Một là: Số người tham gia BHXH vẫn còn hạn chế, đối tượng tham gia BHXH
mặc dù đã được mở rất rộng nhưng do cơ chế thực hiện còn nhiều điểm chưa rõ, nên việc triển khai cụ thể của cơ quan BHXH và các đơn vị sử dụng lao động gặp nhiều khó khăn. Hiện nay chủ yếu vẫn là lao động thuộc khu vực Nhà nước tham gia BHXH, lao động làm việc trong khu vực kinh tế ngoài quốc doanh thuộc diện bắt buộc phải tham gia mới chỉ đạt từ 10-15%.
Bộ luật Lao động quy định có hai loại hình BHXH bắt buộc và BHXH tự nguyện, nhưng cho đến nay đã hơn 9 năm trôi qua, loại hình BHXH tự nguyện vẫn chưa được thực hiện. Do vậy, quyền và nghĩa vụ BHXH của hàng triệu người lao động không thuộc diện làm công ăn lương như lao động sản xuất nông nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, dịch vụ… chưa được thực hiện. Chính sách BHXH chưa quy định chế độ BHXH thất nghiệp để ổn định cuộc sống cho người lao động khi bị mất việc tạm thời, nên rất khó khăn cho các đối tượng này khi họ bị mất việc. Trong điều kiện kinh tế thị trường, hiện tượng người lao động thất nghiệp là không thể tránh khỏi, thậm chí ở vào từng thời điểm nhất định số đối tượng này là rất lớn.
Theo số liệu điều tra của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội về thực trạng lao động việc làm ở Việt Nam tháng 7/2000 cho thấy cả nước có 36.206.200 lao động có việc làm thường xuyên, trong đó:
- Làm việc trong nhóm ngành nông nghiệp có 22.650.000 người, chiếm 62,56%.
- Làm việc trong nhóm ngành công nghiệp và xây dựng 4.761.400 người, chiếm 13,15%.
Với các số liệu trên, nếu trừ đi những người làm việc trong nhóm ngành nông nghiệp (đối tượng chưa bắt buộc phải tham gia BHXH), thì số lao động tham gia BHXH năm 2000 mới chỉ chiếm 30,7% tổng số lao động đang làm việc trong nhóm ngành công nghiệp, xây dựng và dịch vụ (năm 2000 có 4.162.805 người tham gia BHXH). Dưới đây ta có thể chỉ ra một trong những bất cập này.
Nghị định số 73/1999/NĐ-CP ngày 19/8/1999 của Chính phủ quy định thực hiện chế độ BHXH đối với người lao động làm việc trong các cơ sở Y tế, Giáo dục, Văn hóa, Thể thao ngoài công lập, những mãi đến 20/10/2000, tức là sau hơn một năm các Bộ, ngành chức năng mới ra được thông tư hướng dẫn thực hiện, nhưng lại chưa tính đến khả năng tham gia thực tế của đối tượng, cụ thể là với giáo viên mầm non thuộc các bản làng, thôn, xã, nhất là ở các địa phương miền núi, vùng sâu, vùng xa, thu nhập hàng tháng của họ phụ thuộc vào khả năng đóng góp của cha, mẹ học sinh; khoản đóng góp này thường chỉ đủ cho những sinh hoạt thiết yếu của các cô giáo; qua điều tra, có tới 50% giáo viên mầm non thu nhập dưới mức lương tối thiểu; nhiều tỉnh, Ngân sách còn phải cấp thêm mỗi tháng từ 50.000 - 100.000 đồng mới đảm bảo cuộc sống cho các cô giáo. Trong trường hợp này, người lao động đóng BHXH trên nền lương nào; ai là chủ sử dụng lao động; phương thức đóng; mức hưởng sau này sẽ tính như thế nào... Chính vì vậy cho đến nay, việc triển khai thực hiện thu BHXH đối với các đối tượng này còn rất nhiều bất cập và rất khó khăn.
Hai là: Chưa có cơ chế khuyến khích người lao động đóng BHXH cao hưởng
cao, đóng BHXH theo thu nhập thực tế, hiện nay chỉ trừ số lao động làm việc trong khu vực hành chính sự nghiệp là không có sự chênh lệch lớn giữa tiền lương tháng theo ngạch, bậc và thu nhập thực tế, còn lại đều có sự chênh lệch lớn, thậm chí là rất lớn, nhất là ở các doanh nghiệp ngoài quốc doanh, doanh nghiệp liên doanh với nước ngoài; trên thực tế có không ít doanh nghiệp, tiền lương theo ngạch bậc của người lao động chỉ từ 600.000-700.000 đồng, trong khi đó thu nhập thực tế của họ lại lên đến 2 hoặc 3 triệu đồng; đó là những hạn chế làm giảm tính cộng đồng, chia sẻ rủi ro và công bằng xã hội trong việc thực thi chính sách BHXH nói chung và pháp luật về quản lý thu BHXH nói riêng.
