phạm pháp luật của Chính phủ và các giải pháp tăng cường hiệu quả
Quyền giám sát văn bản pháp luật của Quốc hội xuất phát từ vị trí của Quốc hội trong bộ máy Nhà nước: “là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất,
Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước; Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội” (Điều 83, Điều 84 Hiến pháp 1992).
Như vậy, chỉ có Quốc hội mới có quyền giám sát tối cao đối với tất cả các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước, Chính phủ với vị trí, tính chất là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (điều 109, Hiến pháp 1992), trong hoạt động của mình phải chịu sự giám sát của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước. Ngoài ra, Quốc hội có quyền giám sát đối với toàn bộ văn bản pháp luật nói chung (trong đó bao gồm cả văn bản quy phạm pháp luật cũng như văn bản áp dụng pháp luật); kể cả khi soạn thảo cũng như thi hành, tuy nhiên có sự phân công và uỷ quyền theo từng cấp độ của loại hình văn bản.
Quốc hội có quyền giám sát tối cao đối với Nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống văn bản pháp luật. Giám sát tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản pháp luật thể hiện theo nguyên tắc sau:
- Hiến pháp là Luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất; - Văn bản pháp luật khác khi ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, đúng thứ bậc hiệu lực pháp lý trong hệ thống pháp luật;
- Văn bản pháp luật do các cơ quan Nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp với văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên.
Quốc hội giám sát tối cao văn bản pháp luật do Chính phủ ban hành bảo đảm tránh những sơ hở, thiết sót của văn bản pháp luật trong quá trình áp dụng. Ngoài ra, giám sát của Quốc hội đối với văn bản của Chính phủ còn phải hướng tới xem xét tính tuân thủ Hiến pháp và Luật (khi ra văn bản áp dụng pháp luật), tính hiệu quả của các văn bản do Chính phủ ban hành (để khẳng định chất lượng); tính phù hợp của các Pháp lệnh, Nghị định độc lập (để nâng lên thành Luật).
Tuy nhiên, hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội đối với văn bản pháp luật nói chung, văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ nói riêng còn rất hạn chế. Thông qua số liệu thực tế cho thấy:
+ Các văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ cũng như các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ bị Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội phát hiện sai trái và bãi bỏ không nhiều, vì số lượng văn bản pháp quy do Chính phủ ban hành quá lớn, phạm vi lĩnh vực hoạt động rất rộng, đa dạng và phức tạp dẫn đến trên thực tế Quốc hội cũng như các cơ quan của Quốc hội không thể giám sát một cách toàn diện, bao quát và có hiệu quả. những hạn chế trên là do điều kiện về tổ chức bộ máy, cơ sở vật chất chưa theo kịp yêu cầu nên Quốc hội chưa thể bao quát và thực hiện hết thẩm quyền do Hiến pháp, Luật trao cho, nếu vấn đề này không sớm khắc phục, sẽ ảnh hưởng tới vị thế và tính quyền lực của Quốc hội. Mặt khác, tâm lý của dân Á đông là nể nang nhau, ngại va chạm, nhất là đối với Chính phủ và cá nhân Thủ tướng, đây cũng là một lý do mà dẫn đến những tồn tại trên.
+ Các văn bản do Quốc hội; Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành chất lượng chưa cao, chưa phản ánh đúng và kịp tình hình phát triển kinh tế - xã hội, dẫn đến phải liên tục chỉnh sửa, bổ sung; các văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, Cơ quan ngang bộ ban hành còn nhiều sai sót như: Vượt thẩm quyền, sai về hình thức văn bản pháp luật, nội dung chồng chéo, mâu thuẫn.…
chưa được phát hiện kịp thời và xử lý. Vì trên thực tế, năng lực trình độ của đại biểu Quốc hội còn nhiều hạn chế, chưa hiều biết sâu sắc Hiến pháp, Luật, nghị quyết của Quốc hội; Nghị quyết, pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội nhất là các văn bản pháp quy của Chính phủ về quản lý hành chính nhà nước…dẫn đến không thể hiểu một cách sâu sát thực tiễn những vấn đề giám sát. Vì vậy, có thể nói hoạt động giám sát của Quốc hội đối với văn bản pháp luật nói chung, văn bản của Chính phủ nói riêng còn rất nhiều hạn chế.
Tại kỳ họp thứ VI, Quốc hội khoá XII, vấn đề giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ gần như bị bỏ lửng. Như vậy, ai sẽ là nguời giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, nếu không phải là Quốc hội?
