốn là, Công ước đã xác định nghĩa vụ các quốc gia trao đổi thông tin, nghiên
cứu và thảo luận về chính sách, chiến lược và các biện pháp nhằm cắt, giảm ô nhiễm không khí (Điều 3, Điều 4, Điều 5 và Điều 8 Công ước);
Năm là, mục tiêu của Công ước là ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát ô nhiễm
không khí tầm xa, từ bất kể nguồn gây ô nhiễm nào từ các quốc gia thành viên. Mặc dù vậy, Công ước không quy định bất kỳ một nghĩa vụ cụ thể nào về việc cắt giảm các nguồn ô nhiễm không khí, mà các bên chỉ cam kết xây dựng một chính sách kiểm soát ô nhiễm, trên cơ sở những nguyên tắc và mục tiêu chung. Ví dụ: nghĩa vụ “nỗ lực hạn
chế” và “dần dần cắt giảm và ngăn ngừa” ô nhiễm không khí (Điều 2). Vì vậy, các quốc
gia có toàn quyền quyết định mức độ nỗ lực kiểm soát ô nhiễm của họ, cũng như chi phí họ sẵn lòng bỏ ra cho toàn bộ quá trình phát triển kinh tế. Hơn nữa, Công ước này cũng không quy định trách nhiệm đối với tổn hại do ô nhiễm không khí gây ra.
Sáu là, Công ước Geneva quy định về nghĩa vụ thông báo và thảo luận trong
trường hợp có những rủi ro nghiêm trọng có thể dẫn đến ô nhiễm tầm xa. Quy định này chỉ được áp dụng đối với những thay đổi chủ yếu trong chính sách hoặc sự phát triển công nghiệp có khả năng gây ra những thay đổi đáng kể về ô nhiễm không khí tầm xa, khi đó các quốc gia mới có nghĩa vụ thông báo cho các quốc gia khác. Nếu không, việc thảo luận chỉ được tổ chức do yêu cầu của các bên “thực sự bị ảnh hưởng hoặc có khả năng bị một rủi ro đáng kể về ô nhiễm không khí tầm xa” (Điều 5). Có nghĩa là cơ chế thảo luận không hiệu quả bằng những Công ước liên quan đến đánh giá tác động môi trường (nghĩa vụ tổ chức thảo luận ngay từ khi đề xuất dự án sau khi đã thông báo cho tất cả các bên có khả năng chịu tổn hại từ hoạt động phát triển để họ có thể tham gia).
Về cơ bản, có thể thấy Công ước Geneva đã xây dựng được một khung pháp lý cho sự hợp tác và tạo tiền đề cho việc phát triển những biện pháp kiểm soát ô nhiễm. Thực tiễn những năm qua các quốc gia thành viên của Công ước này đều có sự nhất trí về ảnh hưởng tích cực của Công ước đối với việc kiểm soát ô nhiễm không khí và quản lý chất lượng không khí trong khu vực, thể hiện ở những hành động của các quốc gia để cải thiện môi trường không khí, giảm tỷ lệ phát thải ô nhiễm, và phát triển công nghệ. Ở một mức độ nào đó, Công ước được xem là một thành công đáng khích lệ, đặc biệt đối với việc làm thay đổi chính sách trong Cộng đồng châu Âu và thúc đẩy mối quan tâm của công chúng đối với vấn đề này. Tuy nhiên, Công ước Geneva chỉ có giá trị ràng buộc với một số quốc gia châu Âu và Bắc Mỹ, trong khi đó vấn đề ô nhiễm không khí xuyên biên giới đang đe dọa sự tồn tại của cả nhân loại. Do đó, ở mức độ toàn cầu, cơ sở để xác định trách nhiệm đối với hành vi gây ô nhiễm không khí tầm xa vẫn là nghĩa vụ tập quán quốc tế và các điều ước quốc tế khác có sự tham gia nhiều hơn của các quốc gia trên thế giới [40].