Ba là: Chưa có biện pháp hữu hiệu để ngăn ngừa rủi ro, mất cân đối thu, chi
quỹ BHXH: Việc tập trung thống nhất nguồn thu BHXH của 5 chế độ BHXH vào một quỹ chung đã làm giảm hiệu quả và tính chủ động của cơ quan BHXH trong việc phân tích, đánh giá tình hình để kịp thời đưa ra các biện pháp hữu hiệu ngăn ngừa rủi ro, đồng thời làm cho công tác kiểm tra, giám sát, hạch toán thu, chi quỹ gặp không ít khó khăn. Chính vì vậy qua hơn 9 năm thực hiện chính sách BHXH theo cơ chế mới, nhưng đến nay BHXH Việt Nam và các Bộ chức năng chưa phân tích, chỉ ra được mức đóng, mức hưởng của từng chế độ là bao nhiêu cho phù hợp để có những điều chỉnh cần thiết. Việc quy định tỷ lệ hưởng lương hưu và trợ cấp BHXH cao cùng với việc phải xử lý các chính sách khác như sắp xếp tổ chức, tinh giảm biên chế… làm cho quỹ BHXH khó có thể cân bằng thu - chi BHXH và về lâu dài sẽ bị thiếu hụt. Theo các chuyên gia tài chính, với mức đóng góp như hiện nay: người lao động đóng 5% và người sử dụng lao động đóng 15% với giả định không có sự thay đổi về chính sách BHXH thì chỉ đến năm 2020, quỹ BHXH sẽ dần dần bị thâm hụt trong một thời gian dài và không còn khả năng thanh toán. Trong điều kiện như hiện nay, chính sách BHXH thay đổi nhiều (nghỉ hưu sớm, thêm chế độ nghỉ dưỡng sức…) thì thời gian thâm hụt quỹ BHXH sẽ càng nhanh đến hơn.
Bốn là: Việc thực hiện các quy định của pháp luật về xử lý các vi chính sách
BHXH nói chung và quy định về nghĩa vụ đóng BHXH nói riêng còn rất hạn chế, kém hiệu quả: Quy định của pháp luật trong việc xử lý các vi phạm chính sách BHXH còn quá nhẹ so với số tiền chậm nộp hoặc bị chiếm dụng hàng tỷ đồng của không ít các doanh nghiệp, dẫn đến tình trạng nhiều doanh nghiệp sẵn sàng nộp tiền phạt đến lần thứ hai, thứ ba hoặc hơn nữa thay cho việc đóng BHXH. Nghị định số 38/NĐ-CP ngày 25/6/1996 của Chính phủ xử phạt hành chính về hành vi vi phạm pháp luật, quy định mức phạt 2.000.000 đồng đối với các vi phạm về chính sách BHXH. Mặt khác cơ chế xử lý chưa rõ ràng, cơ quan BHXH là người trực tiếp và thường xuyên phát hiện ra các vi phạm chính sách BHXH nhưng lại không được quyền xử phạt, mà do các cơ quan chức năng khác xử lý.
Qua đợt giám sát tình hình thi hành Bộ luật Lao động, trong đó có chính sách BHXH của ủy ban Các vấn đề xã hội của Quốc hội khóa IX cho biết: kiểm tra ở hai Tổng
công ty: một Tổng công ty sử dụng 15.000 lao động; một Tổng công ty sử dụng 5.000 lao động trong 1 năm họ không đóng BHXH hơn 15 tỷ đồng; nếu tính trong cả nước đối với khu vực tư nhân thì quỹ BHXH đã thất thu một lượng tiền rất lớn; còn nếu tính cho tất cả các khu vực khác thì con số còn lớn hơn nhiều. Các phương tiện thông tin đại chúng cũng đã lên tiếng cảnh báo tình trạng vi phạm chính sách BHXH của Công ty TNHH Thiên Hộ - thành phố Hồ Chí Minh (công ty liên doanh với nước ngoài) sử dụng thường xuyên 2.600 lao động, từ năm 1997-2002, hàng tháng công ty vẫn thu 5% tiền lương của người lao động đóng BHXH, nhưng lại không đóng BHXH cho cơ quan BHXH với số tiền lên đến 22 tỷ đồng. Việc nợ đọng hoặc trốn tránh nghĩa vụ đóng BHXH của các đơn vị, doanh nghiệp, trước hết làm thất thu quỹ BHXH, nhưng điều quan trọng hơn làm ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của người lao động, bởi vì theo quy định hiện nay, nếu người lao động, đơn vị sử dụng lao động không đóng BHXH thì cơ quan BHXH có quyền từ chối giải quyết chế độ, chính sách BHXH cho người lao động.