Theo Hiến pháp1992, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội 2003 đã quy định cho Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội có thẩm quyền giám sát tối cao việc ban hành và thực thi pháp luật, trong đó có văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, coi đây như một nội dung giám sát cơ bản của cơ quan quyền lực tối cao.
Tuy nhiên, tại kỳ họp VI, Quốc hội khoá XII, vấn đề giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ gần như bị bỏ lửng, kể cả qua các phiên chất vấn trực tiếp của các đại biểu Quốc hội. Nội dung giám sát được xem là quan trọng số một này cũng không hề được tìm thấy trong Nghị quyết về chương trình hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2009.
Ngay cả Nghị quyết về chương trình hoạt động giám sát năm 2010 của Quốc hội cũng vậy, dù trước đó khi thảo luận ở tổ nhiều đại biểu đã đề nghị nên đưa việc giám sát ban hành văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn luật, pháp lệnh vào chương trình hoạt động giám sát.
Có thể dẫn ra thí dụ. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản có hiệu lực thi hành từ ngày 1-8-2009, giao cho Chính phủ trách nhiệm: “ Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành”, trong đó có việc hướng dẫn thay đổi, cấp mới giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở
và tài sản khác gắn liền với đất ( gọi nôm na là sổ đỏ mới), thế nhưng phải hai tháng sau khi có hiệu lực Chính phủ mới ban hành văn bản hướng dẫn và sựu chậm trễ trong khoảng thời gian đó đã kéo theo hàng loạt giao dịch về nhà đất trên cả nước bị ngưng trệ, thiệt hại rất lớn.
Hội chứng “Luật chờ nghị định” là một hiện tượng bất bình thường, khó chấp nhận, nhất là trong một xã hội pháp quyền. Chưa nói đến tình trạng, theo đại biểu Nguyễn Đình Quyền, mỗi năm có hàng ngàn văn bản pháp luật ra đời, trong đó có rất nhiều văn bản chất lượng kém và thiếu khả thi.
Một điều đáng nói hiện nay, theo ông Lê Hồng Sơn, Cục trưởng Cục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ tư Pháp, cho biết cơ quan này lâu nay chỉ được giao nhiệm vụ kiểm tra các loại văn bản quy phạm pháp luật do Bộ, cơ quan ngang Bộ và UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành.
Nói cách khác, trên thực tế hiện nay chỉ có văn bản của các Bộ và văn bản của Ủy ban nhân dân Tỉnh, Thành phố trực thuộc trung được sự giám sát bởi một cơ quan chuyên trách thật sự. Như vậy, ai sẽ giám sát văn bản quy phạm pháp luật cấp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nếu không phải là Quốc hội? (Nguyễn Tấn – Thời báo kinh tế Sài Gòn online ).
Như vậy, những hạn chế tồn tại trong thực tiễn do nhiều nguyên nhân: + Thứ nhất, đa phần các đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm nên quỹ thời gian làm nhiệm vụ đại biểu còn hạn chế; số lượng đại biểu Quốc hội tham gia từng cuộc giám sát không nhiều (khoảng từ 3 – 4 đại biểu, có cuộc từ 2 – 3 đại biểu) và cũng có rất ít thời gian để nghiên cứu sâu về vấn đề tham gia giám sát. Đặc biệt, việc giám sát văn bản quy phạm pháp luật đòi hỏi đại biểu phải có kiến thức khá toàn diện về pháp luật, về lĩnh vực mà văn bản pháp luật đó điều chỉnh và cần có cơ chế huy động chuyên gia giúp việc, song với điều kiện và cơ chế hiện nay thì rất khó thực hiện chức năng này.
+ Thứ hai, nhiều văn bản quy phạm pháp luật hiện nay xung đột pháp lý nên lúng túng trong xử lý từng vụ việc. Tình trạng các văn bản pháp luật, nhất là các văn bản hướng dẫn thi hành luật thiếu ổn định, thay đổi khá nhanh trong một
thời gian ngắn làm cho hoạt động giám sát khó thực hiện được việc xem xét, đánh giá một cách có hệ thống và có chất lượng.
+ Thứ ba, hiện nay, chúng ta đã có Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, song các quy định còn chồng chéo, mâu thuẫn và thiếu các quy định về trình tự, thủ tục giám sát một cách hữu hiệu. Bên cạnh đó, các quy định của pháp luật về hoạt động giám còn thể hiện sự chưa đầy đủ, còn chung chung, nằm tản mạn ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau, thậm chí giữa các văn bản pháp luật về cùng một vấn đề lại mâu thuẫn nhau khiến cho việc thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội gặp nhiều khó khăn.