Bên cạnh Công ước Geneva 1979 về ô nhiễm không khí xuyên biên giới có tầm xa năm 1991, Châu Âu cũng đã thông qua Hiến chương năng lượng Châu Âu. Hiến chương này đã được 46 quốc gia ký tại The Hague (Hà Lan), thành viên ký kết gồm các nước Tây và Đông Âu, Mỹ, Nhật, Canada, Úc…mục đích của Hiến chương là tạo nền tảng vững chắt cho sự hợp tác khắng khít hơn nữa giữa các nước liên quan về công nghiệp năng lượng, về sản xuất, phấn phối và tiêu thụ năng lượng, cũng như việc hạn chế ô nhiễm vào môi trường không khí. Qua đó có thể khẳng định châu Âu là khu vực đi đầu trong hoàn thiện thể chế pháp lý khu vực cho kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí.
2.4.2. Công ước Vienna 1985 về bảo vệ tầng ozone
Vào những năm 80 của thế kỷ XX, do việc xả thải khí thải (đặc biệt là các khí thải nhà kính) tại các nước công nghiệp phát triển một cách bừa bãi, thiếu kiểm soát dẫn đến môi trường không khí thế giới càng ô nhiễm trầm trọng, tầng ozon đứng trước nguy cơ suy giảm đáng báo động ảnh hưởng xấu đến con người và sinh vật trên trái đất. Với mục đích hạn chế sự phát thải của các chất khí có hại tới tầng ôzôn, ngày 22/03/1985 tại Vienna, thủ đô nước Áo, các quốc gia đã cùng nhau ký kết một văn bản thỏa thuận về trách nhiệm của các nước trong việc giảm phát thải các chất có hại đến sự bình ổn của tầng ôzôn (gọi là Công ước Vienna 1985 về bảo vệ tầng ozone). Là một Công ước khung, Công ước Vienna đã thiết lập sự kiểm soát không đặc thù về các chất làm suy giảm tầng ôzôn. Việt Nam đã tham gia Công ước này ngày 26/4/1994, là một thành viên của Công ước thì Việt Nam có quyền và nghĩa vụ cơ bản sau: một là, Việt Nam cần có biện pháp thích hợp để bảo vệ sức khỏe con người và môi trường đó là các biện pháp được nhấn mạnh là ngăn ngừa để kiểm soát cũng như hạn chế việc sử dụng một số hóa
chất hay chất khí có thể làm suy giảm tầng ôzôn; hai là, Việt Nam phải bảo đảm hợp tác với các quốc gia khác trong việc nghiên cứu khoa học, quan trắc có hệ thống liên quan tới tầng ôzôn, sự biến đổi tầng ôzôn, những chất làm ảnh hưởng tới tầng ôzôn cũng như những chất thay thế.
Do là Công ước khung chỉ quy định những vấn đề mang tính chất cơ bản nên 2 năm sau tại Canada, các quốc gia thống nhất thông qua Nghị định thư Montreal 1987 về các chất làm suy giảm tầng ôzôn đã được nhằm cụ thể hóa hơn Công ước Vienna 1985. Việt Nam đã phê chuẩn và trở thành thành viên chính thức của Nghị định thư Montreal từ này 26 tháng 01 năm 1994. Nghị định thư này đã đưa ra một kế hoạch đặc biệt cho việc giảm sản xuất và tiêu thụ các chất làm suy yếu tầng ôzôn trong 10 năm. Đồng thời đặt ra ba giai đoạn để giảm khí nhà kính với mục tiêu giảm 50% khí thải vào năm 1999 và giảm đến zero (0) vào năm 2000 và các bên cần duy trì mức độ phát thải của mình như đã cam kết.
Cho đến nay có thể khẳng định Công ước Viên về bảo vệ tầng ôzôn năm 1985 và Nghị định thư Montreal về các chất làm suy giảm tầng ôzôn 1987 đã và đang được ghi nhận là một thành công của cộng đồng quốc tế trong việc chống lại một thảm họa môi trường toàn cầu tạo ra do sự biến đổi khí hậu do tầng ôzôn bị phá hủy gây nên và đến nay đã có hơn 170 quốc gia phê chuẩn công ước Viên nhằm bảo vệ tầng ôzôn. [90, 433].