Theo báo cáo của BHXH các tỉnh, thành phố, từ khi Nghị định số 38/NĐ-CP ngày 25/6/1996 của Chính phủ có hiệu lực thi hành, số đơn vị bị phát hiện có các vi phạm chính sách BHXH lên tới hàng nghìn, nhưng số đơn vị bị xử phạt chỉ chiếm một tỷ lệ rất nhỏ. Mức xử phạt này đã được tăng lên 20.000.000 đồng (Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính được Quốc hội khóa X thông qua ngày 2/7/2002), nhưng cơ chế thực hiện vẫn chưa có gì thay đổi. Do vậy, trên thực tế chưa có tác dụng ngăn chặn các vi phạm chính sách BHXH của Đảng và Nhà nước, đặc biệt là trong việc thực hiện nghĩa vụ đóng BHXH (về nội dung này, Điều 50 Luật An sinh xã hội Thái Lan quy định: Người sử dụng lao động nào không chịu nộp các khoản đóng góp hoặc khoản tiền phải nộp thêm, hoặc không chịu nộp đầy đủ thì Tổng thư ký cơ quan An sinh xã hội có quyền ký lệch tịch thu, tịch biên và bán đấu giá tài sản của người đó tới mức cần thiết đủ để trả cho các khoản đóng góp BHXH chưa nộp).
Năm là: Chưa có cơ chế cụ thể để thực hiện sự hỗ trợ của ngân sách nhà nước
đối với quỹ BHXH. Hiện tại chính sách BHXH mới chỉ quy định: thời gian làm việc trước 1/1/1995 của cán bộ, công nhân viên chức trong biên chế nhà nước và thời gian phục vụ trong lực lượng vũ trang của quân nhân, công an nhân dân được coi là có đóng BHXH; kinh phí chi trả do ngân sách nhà nước đảm bảo; quỹ BHXH chỉ chịu trách
nhiệm đảm bảo kinh phí chi trả cho các đối tượng được hưởng lương hưu và trợ cấp BHXH từ 1995 trở đi, bởi vì số người này đều có thời gian làm việc trước năm 1995 (là thời gian người lao động chưa đóng BHXH, nhưng nay quỹ BHXH phải chi trả). Còn sự hỗ trợ của ngân sách nhà nước đối với quỹ BHXH cho đến nay vẫn chưa thực hiện được, việc cân đối thu - chi quỹ BHXH gặp nhiều khó khăn, nhất là trong điều kiện hiện nay, số người hưởng lương hưu và trợ cấp BHXH đang có xu hướng tăng nhanh qua từng năm. Ta có thể thấy được tình hình này qua biểu dưới đây.
Biểu số 2.4: Đối tượng và kinh phí chi trả BHXH do NSNN
và quỹ BHXH đảm bảo
Năm
Ngân sách nhà nước đảm bảo Quỹ BHXH đảm bảo
Đối tượng (người) Tiền chi trả (triệu đồng) % so với năm trước Đối tượng (người) Tiền chi trả (triệu đồng) % so với năm trước 1 2 3 4 5 6 7 199 6 1.750.418 4.387.903 100 20.618 383.144 100 199 7 1.716.257 5.163.093 +25,7 43.566 593.525 +54,9 199 8 1.683.500 5.128.425 -0,7 70.077 751.629 +26,6 199 9 1.650.709 5.015.620 -2,2 105.303 940.351 +25,1 200 0 1.616.673 6.239.494 +24,4 145.730 1.330.680 +41,5 200 1 1.588.545 7.321.410 +17,3 191.135 1.856.339 +39,5
200
2
1.557.004 7.033.016 225.439 2.585.554
Nguồn: Báo cáo quyết toán hàng năm của Bảo hiểm xã hội Việt Nam
Nhìn vào các số liệu trên, ta thấy ngược lại với xu hướng giảm chi của ngân sách nhà nước cho các đối tượng hưởng BHXH trước năm 1995 là xu hướng tăng chi của quỹ BHXH cho các đối tượng hưởng lương hưu và trợ cấp BHXH từ năm 1995 trở đi, bình quân từ năm 1996-2006, mỗi năm tăng 37,8%, trong khi đó số thu BHXH cùng thời gian này chỉ tăng bình quân 20,1%. Với mức tăng này, nếu không có sự đóng, hỗ trợ của ngân sách nhà nước để chi trả lương hưu cho người lao động thuộc khu vực Nhà nước về hưu kể từ 1995, quỹ BHXH sẽ dần bị thâm hụt và mất khả năng chi trả.
