trên cơ sở sự khác nhau giữa phường và xã
Theo địa vị pháp lý thì vị trí vai trò của chính quyền xã, thị trấn và phường là giống nhau, nhưng trong hoạt động thực tiễn lại khác nhau.
Chính quyền xã, thị trấn đóng vai trò quyết định trong việc phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân ở xã, thị trấn; ở địa bàn nông thôn, kinh tế vẫn chủ yếu là nông nghiệp và tiểu thủ công nghiệp, chính quyền xã, thị trấn quản lý trực tiếp tư liệu sản xuất, đối tượng sản xuất, có vai trò quan trọng trong việc quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực ở xã, thị trấn.
Khác với xã, thị trấn, chính quyền phường chỉ quản lý trực tiếp các hộ buôn bán nhỏ có thuế môn bài loại 5,6, chỉ chiếm khoảng 5-7% tổng số hộ sản xuất kinh doanh trên địa bàn. Sản xuất kinh doanh trên địa bàn phường rất đa dạng và phức tạp, cán bộ phường không đủ trình độ để quản lý. Các hoạt động kinh tế - xã hội, văn hoá giáo dục, y tế, các cơ sở hạ tầng, cảnh quan môi trường, kiến trúc đô thị trên địa bàn phường đều được quản lý theo ngành dọc. chính quyền phường đóng vai trò quan trọng trong việc chỉ đạo các phong trào văn hoá, xã hội, đảm bảo trật tự trị an đường phố và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ cấp trên giao, chính quyền phường không đủ khả năng giải quyết việc làm cho nhân dân. Vai trò chính quyền phường trong phát triển kinh tế - xã hội không rõ, quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực cũng hạn chế.
Sự khác nhau giữa chính quyền phường và xã, giữa đô thị và nông thôn được thể hiện chủ yếu trong các mặt sau đây:
- Về vị trí vai trò: Phường nằm trong đô thị. Đô thị là những trung tâm hành chính, kinh tế - xã hội, là hạt nhân và động lực thúc đẩy sự phát triển của quốc gia của tỉnh, của thị xã.
- Kinh tế phường là kinh tế đa ngành, chủ yếu là phi nông nghiệp, tập trung các lĩnh vực công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, thương mại dịch vụ... tốc độ tăng trưởng cao,
tập trung nguồn thu chủ yếu của ngân sách địa phương; còn kinh tế nông thôn là kinh tế đơn ngành, chủ yếu là nông nghiệp, tiểu thủ công nghiệp.
- Địa giới hành chính của phường nhỏ, chỉ có ý nghĩa trong quản lý hành chính nhà nước, mọi lĩnh vực hoạt động khác không có sự phân biệt địa giới hành chính. Mật độ dân số cao, thành phần dân cư đa dạng, phức tạp, có nguồn gốc rất khác nhau. Tứ xứ tập trung lại không thuần nhất, mang theo những phong tục tập quán và lối sống khác nhau, liên kết lỏng lẻo, có trình độ học thức và dân trí cao hơn ở nông thôn, dân ngụ cư không chính thức và dân vãng lai cũng chiếm tỷ lệ đáng kể. Do đó quản lý dân cư đô thị khó khăn và phức tạp gấp nhiều lần so với nông thôn. Dân cư nông thôn đơn giản thuần nhất, gắn kết với nhau từ lâu đời, có truyền thống và huyết thống, tạo nên những bản sắc, phong tục tập quán riêng của từng tỉnh, từng huyện, từng xã, thậm chí của từng thôn làng.
- Lối sống của dân cư ở phường hoàn toàn phụ thuộc vào thị trường thông qua mua bán, nhu cầu đời sống vật chất và tinh thần phong phú, đa dạng. Cuộc sống của dân cư nông thôn chủ yếu là tự túc tự cấp, nhân dân nông thôn có thể tự túc được những nhu yếu phẩm trong cuộc sống hàng ngày. Khác với nông thôn, chính quyền ở đô thị phải tính đến những khả năng cung cấp đáp ứng các dịch vụ sinh hoạt của đời sống cư dân.
- Cơ sở hạ tầng đô thị (điện, đường, cấp thoát nước, môi trường...) phức tạp, đồ sộ gấp nhiều lần nông thôn, thể hiện sự đồng bộ, tính thống nhất cao, có nhiều mạng lưới xuyên suốt địa bàn, không phụ thuộc vào địa giới hành chính, đòi hỏi quản lý tập trung theo chuyên ngành, không thể phân tán cắt khúc trong quản lý và không thể phân cấp cho từng phường.
Ví dụ: Giao thông, cấp thoát nước, vệ sinh môi trường, xây dựng, kiến trúc đô thị, phúc lợi công cộng khác, các công trình văn hoá, y tế, thể dục thể thao, công viên, các dịch vụ công cộng... được xác định theo một quy hoạch thống nhất chung trên địa bàn và phục vụ nhân dân toàn thị xã chứ không chỉ riêng một phường nào.
- Quản lý nhà nước ở phường phải tiến hành nhiều nội dung phức tạp, nhiều hoạt động giao dịch giữa chính quyền với công dân và tổ chức trên địa bàn; có nhiều vấn đề trở thành bức xúc ở đô thị như xây dựng trái phép, cấp thoát nước, vệ sinh môi trường,
trật tự an toàn giao thông (nông thôn không có). Phường thực hiện không toàn diện công tác quản lý đối với một cấp, không đủ điều kiện quản lý kinh tế trên địa bàn mà chỉ tiến hành cơ chế cộng quản (quản lý chủ yếu theo ngành).
Từ những đặc trưng khác nhau cơ bản nêu trên cho thấy rõ: Xã, thị trấn là những đơn vị hành chính độc lập. Mọi hoạt động đều diễn ra trong địa giới hành chính của xã, thị trấn. Hoạt động kinh tế của xã, thị trấn là chủ yếu, tiếp đến mới là hoạt động quản lý hành chính - Tư liệu sản xuất và địa bàn sản xuất của nhân dân nằm trong địa giới hành chính của xã, do chính quyền xã trực tiếp quản lý, điều hành. Mọi hoạt động quản lý của chính quyền xã, thị trấn liên quan trực tiếp đến người dân trong xã. chính quyền xã, thị trấn vừa là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, vừa là cơ quan tự quản của xã, thị trấn. Địa giới hành chính phường chỉ có ý nghĩa trong phân cấp quản lý hành chính nhà nước. Còn trong tất cả các lĩnh vực khác địa giới hành chính không có ý nghĩa.
Chính quyền phường không quản lý toàn diện kinh tế, các lĩnh vực khác đều được quản lý trực tiếp theo hệ thống ngành dọc. chính quyền phường chỉ thực hiện một số việc quản lý hành chính nhà nước theo pháp luật và một số nhiệm vụ cấp trên giao, thiếu tính độc lập tự chủ của một đơn vị hành chính.