- Chủ thể thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
22. Bộ Tư pháp Hội thảo khoa học thực tiễn Các giải pháp nâng cao chất lượng lượng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Hà Nội Tháng 12
3.2. Tiếp tục hoàn thiện thể chế pháp luật liên quan đến hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật.
thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật.
Cho đến nay, đã có các văn bản pháp luật tương đối đồng bộ về thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, trên thực tế việc thực hiện những quy định này đã gặp phải những khó khăn làm ảnh hưởng đến chất lượng văn bản thẩm định. Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần tiếp tục sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản pháp luật có liên quan để làm rõ giá trị pháp lý của hoạt động thẩm định, cũng như mối quan hệ giữa Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và cơ quan soạn thảo trong việc thẩm định. Cần khẳng định tính bắt buộc của thẩm định và giá trị của văn bản thẩm định. Các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật khi trình Chính phủ hoặc để Chính phủ cho ý kiến nhất thiết phải có ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp; Chính phủ chỉ
xem xét, quyết định thông qua hoặc cho ý kiến về một văn bản khi đã có ý kiến thẩm định. Chỉ có như vậy mới nâng cao trách nhiệm không chỉ của cơ quan soạn thảo mà còn của Bộ Tư pháp đối với hoạt động quan trọng này. Đồng thời, phải khẳng định ý nghĩa và giá trị của văn bản thẩm định bằng cách quy định mối quan hệ giữa cơ quan thẩm định với cơ quan soạn thảo và cơ quan ban hành văn bản. Về phía cơ quan soạn thảo, việc tiếp thu ý kiến thẩm định là cần thiết nếu như không muốn nói là bắt buộc. Để nâng cao giá trị của thẩm định, cần quy định rõ trách nhiệm của Bộ Tư pháp có sự phối hợp với Văn phòng Chính phủ xem xét đánh giá một dự án, dự thảo có đáp ứng yêu cầu để gửi thẩm định hay không, trình Chính phủ hay không; quy định trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc nghiên cứu tiếp thu ý kiến thẩm định. Bên cạnh đó, cần có cơ chế để cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định báo cáo trước tập thể Chính phủ nếu có ý kiến khác nhau giữa hai cơ quan này. Báo cáo thẩm định về dự án luật, pháp lệnh cần được gửi đến các cơ quan của Quốc hội xem xét, nghiên cứu trước khi tiến hành thẩm tra một dự án luật, pháp lệnh theo sự phân công.
Những kinh nghiệm trong việc triển khai thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 và Nghị định số 165/2005/NĐ-CP quy định chi tiết hướng dẫn thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 đang đặt ra yêu cầu cần chuẩn hoá các nội dung thẩm định văn bản quy phạm pháp luật. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2002 thì nội dung thẩm định bao gồm bẩy vấn đề: Sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo; sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; tính khả thi của văn bản; việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn
bản. Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg về quy chế thẩm định bổ sung nội dung về sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với các điều ước quốc tế mà nước CHXHCN Việt Nam là thành viên. Như vậy, phạm vi thẩm định theo quy định của pháp luật hiện hành là tương đối rộng, nên cân nhắc để điều chỉnh lại phạm vi nội dung thẩm định theo hướng tập trung vào những nội dung phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và thế mạnh về chuyên môn của Bộ Tư pháp, không quá dàn trải như pháp luật hiện hành.
Về cơ bản, hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp chỉ nên tập trung vào tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất của dự án, dự thảo với hệ thống pháp luật, ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Còn về tính khả thi của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thì Bộ Tư pháp có thể phát biểu như các Bộ, ngành có liên quan khác khi được lấy ý kiến. Thay vào đó, cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ giải trình về tính khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ngay từ giai đoạn đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, bao gồm việc đánh giá tác động kinh tế- xã hội của văn bản, tiến hành khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội; tính hợp lý của các quy định của dự thảo văn bản pháp luật cũng sẽ được đánh giá bởi các nhà chuyên môn, nhất là các vấn đề mang tính chất chuyên ngành cao. Các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội đều có quyền đóng góp ý kiến vào dự thảo văn bản pháp luật; kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật” sẽ được áp dụng để giảm tải khối lượng văn bản phải soạn thảo, thẩm định, thông qua, tạo thuận lợi cho Bộ Tư pháp không bị “quá tải” về số lượng văn bản phải thẩm định mà vẫn thực hiện đầy đủ trách nhiệm thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật với tiến độ bảo đảm và chất lượng cao hơn. Thực tế hiện nay Bộ Tư pháp phải thẩm định các dự án, dự thảo trên nhiều lĩnh vực khác nhau ( riêng năm 2007 là trên 30 lĩnh vực). Đội ngũ chuyên gia của Bộ Tư pháp không thể đủ kiến thức chuyên môn sâu của rất nhiều lĩnh vực chuyên ngành khác nhau để thẩm định tính khả thi của một dự
án, dự thảo luật, nhất là đối với những văn bản pháp lý mang tính chuyên ngành cao (giao dịch điện tử, năng lượng, viễn thông, hàng không, hàng hải, tài chính...). Nếu vẫn tiếp tục chịu trách nhiệm thẩm định về tính khả thi như hiện nay thì sẽ không ít văn bản thẩm định không đảm bảo chất lượng thẩm định( xét dưới giác độ đảm bảo thẩm định tốt về tính khả thi). Vì vậy, có thể cân nhắc bỏ tính khả thi ra khỏi quy định về phạm vi nội dung thẩm định, hoặc nếu vẫn giữ trách nhiệm thẩm định tính khả thi của dự án, dự thảo, thì cần quy định rõ tiêu chí về tính khả thi của một văn bản, cơ chế thành lập hội đồng thẩm định cả trong những trường hợp dự án, dự thảo có nội dung phức tạp, mang tính chuyên ngành cao.
