2.1.2.1-Quy trình lập dự tốn NS theo Luật NSNN(1996, 1998, 2002)
Theo Luật NSNN, quy trình lập dự tốn NSNN năm sau được bắt đầu văo giữa năm ngđn sâch hiện tại với sâu bước cơng việc chính được thể hiện qua sơ đồ:
Bước 1: Văo trung tuần thâng 6 của năm ngđn sâch hiện hănh, Thủ tướng Chính phủ ra chỉ thị về việc xđy dựng kế hoạch phât triển kinh tế - xê hội vă dự tốn NSNN năm sau. Trong đĩ gồm cĩ câc nội dung chính lă :
- Mục tiíu nhiệm vụ kinh tế - xê hội chủ yếu trong năm lập dự tốn NS. - Nhiệm vụ xđy dựng dự tốn NSNN.
- Quy định tiến độ vă phđn cơng thực hiện lập dự tốn NSNN, đảm bảo hồn thănh theo đúng thời hạn quy định của Luật NSNN.
Bước 2: Căn cứ văo Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tăi chính ra Thơng tư hướng dẫn về yíu cầu, nội dung, thời hạn lập dự tốn NSNN; thơng bâo số kiểm tra về dự tốn NSNN đến câc Bộ, cơ quan Trung ương vă câc địa phương để lăm căn cứ xđy dựng dự tốn thu - chi NS của mình cho năm sau.
(6) (5) (2) (5) (4) (4) (3) Chính phủ Bộ Tăi Chính Bộ, ngănh vă câc tỉnh, thănh Thường trực (1) Hội đồng ND Tỉnh, thănh phố Đơn vị Cơ quan tăi chính cùng cấp thụ hưởng ngđn sâch Thủ Tướng
Bước 3: Câc Bộ, cơ quan Trung ương vă UBND câc Tỉnh, thănh phố quân triệt Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ vă Thơng tư hướng dẫn của Bộ Tăi chính, hướng dẫn cấp dưới, lă câc cơ quan, đơn vị cĩ trâch nhiệm trong việc thu - chi ngđn sâch (gọi chung lă đơn vị thụ hưởng ngđn sâch), tiến hănh lập dự tốn thu - chi ngđn sâch trong phạm vi nhiệm vụđược giao.
Bước 4: Đơn vị thụ hưởng NS căn cứ nhiệm vụ quyền hạn vă câc quy định của phâp luật về thu NS, câc chế độ, tiíu chuẩn định mức chi tiíu NS do CQNN cĩ thẩm quyền ban hănh, tổ chức thực hiện lập dự tốn NS vă bâo câo cơ quan quản lý cấp trín vă cơ quan tăi chính cùng cấp.
Bước 5: Bộ, ngănh Trung ương vă câc tỉnh, thănh phố trực thuộc Trung ương, lập dự tốn NS gửi Bộ Tăi chính để Bộ Tăi chính tổng hợp lập dự tốn NSNN. Riíng
với tỉnh, thănh, dự tốn NS phải được bâo câo cho Thường trực HĐND cấp tỉnh xem xĩt, cho ý kiến.
Bước 6: Trín cơ sở bâo câo của câc Bộ, ngănh vă câc tỉnh, thănh trực thuộc Trung ương, Bộ Tăi chính - cơ quan tăi chính cấp cao nhất, tiến hănh xđy dựng dự tốn thu - chi NSNN bâo câo Chính phủ xĩt duyệt.