Để tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ cần tập trung vào các giải pháp sau:
Hoàn thiện cơ chế thẩm định và thẩm tra dự án, dự thảo văn bản pháp luật. Các Nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ khi ban hành phải trải qua quá trình xem xét, thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống văn bản, cụ thể:
+ Đối với Nghị định của Chính phủ, tuỳ theo tính chất, nội dung của dự thảo, cơ quan soạn thảo phải gửi dự thảo tới uỷ ban trưng ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan, tổ chức hữu quan, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp Tỉnh để tham gia đóng góp ý kiến. Bộ tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự thảo Nghị định trước khi trình Chính phủ.
+ Đối với Quyết định của Thủ tướng: Tuỳ theo tính chất, nội dung của dự thảo, cơ quan soạn thảo gửi lấy ý kiến các thành viên của Chính phủ, Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp Tỉnh và cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan. Bộ tư pháp có trách nhiệm tham gia ý kiến bằng văn bản.
Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với các văn bản pháp quy do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành, theo đề nghị của: Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận tổ quốc và các tổ
chức thành viên, đại biểu Quốc hội. trên cơ sở đó, Quốc hội xem xét, quyết định bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản quy phạm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, trái với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội. Vấn đề đang đặt ra hiện nay là tính pháp lý của các ý kiến thẩm định, thẩm tra còn rất rườm rà, đôi khi còn mang tính hình thức vì cơ quan soạn thảo có quyền tiếp thu hay không tiếp thu, do đó tác dụng của các ý kiến thẩm định, thẩm tra tác động lên chủ thể soạn thảo không nhiều. Mặt khác, chất lượng thẩm định, thẩm tra thông qua ý kiến đóng góp đôi khi không đáp ứng được khía cạnh chưa lường trước như: kẻ hở của một đạo luật, dẫn đến việc áp dụng “lách luật” vẫn xảy ra. Để khắc phục tình trạng trên cần xoá bỏ tình trạng manh mún các cơ quan thẩm định trong Bộ tư Pháp như các Vụ, hội đồng thẩm tra bằng việc thành lập Hội đồng quốc gia về thẩm định, thẩm tra các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, tăng cường số lưọng thành viên chuyên trách trong Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban chuyên trách của Quốc hội, có cơ chế và những bảo đảm cần thiết để thu hút sự tham gia của các chuyên gia, nhà nghiên cứu trong các cơ quan, tổ chức xã hội nghề nghiệp.
Cải tiến thủ tục Quốc hội xem xét bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Nghị quyết, pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, thủ tục còn rườm rà, quá nhiều chủ thể có quyền đề nghị xem xét dẫn đến việc thực hiện quyền giám sát của Quốc hội gặp nhiều khó khăn. Để khắc phục nên chỉ tập trung vào ít đầu mối hơn. Có thể chỉ giao thẩm quyền đề nghị Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ văn bản của Chính phủ cho Chủ tịch nước và Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
Bên cạnh đó cần đề cao trách nhiệm của cơ quan chức năng (Bộ tư pháp) trong hoạt động rà soát văn bản của Chính phủ, khi phát hiện có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát
triển của đời sống xã hội, thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền kịp thời đình chỉ, hủy bỏ việc thi hành.
Trong tương lai, cần thành lập một cơ quan thuộc Quốc hội để giúp Quốc hội giám sát văn bản của các cơ quan Nhà nước nói chung, Chính phủ nói riêng thay vì nhiều cơ quan có thẩm quyền đề nghị như hiện nay. Cơ quan này có thể là Uỷ bản giám sát Hiến pháp thuộc Quốc hội, hoạt động theo chế đội chuyên trách hoàn toàn như Uỷ ban thường vụ Quốc hội hiện nay.
Tăng cường vai trò của Toà án nhân dân và cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân) với tư cách là hình thức thực hiện quyền giám sát của Quốc hội.
+ Đối với Toà án nhân dân trong việc xem xét văn bản quy phạm pháp luật sai trái của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền do luật định khi bị kiện, và cần xem xét đổi Viện kiểm sát thành viện công tố trực thuộc Chính phủ như quy định của Hiến pháp 1946.
+ Đối với Hội đồng nhân dân các cấp: Cần nâng cao hơn nữa vai trò của mình với tư cách là cơ quan dân cử ở địa phương, nhận sự uỷ quyền quyền lực của Quốc hội, giám sát văn bản pháp luật ở địa phưong.
Phát huy hơn nữa vai trò giám sát của Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội; tham gia đóng góp ý kiến vào dự án luật, pháp lệnh, các dự án Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Bộ, cơ quan ngang bộ; tham gia vao hoạt động đề nghị cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xem xét đình chỉ hoặc huỷ bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trái pháp luật của Cơ quan Nhà nước cấp trên.