600 1.000 5 Trái phiếu Kho bạc 150 544
2.2.2.2.Nguyên nhân của các hạn chế
+ Vốn điều lệ: Vốn điều lệ của Quỹ HTPT được Chính phủ quy định là 5.000 tỷ đồng. Mặc dù, đến nay Quỹ HTPT đã được cấp đủ vốn điều lệ tuy nhiên số tiền thực chuyển cho Quỹ HTPT chỉ có 2.300 tỷ đồng, trong đó 1.000 tỷ đồng để cho vay kiên cố hóa kênh mương với lãi suất 0%; còn 1.300 tỷ đồng cho vay các dự án đầu tư; số còn lại
nhận bàn giao từ Tổng cục Đầu tư Phát triển sang, kể cả tài sản. Như vậy số vốn khả dụng trong vốn điều lệ thực tế thấp, ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực thi chính sách.
+ Công tác huy động vốn:
- Các nguồn vốn Quỹ HTPT huy động chưa đa dạng và không ổn định. Các nguồn vốn do Chính phủ chỉ định ngày càng thu hẹp. Nguồn huy động từ Bảo hiểm Xã hội Việt Nam trước đây và hiện nay là nguồn vốn rất quan trọng của Quỹ HTPT, tuy nhiên, Thủ tướng Chính phủ đã có văn bản yêu cầu từ năm 2004, nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi của Bảo hiểm Xã hội Việt Nam được sử dụng để mua trái phiếu Chính phủ, không sử dụng để cho Quỹ HTPT vay nữa.
- Việc huy động vốn của Quỹ HTPT tập trung vào thị trường vốn trung và dài hạn, tuy nhiên thị trường vốn ở nước ta còn chưa phát triển. Số lượng các nhà đầu tư trên thị trường chứng khoán còn ít và thị trường thứ cấp chưa phát triển. Vì vậy việc huy động vốn qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ trên thị trường giao dịch chứng khoán tập trung chưa đạt được yêu cầu đặt ra.
- Quỹ HTPT chưa được chủ động quyết định lãi suất huy động vốn. Cơ chế lãi suất huy động chưa linh hoạt, kịp thời, thấp hơn nhiều so với lãi suất huy động vốn thị trường (thường thấp hơn ngân hàng thương mại 5%, tức bằng 95% lãi suất huy động của ngân hàng). Điều này dẫn đến huy động vốn, đặc biệt là vốn dài hạn hết sức khó khăn, trong khi nhu cầu đầu tư là rất lớn.
- Có sự mâu thuẫn, chưa phù hợp giữa nhiệm vụ huy động vốn (phải huy động lớn) với khả năng bố trí vốn NSNN để cấp bù chênh lệch lãi suất. Số cấp bù chênh lệch lãi suất sẽ ngày càng tăng do hai nguyên nhân chính: Chênh lệch quá lớn giữa lãi suất cho vay hiện nay (cao nhất là 5,4%/năm) và lãi suất huy động trên thị trường; lãi suất cho vay giữ nguyên cả đời dự án mà hầu hết là các dự án dài hạn.
+ Về công tác thanh toán:
Mặc dù Quy định cho phép Quỹ HTPT được tham gia hệ thống thanh toán nhưng thực tế Quỹ HTPT chưa được Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hướng dẫn thực hiện. Điều
này có ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả sử dụng vốn, tốc độ luân chuyển vốn và an toàn vốn vay, thu hồi nợ vay bị động.
+ Về xử lý nợ:
Nợ từ nguồn NSNN: Tính đến thời điểm hiện nay, NSNN cấp thiếu tiền bù chênh lệch lãi suất trên 700 tỷ đồng (bao gồm số cấp thiếu năm 2002 và số vượt dự toán chi NSNN năm 2003). Bộ Giao thông Vận tải và Ngân sách các địa phương bố trí thiếu kế hoạch trả nợ cho Quỹ HTPT trên 1.000 tỷ đồng.
+ Nợ quá hạn và xử lý nợ quá hạn:
- Việc thực hiện trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan quyết định đầu tư, chủ đầu tư với tổ chức cho vay chưa tốt và đầy đủ nên mọi rủi ro cuối cùng chỉ còn lại tổ chức cho vay với chủ đầu tư.
- Trách nhiệm, quyền hạn xử lý rủi ro chưa rõ, qua nhiều cấp trung gian dẫn đến chậm xử lý. Quá trình xử lý chưa dứt điểm (xử lý như hiện nay nhìn chung mới dừng ở mức xử lý nợ quá hạn ở từng thời điểm, chưa phải xử lý nợ xấu).
