1.2.1.1. Khái niệm pháp luật quản lý thuế
Trên thế giới hiện nay, hệ thống pháp luật thuế ở các quốc gia được thiết kế có cấu trúc có sự khác nhau. Có những nước quy định tất cả các sắc thuế trong một Bộ luật chung về thuế, gọi là Bộ luật thuế vụ. Trong bộ luật này, nhà làm luật vừa quy định về nội dung cụ thể của các sắc thuế trong hệ thống thuế, vừa quy định về trình tự, thủ tục hành thu và cơ chế quản lý thuế và cả xử lý vi phạm, giải quyết các tranh chấp về thuế. Ngược lại, có những nước lựa chọn giải pháp thiết kế mỗi sắc thuế được ban hành bằng một đạo luật riêng, độc lập với nhau nhưng vẫn đảm bảo tính tương thích với nhau và đồng thời tách bạch các quy định về quản lý thuế bằng một đạo luật riêng biệt với các đạo luật quy định sắc thuế, cách làm này đang là một xu hướng chung của nhiều nước. Giải pháp này được đánh giá là thích hợp hơn với điều kiện hội nhập kinh tế toàn cầu, vì nó cho phép nhà làm luật có thể sửa đổi, bổ sung và điều chỉnh các quy định trong các đạo luật thuế một cách dễ dàng hơn, so với việc đưa tất cả các quy định về thuế trong một Bộ luật chung về thuế. [65].
Theo TS. Nguyễn Văn Tuyến: “Xét về cấu trúc tổng quát, hệ thống pháp luật thuế nói chung của các nước đều được cấu thành bởi hai bộ phận chính, bao gồm:
- Các quy định về nội dung của các sắc thuế trong hệ thống thuế;
- Các quy định về hình thức tổ chức và đảm bảo thực hiện (quy trình hành thu) hệ thống thuế. Các quy định này thường được quan niệm như là những quy định về hình thức của pháp luật thuế, bởi nó có nhiệm vụ xác định trình tự, thủ tục hành thu thuế và quản lý thuế cũng như xử lý vi phạm và giải quyết các tranh chấp về thuế. Hiểu theo nghĩa rộng nhất, tất cả các quy định liên quan đến hoạt động này đều có thể được gói gọn trong một thuật ngữ là “pháp luật quản lý thuế” và tùy thuộc vào quan điểm của từng nước mà chúng
có thể được quy định chung trong Bộ luật thuế hay các đạo luật thuế, hoặc được tách bạch riêng rẽ thành một đạo luật về quản lý thuế” [75]..
Theo TS. Nguyễn Thị Thương Huyền: “Xét về lý thuyết, pháp luật thuế bao gồm: pháp luật vật chất hay còn gọi pháp luật nội dung và pháp luật thủ tục hay còn gọi pháp luật hình thức; Trong đó pháp luật nội dung ghi nhận, phản ánh chính sách thuế, còn pháp luật thủ tục quy định các vấn đề về quản lý thuế” [31, tr.51].
Thống nhất với các quan điểm trên, chúng tôi cho rằng: Pháp luật quản lý thuế là một bộ phận quan trọng trong pháp luật thuế ở các quốc gia, là công cụ chủ yếu được nhà nước sử dụng để thực hiện công tác quản lý thuế. Pháp luật quản lý thuế có phạm vi điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý thuế của nhà nước, hay nói cách khác là các quan hệ phát sinh trong quá trình tổ chức thực hiện các luật quy định các sắc thuế.
Các quan hệ mà pháp luật quản lý thuế điều chỉnh khá đa dạng. Nếu căn cứ vào chủ thể tham gia quan hệ thì pháp luật quản lý thuế điều chỉnh các nhóm quan hệ sau:
- Quan hệ giữa cơ quan quản lý thuế với người nộp thuế phát sinh trong quá trình quản lý thu, nộp các loại thuế, đây là nhóm quan hệ chủ đạo, chiếm tỷ lệ lớn trong các quan hệ mà pháp luật quản lý thuế điều chỉnh.
- Quan hệ giữa cơ quan quản lý thuế với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến quản lý thuế. Nhóm quan hệ này chủ yếu liên quan đến việc cung cấp thông tin về người nộp thuế và phối hợp với cơ quan quản lý thuế trong việc tuyên truyền, hỗ trợ và trong cưỡng chế thi hành các quyết định hành chính thuế.