2.1.2.2- Phương thức soạn lập ngđn sâch
Hăng năm, NSNN đều phải soạn lập lại, bắt đầu từ cơ sở vă trải qua nhiều khđu cùng với hệ thống NSNN lồng ghĩp nín lăm cho quy trình lập dự tốn quâ phức tạp, tốn nhiều thời gian vă cơng sức. Ngđn sâch được lập theo khoản mục đầu văo, khơng chú trọng đến kiểm sốt chất lượng đầu ra cũng như những tâc động của chúng đến việc thực hiện câc mục tiíu của ngănh hay của Quốc gia. Soạn lập NS cĩ sự tâch rời giữa kế hoạch chi thường xuyín vă kế hoạch chi đầu tư. Chi đầu tưđược lập dựa văo kế hoạch đầu tư trung - dăi hạn, cịn kế hoạch chi thường xuyín thì lập theo kế hoạch hăng năm, thiếu sự phối hợp giữa câc ngănh, bộ chủ quản trong phđn bổ nguồn lực. Điều năy dẫn đến tình trạng tính kỷ luật tăi chính tổng thể khơng được tơn trọng. Đi cùng với phương thức lập ngđn sâch theo khoản mục, Chính phủ đê thiết lập hệ thống định mức lăm cơ sở cho việc phđn bổ nguồn lực như:
- Đối với lĩnh vực giâo dục:
Trong thời gian qua, Chính phủ chủ yếu sử dụng tiíu thức dđn sốđể phđn bổ ngđn sâch cho giâo dục nhằm mục đích tạo sự cơng bằng về nhịp độ phât triển giữa câc vùng, ngồi ra câc định mức khâc cũng được vận dụng như tỷ lệ học sinh/ giâo viín, tỷ lệ chi lương vă ngồi lương. Cĩ thể nĩi, câch phđn bổ ngđn sâch cho giâo dục theo yíu cầu chi tiíu căn cứ trín dđn số cĩ ưu điểm lă đơn giản cho việc tính tốn khi thực hiện phđn bổ. (Bảng phụ lục số 5)
Tuy nhiín, cơ chế phđn bổ như trín đê phât sinh những hạn chếđĩ lă:
+ Định mức phđn bổ căn cứ theo dđn số lă một chỉ tiíu mang tính ước lượng khĩ chính xâc vì tình trạng dđn di cư giữa câc địa phương hiện nay lă khâ phổ biến, từđĩ tạo nín sự thiếu minh bạch trong quâ trình phđn bổ.
+ Khơng kích thích được địa phương quản lý số lượng người đi học một câch hiệu quả bởi lẽ trường hợp số lượng trẻ em trong độ tuổi đến trường của địa phương
cĩ tăng lín hay giảm đi thì cũng khơng ảnh hưởng đến nguồn tăi chính đê được phđn bổ.
+ Hệ thống phđn bổ hiện nay chỉ mới dừng lại ở việc phđn bổ nguồn tăi chính mă chưa đặt ra yíu cầu phải cung cấp một số lượng hăng hĩa dịch vụ cơng “lă bao nhiíu” đểđâp ứng yíu cầu thực tế.
- Đối với lĩnh vực y tế:
Mặc dù chi y tế từ NSNN chỉ chiếm tỷ lệ chưa đến 10% tổng chi ngđn sâch, nhưng việc phđn bổ vă định mức phđn bổ vẫn tồn tại nhiều bất cập. Chi cho chữa bệnh chiếm tỷ lệ bình quđn từ 65-75% tổng chi y tế của NSNN. Trong khi đĩ, chi cho phịng bệnh chỉ chiếm từ 10-15% tổng chi y tế. Đđy rõ răng lă điều bất hợp lý vì phịng bệnh phải lă vấn đề ưu tiín hăng đầu trong việc chăm sĩc sức khỏe cộng đồng.
Hiện nay, việc phđn bổ chi cho lĩnh vực y tế dựa trín số giường bệnh (đối với câc cơ sở chữa bệnh do câc Bộ ngănh quản lý) vă dựa theo số dđn (đối với câc phịng khâm, trạm y tếđịa phương). Câc định mức phđn bổ trín được điều chỉnh bởi câc hệ số khu vực cho 5 vùng địa lý khâc nhau để giảm bớt sự chính lệch giữa câc vùng. Định mức chi tiíu phđn bổ cho câc đơ thị cao gấp 1,6 lần mức trung bình tồn quốc vă gấp 2,1 lần câc tỉnh đồng bằng. Trong khi đĩ, đại bộ phận người dđn cĩ thu nhập thấp vă bộ phận dđn cưở nơng thơn lại sử dụng trạm y tế phường xê lă chủ yếu. Như vậy, mặc dù cĩ nhiều cố gắng để giảm bớt sự chính lệch giău nghỉo trong chăm sĩc y tế, nhưng phương phâp quản lý chi tiíu cơng thơng qua phđn bổ theo câc tiíu chí níu trín chưa tạo điều kiện để người nghỉo được hưởng.