- Nợ quá hạn vốn trong nước của Quỹ HTPT đến 31-3-2004 ở mức 4% tổng dư nợ. Trong đó tập trung ở hai chương trình: Mía đường và đánh bắt hải sản xa bờ. Chương trình mía đường đến nay chưa có cơ chế xử lý cụ thể. Chương trình đánh bắt xa bờ đến nay được Chính phủ quyết định cơ chế xử lý nợ vay theo Quyết định số 89/2003/QĐ- TTg, ngày 08-5-2003 của Thủ tướng Chính phủ. Đến nay đã có văn bản hướng dẫn của các Bộ, Ngành và Quỹ HTPT đang khẩn trương triển khai thực hiện. Tuy nhiên, theo đánh giá của Quỹ HTPT, việc xử lý nợ vay của các dự án theo chương trình này cần một quá trình dài và khả năng thu hồi nợ là thấp.
+ Chính sách tín dụng hỗ trợ phát triển của Nhà nước có nhiều điểm không còn phù hợp với thực tế
Theo Quyết định số 133/2001/QĐ-TTg ngày 10-9-2001 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế tín dụng HTXK và giao cho Quỹ HTPT thực hiện nhiệm vụ cho vay tín dụng HTXK ngắn hạn. Đối tượng vay vốn tín dụng ngắn hạn HTXK cũng không
ngừng tăng lên: Năm 2001 mới chỉ có 4 mặt hàng, năm 2002 là 14 mặt hàng và năm 2003 đầu năm quy định là 18 mặt hàng đến giữa năm lại bổ sung thêm 3 mặt hàng.
Việc bổ sung các danh mục mặt hàng được hưởng hỗ trợ tín dụng xuất khẩu có tác dụng khuyến khích các doanh nghiệp đẩy mạnh xuất khẩu nhưng cũng gây khó khăn cho việc bố trí NSNN để cấp bù chênh lệch lãi suất cho Quỹ HTPT.
Thực tế này cho thấy cần phải rà soát và hệ thống hóa lại danh mục các đối tượng cho phù hợp với yêu cầu thực tế, đảm bảo tính ổn định của chính sách, đồng thời tránh hỗ trợ tràn lan qua kênh tín dụng ưu đãi.
+ Có quá nhiều mức lãi suất cho vay:
Đến thời điểm hiện nay, đang tồn tại rất nhiều mức lãi suất tín dụng ĐTPT của Nhà nước:
- Mức lãi suất 0% đối với chương trình kiên cố hóa kênh mương, giao thông nông thôn, cơ sở hạ tầng nuôi trồng thủy sản do ngân sách Tỉnh vay.
- Mức lãi suất 2,7%/năm cho dự án trồng rừng nguyên liệu Nhà máy Bột giấy Kon Tum.
- Mức lãi suất 3%/năm cho chương trình cơ khí theo Nghị quyết số 11/2000/NQ- CP của Chính phủ, các dự án theo Quyết định số 117/2000/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, các dự án ĐTPT thượng nguồn ngành thép.
- Mức lãi suất 3,5%/năm cho chương trình cơ khí theo Nghị quyết số 11/2000/NQ-CP của Chính phủ, cơ sở đóng tàu biển theo Quyết định số 117/2000/QĐ- TTg của Thủ tướng Chính phủ.
- Mức lãi suất 4,2%/năm đối với các dự án đầu tư vào một số lĩnh vực dệt may theo Quyết định số 55/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.
- Mức lãi suất 5%/năm cho doanh nghiệp mua tàu biển theo Quyết định số 117/2000/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.
- Mức lãi suất 5,4%/năm đối với các dự án vay vốn ĐTPT của Nhà nước từ 30-3- 2004 trở về trước.
Việc có nhiều mức lãi suất ưu đãi đã gây khó khăn trong quản lý, tạo sự bất bình đẳng trong ưu đãi đầu tư và tăng thêm gánh nặng cho NSNN. Vì vậy, cần thiết phải đưa về một mức lãi suất ưu đãi bên cạnh việc mở rộng các hình thức hỗ trợ khác như hỗ trợ LSSĐT và bảo lãnh tín dụng đầu tư. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
+ Cơ chế kế hoạch hóa:
Quỹ HTPT luôn bị động trong việc bố trí kế hoạch vốn tín dụng ĐTPT của Nhà nước, theo chỉ đạo của Chính phủ bổ sung thêm các dự án trong năm, do đó Quỹ HTPT phải ký hợp đồng tín dụng ngoài kế hoạch tín dụng nhà nước được Thủ tướng Chính phủ giao hàng năm cho Quỹ HTPT.
+ Các vấn đề liên quan đến đến xử lý tài chính doanh nghiệp:
Các văn bản xử lý các vấn đề liên quan đến tài chính doanh nghiệp trong đó có vốn vay tín dụng ĐTPT của Nhà nước không đề cập đến khoản vay của Quỹ HTPT gây khó khăn trong việc triển khai.