2.4.3. Công ước khung về biến đổi khí hậu của Liên Hiệp Quốc năm 1992
Biến đổi khí hậu trái đất là sự thay đổi của hệ thống khí hậu gồm khí quyển, thuỷ quyển, sinh quyển, thạch quyển hiện tại và trong tương lai bởi các nguyên nhân tự nhiên và nhân tạo". Nguyên nhân chính làm biến đổi khí hậu Trái đất là do sự gia tăng các hoạt động tạo ra các chất thải khí nhà kính như sinh khối, rừng, các hệ sinh thái biển, ven bờ và đất liền khác. Nhằm hạn chế sự biến đổi khí hậu, các khí nhà kính cơ bản gồm sáu loại chủ yếu: CO2, CH4, N2O, HFCs, PFCs và SF6. Biến đổi khí hậu gây nên hiện tượng hiệu ứng nhà kính, mưa axit; thủng tầng ô zôn; cháy rừng; lũ lụt, hạn hán, sa mạc hóa, hiện tượng sương khói,... Vào những năm cuối thập niên 80, đầu thập niên 90 của thế kỷ XX tình hình biến đổi khí hậu toàn cầu trở nên trầm trọng có nguy cơ ảnh hưởng đến sự sinh tồn của con người và sinh vật. Đứng trước bối cảnh đó nhằm ngăn chặn những hiểm họa do biến đổi khí hậu gây ra, tại Hội nghị thượng đỉnh của Liên Hợp quốc về môi trường và phát triển họp tại Rio De Janeiro, Brazin tháng 6 năm 1992, 162 quốc gia đã tham gia Công ước khung của Liên Hiệp quốc về biến đổi khí hậu. Việt Nam cũng đã phê chuẩn tham gia ngày 16/11/1994. Công ước này là cam kết của các quốc gia nhằm vạch ra khung khổ cho các hoạt động kiểm soát và cắt giảm phát thải khí nhà kính nhằm ổn định nồng độ khí nhà kính trong khí quyển để ngăn chặn các tác động nguy hiểm của nó tới hệ thống khí hậu. Nội dung chủ yếu của Công ước nhằm:
- Hình thành các chính sách quốc gia về các biện pháp tương ứng để hạn chế các chất khí có thể gây ra hiệu ứng nhà kính; làm giảm nhẹ sự thay đổi khí hậu bằng cách đối phó với những phát thải do con người gây ra. [90, 35]
- Hợp tác giữa các quốc gia nhằm ứng phó với sự thay đổi của khí hậu trao đổi thông tin nghiên cứu khoa học, chuyển giao công nghệ, giáo dục đào tạo và truyền bá đại chúng.
- Các nước phát triển sẽ cung cấp nguồn tài chính mới và bổ sung để đáp ứng toàn bộ chi phí cho các nước đang phát triển khi các nước này thực hiện nghĩa vụ nghiên cứu khoa học, chuyển giao công nghệ, giáo dục đào tạo và truyền thông.
- Các nước cam kết phải thực hiện nghĩa vụ giáo dục, đào tạo nâng cao nhận thức của mọi người về biến đổi khí hậu và ảnh hưởng của nó.
Tuy nhiên, Công ước khung về biến đổi khí hậu của Liên Hợp quốc năm 1992, chủ yếu là các thỏa thuận mang tính nguyên tắc giữa các quốc gia nhằm ứng phó với biến đổi khí hậu. Do vậy để cụ thể hóa trách nhiệm của các quốc gia liên quan đến vấn đề này, tại Hội nghị các bên tham gia UNFCCC lần thứ 3, được tổ chức tại Kyoto, Nhật Bản - tháng 12 năm 1997, các quốc gia đã thông qua Nghị định thư Kyoto để hướng dẫn, cụ thể hóa Công ước khung về biến đổi khí hậu.
2.4.4. Nghị định thư Kyoto (gọi tắt là KP)
Nghị định thư Kyoto thiết lập ba cơ chế hỗ trợ các nước công nghiệp (Các bên thuộc Phụ lục I) giảm nhẹ phát thải khí nhà kính để đạt được mục tiêu giảm phát thải với chi phí thấp nhất gồm:
- Mua bán quyền phát thải quốc tế (IET): cho phép các nước chuyển giao phần “phát thải cho phép của mình”
- Đồng thực hiện (JI): cho phép các nước nhận được tín dụng đối với các giảm phát thải do đầu tư tại các nước công nghiệp hoá khác, điều này dẫn đến chuyển giao "đơn vị giảm phát thải" giữa các nước