Biểu đồ 2.1: Chi NSĐP cho y tế theo chức năng từ năm 1991-2002 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 Chữa bệnh Phòng bệnh KHHGĐ Khâc Nguồn: Bộ Tăi chính - Trong lĩnh vực phđn bổ vốn đầu tư XDCB cũng đang tồn tại mất cđn đối như: Mức độ chính lệch khâ lớn về phđn phối vốn đầu tư của Nhă nước giữa câc vùng. Đầu tư tính trín đầu người ở 3 thănh phố cĩ thu nhập cao nhất, gần gấp 12 lần so với đầu tưở những tỉnh cĩ thu nhập thấp. Tình hình năy xuất phât từ chỗ câc địa băn như Hă Nội, Thănh phố Hồ Chí Minh, Bă Rịa Vũng Tău lă những địa băn kinh tế trọng điểm cĩ sức hút đầu tư của khu vực tư nhđn. Từ đĩ, tạo sức ĩp NSNN cũng phải tăng quy mơ đầu tư văo những địa băn năy đểđâp ứng nhu cầu tăng trưởng.
Qua phđn tích trín, cĩ thể thấy khi xđy dựng hệ thống định mức phđn bổ, yếu tố mang tính kế thừa giữ vai trị quan trọng trong tổ chức vă quản lý NSNN. Tuy nhiín,
hệ thống năy đê tồn tại khâ lđu vă chỉ thích hợp với phương thức lập ngđn sâch theo khoản mục đầu văo, đến nay đê tỏ ra kĩm hiệu quả trong phđn bổ nguồn lực.
Câc định mức hiện khơng khuyến khích tính chủ động, sâng tạo, tính trâch nhiệm chi tiíu vă kết quảđạt được của câc đơn vị sử dụng ngđn sâch. Với thực trạng đĩ, địi hỏi cần cĩ sự cải câch cơ bản hệ thống định mức phđn bổ cũng như phương phâp lập ngđn sâch nhằm nđng cao hiệu quả trong quản lý vă điều hănh NSNN.
2.1.2.3-Quản lý chi tiíu cơng
Để quản lý tốt hoạt động chi NS cần bảo đảm nguyín tắc kết hợp chặt chẽ hai yếu tố thẩm quyền vă trâch nhiệm. Kinh nghiệm của câc nước trín thế giới cho thấy, để thực hiện cung cấp dịch vụ cơng một câch nhanh chĩng vă cĩ hiệu quả, câc đơn vị sử dụng NS cần được giao quyền một câch rõ răng; được phđn bổ câc nguồn lực phù hợp vă cĩ trâch nhiệm đối với việc sử dụng câc nguồn lực được giao để thực hiện nhiệm vụ của mình. Kinh nghiệm cũng cho thấy nếu câc đơn vị sử dụng NS khơng cĩ trâch nhiệm răng buộc rõ răng về sử dụng nguồn lực được giao thì ngđn sâch phđn bổ cho đơn vị sẽ khơng được sử dụng hợp lý vă hiệu quả. Song kinh nghiệm cũng chỉ ra rằng câc đơn vị sử dụng NS chỉ hoạt động hiệu quả vă đâp ứng kịp thời nếu họ cĩ mức độ linh hoạt tương đối vă chỉ cĩ thể thănh cơng trong việc chịu trâch nhiệm đối với việc sử dụng câc nguồn lực khi họ thực sự được quản lý câc nguồn lực đĩ. Cđn bằng giữa quyền quản lý vă trâch nhiệm lă một thử thâch quan trọng trong việc quản lý mối liín hệ giữa câc chức năng tăi chính vă câc ĐVSN.