- Quan hệ phát sinh trong nội bộ cơ quan quản lý thuế, nhóm quan hệ này liên quan đến việc tổ chức bộ máy quản lý thuế và phân định, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền giữa các cơ quan, bộ phận trong hệ thống cơ quan quản lý thuế.
- Quan hệ giữa người nộp thuế với chủ thể khác có liên quan đến việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của người nộp thuế; Chẳng hạn, quan hệ hợp đồng giữa người nộp thuế với tổ chức kinh doanh dịch vụ làm thủ tục về thuế; Quan hệ giữa người nộp thuế với tổ chức tín dụng trong việc bảo lãnh số tiền thuế hoặc thực hiện dịch vụ thanh toán tiền thuế cho người nộp thuế…
Căn cứ và nội dung hoạt động quản lý thuế, pháp luật quản lý thuế điều chỉnh các quan hệ về đăng ký thuế, khai thuế, nộp thuế, ấn định thuế; hoàn thuế, miễn thuế, giảm thuế, xoá nợ tiền thuế, tiền phạt; quản lý thông tin về người nộp thuế; kiểm tra thuế, thanh tra thuế; cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế; xử lý vi phạm pháp luật về thuế; giải quyết khiếu nại, tố cáo về thuế....
Dưới góc độ luật thực định, để xác định quy định nào thuộc pháp luật quản lý thuế, quy định nào thuộc pháp luật về nội dung các sắc thuế trong pháp luật thuế thì không chỉ căn
cứ hình thức thể hiện ở tên của văn bản pháp luật là “Luật thuế” hay “Luật Quản lý thuế” mà cần căn cứ vào nội dung điều chỉnh để xác định. Pháp luật quản lý thuế có nhiệm vụ quy định quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm của các chủ thể trong quan hệ liên quan đến quản lý thuế; Quy định về nguyên tắc, trình tự, thủ tục, thẩm quyền, thời hạn, cách thức giải quyết công việc liên quan đến quá trình quản lý thu nộp thuế.
Thực tiễn lập pháp các nước cho thấy, xây dựng pháp luật quản lý thuế có hai xu hướng:
Một là, các vấn đề về quản lý thuế được ghi nhận trong các Luật thuế. Ở nước ta trước khi có Luật Quản lí thuế, pháp luật quản lý thuế được xây dựng theo xu hướng này. Bởi vậy, các quy định về quản lý thuế nằm rải rác trong rất nhiều các văn bản pháp luật khác nhau: trong các văn bản pháp luật quy định từng sắc thuế đều có quy định về quản lí thuế để áp dụng cho sắc thuế đó. Ngoài ra, các văn bản pháp luật khác cũng có những quy định liên quan đến công tác quản lí thuế như: Các văn bản pháp luật về kế toán, về hoá đơn chứng từ, về xử phạt vi phạm hành chính, về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo; các văn bản pháp luật về thanh tra, kiểm tra, các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy các cơ quan tài chính.
Hai là, các vấn đề về quản lý thuế được quy định riêng trong đạo luật gọi là Luật Quản lý thuế để quản lý thống nhất đối với tất cả các loại thuế. Cách làm này có ưu điểm bao quát hết các nội dung quản lý thuế, nâng cao tính pháp lý cho các quy định về quản lý thuế, bảo đảm tính đồng bộ, tạo thuận lợi cho cơ quan quản lý thuế và người dân dễ dàng tìm hiểu, nắm bắt và thực hiện đầy đủ các quy định của pháp luật quản lý thuế. Đồng thời, nó làm cho hệ thống pháp luật thuế trở nên đơn giản, rõ ràng, minh bạch hơn, tạo cơ sở và điều kiện thuận lợi để cơ quan quản lý thuế thực hiện việc hiện đại hoá, chuyên nghiệp hoá các hoạt động quản lý thuế của mình. Ở nước ta, việc ban hành Luật Quản lý thuế đã khắc phục được một hạn chế lớn mà từng luật thuế trước đây không thể quy định. Theo TS. Nguyễn Thi Thương Huyền nhận xét: “Luật Quản lý thuế Việt Nam đã phản ánh, ghi nhận khá đầy đủ, toàn diện các nội dung của quản lý thuế và đặc biệt có thêm nhiều nội dung mới như: Nguyên tắc quản lý thuế; Trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong quản lý thuế; Hợp tác quốc tế về quản lý thuế; Xây dựng lực lượng quản lý thuế; Hiện đại hoá công tác quản lý thuế; Tổ chức kinh doanh dịch vụ làm thủ tục về thuế; Thông tin về người nộp thuế; Gia hạn nộp thuế; Xoá nợ thuế; Cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế v.v.. Hoặc các vấn đề có quy định tại các Luật thuế và văn bản hướng dẫn thi hành nhưng khó có thể quy định được chi tiết, cụ thể như: Thứ tự thanh toán tiền thuế, tiền phạt; Xử lý số tiền thuế nộp thừa; Nộp thuế trong thời gian giải quyết khiếu nại, khiếu kiện; Trách