Về lý thuyết cũng như thực tế các đối tượng hưởng BHXH do ngân sách nhà nước đảm bảo chi trả sẽ giảm dần qua các năm (giảm khoảng 2%/năm) và như vậy, số tiền chi trả cũng sẽ giảm theo. Tuy nhiên, nhìn vào biểu số 5 ta thấy một số năm có tăng lên như năm 1997, tăng so với năm 1996 là 25,7%, năm 2000 tăng so với năm 1999 là 24,4%… nguyên nhân là do cơ quan BHXH phải giải quyết các trường hợp tồn đọng từ năm 1995 trở về trước, do Chính phủ bổ sung thêm quyền lợi được hưởng của đối tượng và do tăng tiền lương tối thiểu.
Sáu là: Chưa có giải pháp hiệu quả cho công tác đầu tư tăng trưởng quỹ BHXH.
Hiện nay, ngoài việc chủ động nguồn để chi trả cho các đối tượng hưởng BHXH, quỹ BHXH mới chủ yếu cho Quỹ hỗ trợ phát triển, Ngân hàng Đầu tư - Phát triển Việt Nam, Bộ Tài chính và các ngân hàng thương mại vay với lãi suất ưu đãi, nên khả năng sinh lời thấp, thậm chí có những năm tỷ lệ lạm phát cao hơn lãi suất cho vay, quỹ BHXH không bảo toàn được giá trị, mà còn bị thâm hụt so với sức mua thực tế của đồng tiền. Đây là điều mà nhiều chuyên gia tài chính của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) và Ngân hàng Thế giới (WB) đã cảnh báo. Để hiểu sâu hơn về hạn chế này, ta có thể xem các số liệu trong biểu số 6.
Nơi đầu tư Tiền đầu tư (tỷ đồng)
Lãi suất đầu tư (%/năm)
Tiền lãi thu từ đầu tư (tỷ
đồng)
Mua công trái chính phủ 700 10 70
Mua trái phiếu kho bạc 1.000 5,4 54
Quỹ hỗ trợ phát triển 7.700 5,4 415
Ngân hàng ĐTPT Việt Nam
3.200 5,1 163
Bộ Tài chính 2.078 3,6 74
Các ngân hàng thương mại 6.374 6,6 400
Tổng số 21.052 1.100
Nguồn: Báo cáo quyết toán năm 2001 của Bảo hiểm xã hội Việt Nam
Trong tổng số 21.052 tỷ đồng đầu tư, BHXH Việt Nam chỉ được chủ động thực hiện đầu tư vào các ngân hàng thương mại với số tiền 6.374 tỷ đồng (chiếm 30,3%), còn lại 14.678 tỷ đồng (69,7%) là đầu tư theo chỉ định của Chính phủ với lãi suất thấp. Với các số liệu trên, ta nhận thấy chỉ có khoản đầu tư vào Công trái Chính phủ và các ngân hàng thương mại là có khả năng tăng trưởng, còn vào các địa chỉ khác, khả năng này rất hạn chế. Ta giả sử, nếu các khoản đầu tư còn lại đều được đầu tư vào các ngân hàng thương mại với lãi suất 6,6%/năm, thì trong năm 2001 sẽ thu về được 1.316 tỷ đồng, nhiều hơn số lãi đã thu được 216 tỷ đồng. Trong điều kiện hiện nay, khi tốc độ tăng thu BHXH còn có sự chênh lệch quá lớn với tốc độ tăng chi, thì 216 tỷ đồng là con số rất có ý nghĩa đối với việc bảo toàn và làm tăng khả năng chi trả của quỹ BHXH.