Tại Việt nam, hiện đang cĩ sự mất cđn đối ngăy căng tăng giữa chi đầu tư phât triển vă chi thường xuyín. Minh họa qua câc phụ lục 1; 2; 3; 4.
Biểu đồ 2.2: Chi thường xuyín theo ngănh, 1997-2002 (tỷ lệ % trong tổng chi NSNN cuả ngănh)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 BHXH Y tế
Giâo dục vă đăo tạo TRUNG BÌNH
KH, Công nghệ vă môi trường Văn hóa, thể thao
Nông-lđm nghiệp vă thủy lợi Giao thông, Kho bệi vă Thông tin
Công nghiệp
Nguồn: Bộ Tăi Chính
Ví dụ trong lĩnh vực giâo dục, dường như chi thường xuyín cao hơn so với chi đầu tư phât triển. Trong thời kỳ 1999-2002, chi thường xuyín trong giâo dục dao động ở mức 73%, chi đầu tưở mức 27%.
Biểu đồ 2.3: Phđn loại chi tiíu cơng theo mục đích kinh tế, tính theo tỷ trọng trong tổng chi NSNN giai đoạn 1997-2002
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Chi thường xuyín khâc VH vă BD
Tiền công vă Lương Chi đầu tư
Nguồn: Bộ Tăi Chính
Ngược lại, trong lĩnh vực giao thơng vă nơng nghiệp, chi phât triển lại cao hơn chi thường xuyín quâ nhiều (trong khi nín tập trung văo hồn thiện, duy tu bảo dưỡng, khơi phục câc cơng trình hiện cĩ hơn lă câc dự ân xđy dựng mới). Theo bâo câo đânh giâ chi tiíu cơng 2004, chi thường xuyín trong ngănh giao thơng tăng trung bình trín 14%/năm. Tuy vậy, mức chi năy khơng theo kịp với mức chi đầu tư mới trong ngănh vă tỷ trọng của tổng chi thường xuyín giảm từ 12,3% năm 1999 xuống 9,8% năm 2002. Nếu tình trạng năy tiếp tục, thì câc dự ân mới sẽ giảm chất lượng vă chi đầu tư sẽ bị lêng phí.
Bảng 2.1: Chi đầu tư vă chi thường xuyín trong nơng nghiệp, % trong tổng chi tiíu, 1997-2004
Năm Đầu tư % Thường xuyín % Tiền lương vă cơng % 1997 72,6 27,4 14,3 1998 77,8 22,2 15,4 1999 80,7 19,3 17,5 2000 78,3 21,7 20,7 2001 80,2 19,8 20,9 2002 76,8 23,2 17,8 2003 72,1 27,9 19,4 2004 72,3 27,7 16,4 Nguồn: Bộ Tăi chính
Theo quy định của Luật NSNN năm 1996, câc đơn vị phải thống nhất NS của mình với câc cơ quan tăi chính theo chi tiết câc hạng mục, trong quâ trình thực hiện khơng được phĩp thay đổi mục đích chi của 9 khoản mục được kiểm sốt. Mục đích chi chỉ cĩ thể thay đổi sau khi cĩ sự phí duyệt chính thức. Bín cạnh đĩ, câc đơn vị sử dụng NS cĩ nghĩa vụ tuđn thủ câc quy định về quản lý tăi chính vă phđn bổ NS do Bộ, ngănh mình đề ra. Câch thức giâm sât tâc động chi NS của Chính phủ lă tập trung kiểm sốt câc đầu văo, khơng chú ý nhiều đến đầu ra vă kết quả.