nhiệm hoàn thành nghĩa vụ nộp thuế; Các biện pháp áp dụng trong thanh tra thuế đối với trường hợp có dấu hiệu trốn thuế, gian lận thuế; Cưỡng chế thuế v.v.” [31, tr52]
Chúng tôi cũng đồng quan điểm cho rằng: “Ranh giới giữa pháp luật quản lý thuế và pháp luật về nội dung các sắc thuế không hoàn toàn rạch ròi trong cách thể hiện. Điều này phụ thuộc vào kỹ thuật, trình độ lập pháp và sự lựa chọn của các nhà làm luật. Chẳng hạn: các quy định quản lý có tính chất đặc thù của từng sắc thuế có thể sẽ được đưa vào các văn bản pháp luật nội dung của sắc thuế đó, còn các quy định quản lý mang tính chất chung sẽ được đưa vào Luật quản lý thuế. Điều này không phá vỡ nguyên tắc chung đồng thời đạt được hiệu quả cao” [31, tr.51].
Pháp luật quản lý thuế (một bộ phận của pháp luật thuế có tính độc lập tương đối) dù được xây dựng, thiết kế theo xu hướng nào thì giữa pháp luật quản lý thuế và pháp luật quy định từng sắc thuế bao giờ cũng cần có mối quan hệ biện chứng, thống nhất với nhau.
Pháp luật về nội dung từng sắc thuế là cơ sở, là tiền đề để xây dựng và hoàn thiện pháp luật quản lý thuế. Bởi vì, pháp luật quản lý thuế là pháp luật tổ chức thực hiện các luật thuế, đưa luật thuế vào cuộc sống, hiện thực hoá các quy định của luật thuế. Cho nên, sự thay đổi pháp luật về nội dung các sắc thuế tất yếu kéo theo sự thay đổi ít nhiều của pháp luật quản lý thuế, đặc biệt là các quy định có tính chất đặc thù của từng sắc thuế. Ngược lại, pháp luật quản lý thuế có vai trò hết sức quan trọng và tác động rất lớn đến pháp luật về nội dung các sắc thuế. “Hiệu quả của các Luật thuế phụ thuộc khá lớn vào pháp luật quản lý thuế. Cho dù các luật thuế phản ánh chuẩn xác, khoa học về chính sách thuế nhưng nếu pháp luật quản lý thuế không phù hợp và thiếu tính khoa học thì tính hiệu quả và mục tiêu của các luật thuế là không đạt được” [31, tr.52].
Pháp luật quản lý thuế mặc dù phụ thuộc vào pháp luật quy định nội dung các sắc thuế, nhưng nói như vậy không có nghĩa là mọi sự thay đổi của pháp luật quản lý thuế hoàn toàn phụ thuộc vào sự thay đổi của pháp luật về nội dung từng sắc thuế, mà pháp luật quản lý thuế còn có tính độc lập tương đối. Sự thay đổi của pháp luật quản lý thuế phần lớn phụ thuộc vào cơ chế quản lý thuế của một quốc gia, phụ thuộc vào ý thức tuân thủ luật pháp của các thành viên trong xã hội…[31, tr.52]. Ngoài ra, pháp luật quản lý thuế không chỉ có mối quan hệ chặt chẽ với các luật thuế mà còn có mối quan hệ chặt chẽ với các bộ phận pháp luật khác trong hệ thống pháp luật. Vì vậy, khi xây dựng và hoàn thiện pháp luật quản lý thuế cần có sự cân nhắc cẩn trọng để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
Tóm lại, căn cứ vào nội dung điều chỉnh thì pháp luật quản lý thuế được định nghĩa như sau:
Pháp luật quản lý thuế là một bộ phận của pháp luật thuế quy định về quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm của người nộp thuế, cơ quan quản lý thuế và các chủ thể liên quan đến quản lý thuế; quy định trình tự, thủ tục, cách thức, phương pháp tổ chức thực hiện các luật thuế.