Quy trình thẩm định được quy định ở Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể nói là chặt chẽ, cụ thể tương đối phù hợp với tổ chức và hoạt động của Bộ Tư pháp. Để tiếp tục hoàn thiện, cụ thể hoá quy trình này, cần quy định rõ, chặt chẽ hơn việc báo cáo, xin ý kiến, trách nhiệm của nhóm chuyên viên với lãnh đạo đơn vị, giữa đơn vị chủ trì thẩm định và các đơn vị tham gia thẩm định...Việc quy định rõ, chặt chẽ hơn các quan hệ này bảo đảm cho công tác thẩm định đáp ứng được các yêu cầu mà Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã nêu. Có cơ chế thích hợp để tập hợp được các luật gia, nhà khoa học, chuyên gia am hiểu các vấn đề chuyên môn tham gia vào thẩm định. Đặc biệt là đối với những dự án, dự thảo quan trọng, phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, hoặc liên quan đến lĩnh vực chuyên môn sâu. Cần phải thực hiện nghiêm chỉnh một số quy định của Nghị định 165/CP và Quy chế thẩm định: ví dụ, việc cơ quan thẩm định có thể yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo thuyết trình về dự án, dự thảo hoặc cung cấp thêm thông tin, tài liệu có liên quan; trong trường hợp cần thiết có thể tổ chức cuộc họp liên tịch với sự tham gia của đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan chủ trì thẩm định và một số cơ quan, tổ
chức hữu quan. Cơ chế này tạo điều kiện để cơ quan thẩm định thực hiện quyền và trách nhiệm của mình, bảo đảm chất lượng, tiến độ thẩm định.
Hoàn thiện triển khai phương thức thẩm định bằng Hội đồng thẩm định. Với mục đích đánh giá tính đúng đắn của văn bản theo những tiêu chí nhất định về nội dung, về hình thức và kỹ thuật soạn thảo văn bản, phát hiện ra những điểm bất hợp lý, chưa hoàn thành...về nội dung, hình thức và kỹ thuật soạn thảo văn bản và trong phạm vi có thể, đề ra những giải pháp giúp người soạn thảo khắc phục những khiếm khuyết trong dự thảo. Do vậy, các quy định về Hội đồng thẩm định cần dựa trên những tiêu chí đảm bảo mục đích và nguyên tắc cơ bản của hoạt động thẩm định. Việc áp dụng phương thức thẩm định bằng Hội đồng thẩm định nhằm đảm bảo hai yêu cầu: phát huy cao độ trí tuệ tập thể trong việc đánh giá tính đúng đắn và chất lượng văn bản; đảm bảo yếu tố khách quan trong nội dung dự thảo cũng như trong quy trình thẩm định. Chính vì vậy, hoàn thiện phương thức thẩm định bằng Hội đồng thẩm định để trong những trường hợp nhất định có thể huy động đến mức cao nhất trí tuệ tập thể của các luật gia và các nhà khoa học khác (trên nguyên tắc làm việc tập thể, quyết định theo đa số và trong những điều kiện hạn hẹp về thời gian) để tập trung thẩm định một dự thảo mà nội dung của nó đòi hỏi phải sử dụng kiến thức chuyên môn của nhiều ngành khoa học khác nhau. Bên cạnh đó, ngay cả trong việc xem xét, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp của một số dự thảo có phạm vi điều chỉnh rộng và đối tượng điều chỉnh đa dạng, liên quan đến nhiều vấn đề chính trị- kinh tế, an ninh xã hội, quyền và nghĩa vụ công dân....thì việc huy động trí tuệ của các luật gia trong một hội đồng cũng là một yêu cầu bức bách.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân năm 2004, Nghị định số 91/ 2006/NĐ-CP ngày 6/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân
năm 2004 đã tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật ở các địa phương. Tuy nhiên, trong quá triển khai những quy định này đã gặp phải những khó khăn làm ảnh hưởng đến chất lượng văn bản thẩm định, thẩm tra. Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần tiếp tục hoàn thiện những quy định của pháp luật để làm rõ giá trị pháp lý của hoạt động thẩm định, thẩm tra. Cần khẳng định tính bắt buộc của thẩm định và giá trị pháp lý của văn bản thẩm định. Các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật khi trình Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cho ý kiến nhất thiết phải có ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp. Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân chỉ xem xét, quyết định thông qua hoặc cho ý kiến về một văn bản khi đã có ý kiến thẩm định. Như vậy, sẽ nâng cao trách nhiệm không chỉ của cơ quan soạn thảo mà còn của các cơ quan tư pháp đối với hoạt động quan trọng này. Cần khẳng định ý nghĩa và giá trị của văn bản thẩm định bằng cách quy định mối quan hệ giữa cơ quan thẩm định với cơ quan soạn thảo trong việc nghiên cứu tiếp thu ý kiến thẩm định. Có cơ chế để cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định báo cáo trước tập thể Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân nếu có ý kiến khác nhau giữa hai cơ quan này.