Nhưng trong cơ chế giao quyền tự chủ cho CQHC thực hiện thí điểm, chếđộ kiểm sốt hiện hănh năy được thay bằng chếđộ khốn chi tương tự như chếđộ "kinh phí hoạt động" được âp dụng tại nhiều thănh viín của tổ chức Hợp tâc vă phât triển kinh tế (OECD). Theo chếđộ khốn chi, thủ trưởng của CQHC được trao thím nhiều quyền linh hoạt về chi NS với một NS thường xuyín cố định, thay cho chế độ phí duyệt vă kiểm sốt NS chi tiết đối với câc đơn vị sử dụng NS đang được âp dụng tại Việt Nam.
• Thí điểm khốn chi tại Thănh phố Hồ Chí Minh
Câc cải câch nhằm giao quyền cho câc CQHC được khởi xướng văo thâng 12/1999, với Quyết định 230/1999/QĐ-TTg giao nhiệm vụ cho TPHCM thí điểm âp dụng "khốn chi ngđn sâch" hay cịn gọi lă phđn bổ ngđn sâch "trọn gĩi" cùng với cơ chế linh hoạt hơn về bố trí nhđn sự ở 10 quận, huyện vă Sở thí điểm tại thănh phố. Câc đơn vị được lựa chọn lăm thí điểm bao gồm 4 quận: 1, 3, 5 vă 11, 3 huyện: Củ Chi; Bình Chânh vă Nhă Bỉ, 3 sở: Sở Giao thơng cơng chính; Sở Lao động thương binh vă xê hội vă Sở Tư phâp.
Theo chương trình thí điểm năy, việc cấp NS dănh cho 10 CQHC năy được chuyển sang hình thức khốn chi với mức khốn chi được giao ổn định trong 3 năm. Trong phạm vi NS được giao ổn định, câc cơ quan năy cĩ thể bố trí lại chi tiíu giữa câc khoản mục mă khơng cần cĩ sự cho phĩp đặc biệt trước khi thực hiện. Câc CQHC được chủ động tinh giản biín chế vă sắp xếp lại thứ tựưu tiín cho câc khoản chi tiíu hănh chính (ngoại trừ trường hợp ngoại lệ). Mọi khoản kinh phí tiết kiệm được đều cĩ thể được giữ lại vă sử dụng để tăng thu nhập cho cân bộ nhđn viín thơng qua tăng lương hoặc thưởng. Chính vì vậy, câc CQHC phải chọn câch lăm thế năo vừa giảm được câc khoản chi tiíu vật chất lại vừa tinh giản được số biín chế khơng cĩ năng lực vă mối liín hệ trực tiếp giữa giảm kinh phí với tăng thu nhập chính lă động lực mạnh mẽđể thực hiện đồng thời hai mục tiíu năy. Tuy nhiín, câc CQHC vẫn cần phải duy trì được câc tiíu chuẩn về chất lượng vă số lượng dịch vụ.
Sau hơn một năm thực hiện, UBND Thănh phố Hồ Chí Minh đê tổ chức sơ kết việc thực hiện Quyết định 230/1999/QĐ-TTg. Kết quả cho thấy:
- Hiệu lực, hiệu quả của bộ mây hănh chính được nđng cao hơn so với trước khi khốn.
- Thực hiện giảm biín chế nhưng vẫn đảm bảo giải quyết cơng việc bằng hoặc tốt hơn trước khi khốn( số biín chế thực hiện giảm so với biín chếđược giao lă 221 người).
- Cơ cấu tổ chức của câc đơn vị thí điểm khốn được sắp xếp tinh gọn (10 đơn vị khốn đê giảm được 23 đầu mối trực thuộc, 27 phịng, ban so với trước)
- Tiết kiệm kinh phí hănh chính (10 đơn vị khốn đê tiết kiệm được 4.350 triệu đồng, chiếm 18,27% kinh phí được khốn).
- Tăng thu nhập cho cân bộ, cơng chức (bằng việc trích 70% kinh phí tiết kiệm được để tăng thu nhập cho cân bộ, cơng chức, bình quđn mỗi người tăng 390.000 đồng/ thâng, tương đương với tăng mức lương tối thiểu lín 1,83 lần. Câc