1.2.1.2. Cấu trúc pháp luật quản lý thuế
Nghiên cứu cấu trúc pháp luật quản lý thuế thực chất là nghiên cứu việc sắp xếp các nhóm quy phạm pháp luật về quản lý thuế theo những tiêu chí nhất định để phục vụ cho mục đích xây dựng pháp luật hướng tới việc tạo ra một cấu trúc hợp lý để điều chỉnh các quan hệ xã hội hoặc mục đích tạo thuận lợi cho việc phục vụ công tác quản lý thuế…
Thứ nhất, căn cứ vào nguồn quy phạm pháp luật thì pháp luật quản lý thuế có cấu trúc sau:
- Các quy phạm pháp luật quản lý thuế được quy định ở Luật Quản lý thuế và các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành. Các quy phạm pháp luật này là các quy phạm pháp luật chuyên ngành được ưu tiên áp dụng trong quản lý thuế. Thông thường các quy phạm pháp luật này được áp dụng để thực hiện quản lý chung các sắc thuế và các khoản thu NSNN khác mà pháp luật có quy định.
- Các quy phạm pháp luật quản lý thuế được quy định trong các văn bản hướng dẫn thi hành luật thuế. Nhóm quy phạm pháp luật này là nhóm quy phạm pháp luật quản lý thuế có tính đặc thù được ưu tiên áp dụng để quản lý trong một loại thuế cụ thể mà không áp dụng để quản lý các loại thuế khác.
- Các quy phạm pháp luật quản lý thuế được quy định trong các luật khác có liên quan. Các quy phạm pháp luật này sẽ được sử dụng khi các văn bản pháp luật chuyên ngành quản lý thuế không quy định cụ thể. Chẳng hạn, các quy phạm pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo về thuế sẽ áp dụng các quy phạm trong văn bản pháp luật về khiếu nại, tố cáo áp dụng chung cho các lĩnh vực của đời sống xã hội.
Thứ hai, căn cứ vào nội dung quy phạm pháp luật quản lý thuế thì pháp luật quản lý thuế có thể sắp xếp theo cấu trúc sau:
- Nhóm quy phạm pháp luật quy định những vấn đề chung có tính nguyên tắc trong quản lý thuế như: Xác định phạm vi, đối tượng áp dụng pháp luật quản lý thuế; Các nguyên tắc trong quản lý thuế; Quyền và nghĩa vụ cơ bản của người nộp thuế; Quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan quản lý thuế; Trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có liên quan đến quản lý thuế và những vấn đề có tính chất chung khác trong quản lý thuế;
- Bộ phận pháp luật quy định cụ thể về từng nội dung trong quản lý thuế như: Đăng ký thuế, khai thuế, nộp thuế, ấn định thuế; Thủ tục hoàn thuế, miễn thuế, giảm thuế; Xoá nợ tiền thuế, tiền phạt; Quản lý thông tin về người nộp thuế; Kiểm tra thuế, thanh tra thuế; Cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế; Xử lý vi phạm pháp luật về thuế; Giải quyết
khiếu nại, tố cáo về thuế và tổ chức hoạt động của hệ thống cơ quan quản lý thuế. Trong đó mỗi nội dung quản lý pháp luật quản lý thuế quy định về quyền và nghĩa vụ cụ thể các chủ thể tham gia quan hệ đó và trình tự, thủ tục mà các chủ thể phải tuân theo trong khi thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình trong quan hệ cụ thể ấy như: thủ tục về kê khai thuế; nộp thuế; quyết toán thuế; thủ tục hoàn thuế; thủ tục miễn giảm thuế…;
Thứ ba, căn cứ vào tư cách chủ thể quản lý và biện pháp áp dụng trong quản lý thuế
thì pháp luật quản lý thuế có thể chia thành hai bộ phận sau:
- Bộ phận pháp luật quy định việc thực thi chức năng quản lý thuế của nhà nước với tư cách là chủ thể quyền lực, trong đó cơ quan quản lý thuế là đại diện thực thi công quyền và biện pháp quản lý được sử dụng là biện pháp hành chính bắt buộc; Chẳng hạn, các quy định