+ Bảo lãnh tín dụng đầu tư:
Hình thức bảo lãnh tín dụng đầu tư chưa được mở rộng chủ yếu do cơ chế, chính sách chưa phù hợp như:
- Những dự án khó khăn mới yêu cầu được hưởng ưu đãi, tuy nhiên, không được hưởng lãi suất ưu đãi (phải đi vay vốn ngân hàng thương mại). Như vậy, thực chất xét về mặt chi phí và lợi ích kinh tế là không hấp dẫn các doanh nghiệp.
- Mặc dù được phép bảo lãnh 100% số vốn vay nhưng khi rủi ro Quỹ HTPT chỉ chịu trách nhiệm 50%, còn 50% do Ngân hàng cho vay chịu rủi ro. Điều này không hấp dẫn các ngân hàng thương mại, vì như vậy, thực chất đối với những dự án có khả năng hoàn trả vốn vay tốt thì ngân hàng cũng chẳng cần đến sự bảo lãnh của Nhà nước mà có thể cho vay không cần tài sản đảm bảo, còn đối với các dự án Chính phủ cần ưu đãi nhưng khi cho vay ngân hàng vẫn phải chịu rủi ro (xem như cho vay không có tài sản đảm bảo 50%). Vì vậy các ngân hàng không tha thiết với hình thức hỗ trợ kiểu này của Nhà nước.
Mặc dù được coi là một trong những hình thức hỗ trợ tiên tiến của Nhà nước, sau khi dự án đi vào hoàn thành thì sẽ hỗ trợ, nhưng qua thực tế cho thấy, hình thức này chưa thực sự phát huy hiệu quả, bởi lẽ cách thức hỗ trợ hiện nay chưa hấp dẫn, chưa mang tính kích thích các doanh nghiệp đi vay vốn các tổ chức tín dụng để ĐTPT vì việc cấp hỗ trợ lãi suất chưa đủ liều lượng để kích thích, chưa đúng thời điểm và chưa có tính hỗ trợ.
- Liều lượng: Nếu tính theo quy định hiện nay, doanh nghiệp được hỗ trợ 2,7%/năm (nếu đi vay ngân hàng thì lãi suất khoảng 11%/năm thì lãi suất thực vay của dự án khoảng 8,3%/năm cao hơn tương đối so với lãi suất vay vốn tín dụng ĐTPT hiện nay là 5,4%/năm). Vì vậy, các chủ đầu tư vẫn mong muốn được vay vốn trực tiếp hơn.
- Thời điểm: Nhìn chung các dự án đều gặp khó khăn trong giai đoạn đầu thực hiện (không có vốn và buộc phải đi vay với lãi suất cao, lãi trong thời gian thi công còn phải nhập gốc). Như vậy, nếu Nhà nước hỗ trợ nhiều cho doanh nghiệp trong giai đoạn đầu khi dự án mới đi vào khai thác hoạt động thì sẽ hợp lý hơn khi dự án đã phát huy hiệu quả được rồi (gần như chẳng cần bất cứ sự hỗ trợ nào của Nhà nước nữa cũng vẫn hoạt động tốt). Thay vì hỗ trợ theo số nợ thực trả như hiện nay nên đổi thành hỗ trợ theo dư nợ thực tế. Các nhà lập định chính sách cũng không nên quan ngại về việc doanh nghiệp cố tình kéo dài thời gian trả nợ để có dư nợ cao nhằm hướng tới sự hỗ trợ nhiều hơn của Nhà nước (vì ở đây còn có cả lợi ích của ngân hàng, nơi sẽ chú trọng hạn chế thời hạn cho vay). Chỉ trừ khi dự án thật sự có hiệu quả kinh tế cao thì ngân hàng mới muốn nuôi nợ (mà phần lớn các dự án thuộc đối tượng khuyến khích đầu tư thì làm gì có nhiều dự án có hiệu quả kinh tế cao để ngân hàng muốn nuôi nợ).
+ Quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA:
Bên cạnh những nguyên nhân do vướng mắc chung về thủ tục đầu tư, thủ tục đấu thầu, vấn đề giải phóng mặt bằng,... đã có ảnh hưởng không nhỏ đến tiến độ giải ngân và hiệu quả đầu tư đang được các cơ quan có thẩm quyền tháo gỡ. Những bất cập cơ bản liên quan đến cơ chế chính sách cho vay lại vốn ODA cũng là nguyên nhân quan trọng ảnh hưởng đến tiến độ giải ngân và hiệu quả đầu tư. Những bất cập đó là:
- Cơ chế tài chính áp dụng cho các dự án cho vay lại chưa thống nhất: Cùng một loại dự án, mỗi nguồn vốn vay áp dụng lãi suất cho vay, điều kiện cho vay khác nhau. Ví
dụ các dự án cấp nước có nơi cho vay lại với lãi suất 1%/năm, có nơi 3,5%/năm,... có địa bàn miền núi, doanh thu không đủ bù đắp chi phí những vẫn áp dụng cơ chế cho vay lại với điều kiện trích Ngân sách Tỉnh trả nợ,... từ đó dẫn đến việc đánh giá khả năng hoàn vốn cho vay, hiệu quả sử dụng vốn vay của dự án không chính xác.
- Thủ tục rút vốn ODA cần được quy định chặt chẽ, cụ thể hơn đối với từng nguồn vốn khác nhau; Quy trình, thủ tục ghi thu - ghi chi hiện còn rườm rà qua nhiều khâu dẫn đến dẫn đến việc nhận nợ không kịp thời,... đòi hỏi phải được cải tiến đơn giản hơn.
- Trách nhiệm và nghĩa vụ của người vay vốn, người ra quyết định đầu tư chưa được xác định rõ ràng hợp lý dẫn đến người vay vốn có tâm lý ỷ lại vào Nhà nước. Hơn nữa các dự án sử dụng vốn ODA không phải áp dụng các biện pháp bảo đảm tiền vay như các dự án sử dụng vốn tín dụng nhà nước, trường hợp dự án không trả được nợ vay, việc xử lý các tài sản hình thành từ vốn vay không có căn cứ pháp lý để thực hiện. Thời gian qua, trường hợp người vay vốn không có khả năng trả nợ, NSNN đã phải trả nợ thay.
- Theo quy định hiện hành, Quỹ HTPT chỉ thực hiện việc quản lý, cho vay lại, thu hồi vốn vay sau khi dự án đã có quyết định đầu tư và đi vào giai đoạn giải ngân (không tham gia quá trình thẩm định dự án). Từ đó vai trò của Quỹ HTPT với trách nhiệm là người cho vay đã bị hạn chế rất nhiều.
+ Nguyên nhân về mô hình tổ chức
Mặc dù được tổ chức theo mô hình Quỹ HTPT, nhưng trên thực tế hoạt động của Quỹ HTPT hiện nay như một ngân hàng chính sách, với một số đặc điểm thể hiện rõ là:
- Được Nhà nước cấp vốn điều lệ và thuộc sở hữu Nhà nước.
- Thực thi chính sách hỗ trợ ĐTPT và xuất khẩu của Nhà nước thông qua các hình thức tín dụng.
- Các nhiệm vụ triển khai một mặt vừa hỗ trợ trực tiếp, vừa gián tiếp, tạo "vốn mồi" nhằm thúc đẩy đầu tư toàn bộ nền kinh tế quốc dân.
Sự chưa đồng bộ và thống nhất giữa chính sách hỗ trợ và mô hình tổ chức có ảnh hưởng trực tiếp đến việc triển khai chính sách hỗ trợ của Nhà nước. Mô hình Quỹ HTPT hiện nay một mặt vừa mang tính chất là tổ chức tài chính, một mặt vừa hoạt động như một ngân hàng chính sách, thiếu tự chủ,... những vấn đề này là nguyên nhân dẫn đến khó khăn trong việc nâng cao hiệu quả, mở rộng hoạt động, mở rộng quan hệ quốc tế nhằm tranh thủ hỗ trợ kỹ thuật và kinh nghiệm từ nước ngoài,... hạn chế khả năng phát huy tính tức cực của một ngân hàng chính sách.
+ Công tác quy hoạch phát triển tổng thể còn nhiều bất cập
Số lượng chương trình của Chính phủ được đầu tư ồ ạt trong khi chưa làm tốt công tác quy hoạch, công tác nghiên cứu thị trường, đầu tư dàn trải, không có hoặc không tuân thủ theo quy hoạch được duyệt, đầu tư thiếu đồng bộ giữa nhà máy và vùng nguyên liệu (phần lớn vùng nguyên liệu là do dân tự đầu tư, tự phát, chất lượng giống không phù hợp với yêu cầu sản xuất, năng suất cây trồng thấp, giá cả bấp bênh, phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên) dẫn đến nhiều nhà máy xây dựng xong không có đủ nguyên liệu để sản xuất. Một số nhà máy sản xuất cầm chừng hoặc phải di dời địa điểm, nhiều dự án phải thay đổi chủ trương đầu tư, một số nhà máy mới triển khai đã phải thay đổi máy móc, thiết bị, công suất do nhập máy thế hệ cũ.