II. Kinh nghiệm của Pakistan
2. Vụ kiện: chế độ hạn ngạch đối với sợi cotton chải kỹ nhập khẩu từ
vào Mỹ và sự vận dụng cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO từ phía Pakistan
2.1. Tóm tắt vụ kiện
Bên khiếu nại : Pakistan Bên bị khiếu nại : Hoa Kỳ
Bên thứ 3 : Cộng đồng chung Châu Âu, Ấn Độ
Nội dung tranh chấp: Chế độ hạn ngạch đối với sợi cotton chải kỹ. Cụ thể là tranh chấp liên quan đến: Điều 6, Điều 2.4, Điều 8.10 Hiệp định ATC20.
Ngày chấp nhận yêu cầu tham vấn : 03/04/2000
Ngày thông qua Báo cáo của Ban Hội thẩm : 31/05/2000. Ngày thông qua Báo cáo của Ban Phúc Thẩm : 08/10/2001.
2.2. Diễn biến
Từ năm 1995, thương mại dệt may trên thế giới có những bước tăng trưởng mạnh, chủ yếu là do Hiệp định hàng Đa sợi đã được thay thế bởi Hiệp định hàng Dệt may theo cơ chế của WTO. Theo cách thức mới này, các chế độ hạn ngạch cao áp dụng đối với hàng dệt may xuất khẩu của các nước đang phát triển sẽ dần dần được xoá bỏ để đưa ngành sản xuất này vào khuôn khổ điều chỉnh của WTO. Ngành dệt may của Pakistan đã có những phản ứng tích cực, bằng chứng là khối lượng sản xuất cũng như sản lượng xuất khẩu dệt may đã tăng lên đáng kể. Kết quả là trong thời gian đó, Pakistan trở thành nước xuất khẩu sợi cotton chải kỹ lớn thứ hai vào Mỹ, và đây chính là khởi nguồn cho mọi tranh chấp phát sinh giữa Pakistan và Mỹ đối với mặt hàng này.
Ngày 24/12/1998, chính phủ Pakistan nhận được một Thông báo triệu tập từ chính phủ Mỹ để tham vấn các vấn đề liên quan đến việc thiết lập hạn ngạch nhập khẩu đối với sợi cotton chải kỹ xuất khẩu từ Pakistan vào Mỹ. Vấn đề cơ bản là Mỹ cáo buộc rằng xuất khẩu của Pakistan là nguyên nhân gây ra những thiệt hại có thể chứng minh được của ngành dệt may Mỹ. Cơ sở pháp lý mà Mỹ viện dẫn đến là những biện pháp tự vệ chuyển tiếp quy định theo Điều 6 của Hiệp định hàng Dệt may của WTO. Sau khi tham vấn song phương thất bại ở giai đoạn đầu, Pakistan phải đưa vụ tranh chấp ra Cơ quan giám sát dệt may và cuối cùng là cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO. Đây là lần đầu tiên trong lịch sử thương mại của Pakistan có một vụ kiện trải qua tất cả các giai đoạn theo cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO.
2.3. Giai đoạn xem xét tại Cơ quan giám sát dệt may
Sau khi đàm phán song phương giữa Pakistan và Mỹ thất bại thì vào ngày 05/03/1999, Mỹ đã thông báo lên TMB rằng nước này quyết định áp đặt hạn ngạch nhập khẩu đối với sợi cotton chải kỹ của Pakistan trong vòng 3 năm chiểu theo Điều 6 của
Hiệp định ATC. Biện pháp này sẽ có hiệu lực từ ngày 17/03/1999. Vụ việc trên được đưa ra vào cuộc họp lần thứ 54 của TMB tổ chức vào tháng 04/1999.
Hai bên đã tranh cãi kịch liệt trong vụ tranh chấp, tuy nhiên bên đại diện cho Pakistan đã bác bỏ được gần hết những luận điệu do bên Mỹ đưa ra. Vụ tranh chấp này chủ yếu tập trung vào thuật ngữ “không chính xác” mà Mỹ dùng để mô tả ngành công nghiệp nội địa của mình và nghi vấn về khả năng tồn tại của những bằng chứng dùng để cáo buộc về mối quan hệ nhân quả giữa việc nhập khẩu từ Pakistan và những thiệt hại của ngành sản xuất dệt may của Mỹ. Mỹ đã định nghĩa ngành công nghiệp nội địa nước này chỉ bao gồm những nhà sản xuất sợi để bán cho thương nhân và loại bỏ số lượng của những nhà sản xuất sợi như là sản phẩm trực tiếp. Pakistan khiếu nại rằng khái niệm này của Mỹ đã vi phạm Điều 6.2 của ATC.
Sau sáu ngày dài tranh cãi và phản biện một cách thận trọng, cuối cùng những nỗ lực của Pakistan đã đạt kết quả. TMB đã chấp nhận những luận điệu của phía Pakistan và đưa ra quyết định có lợi cho nước này cùng với yêu cầu Mỹ phải dỡ bỏ hàng rào nhập khẩu ngay lập tức.
Mặc dù những khuyến nghị của TMB không có tính ràng buộc đối với các nước tham gia và thực tế là Mỹ đã không bãi bỏ chế độ hạn ngạch mà còn kháng cáo lại quyết định này, nhưng có thể nói những nỗ lực hợp tác của chính phủ, các cơ quan có liên quan và cả khối doanh nghiệp Pakistan đã thành công rực rỡ. Sau đó, kháng cáo của Mỹ cũng không được chấp nhận và Ban Hội thẩm của TMB lại yêu cầu phía Mỹ dỡ bỏ hạn ngạch nhập khẩu.
2.4. Giai đoạn đưa vụ kiện lên giải quyết tại Cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO của WTO
2.4.1. Việc trì hoãn đưa vụ kiện lên DSB
Do phía Mỹ đã từ chối tuân theo khuyến nghị của TMB ngay cả khi kháng cáo của nước này bị bác bỏ vào tháng 06/1999, Pakistan chỉ có lựa chọn duy nhất là đưa vụ tranh chấp lên DSB. Đây là giai đoạn cuối cùng và cũng là quan trọng nhất của vụ tranh chấp và không giống như TMB, quyết định mà DSB thông qua có tính ràng buộc thực thi đối với các nước tham gia. Tuy nhiên, Pakistan cũng phải mất tới gần 1 năm mới hoàn thành xong khâu yêu cầu thành lập Ban Hội thẩm ở DSB.
Một lý do nữa cho sự chậm trễ này là những cuộc tham vấn song phương giữa Mỹ và Pakistan được tổ chức vào tháng 11/1999 và sau đó là vào năm 2000. Chính hy vọng hạn ngạch nhập khẩu sẽ được dỡ bỏ sau đàm phán song phương đã khiến chính phủ Pakistan chờ đợi cho đến khi những cuộc đàm phán này có kết quả. Sau khi đàm phán song phương tiếp tục thất bại, Pakistan mới nhận thức được một cách muộn màng rằng phía Mỹ chỉ đơn giản sử dụng chiến thuật kéo dài thời gian. Hạn ngạch nhập khẩu sẽ được áp dụng trong vòng 3 năm và Mỹ đã có chiến lược lấp đầy khoảng thời gian này
càng nhiều càng tốt. Sau cùng vào tháng 04/2000, chính phủ Pakistan đã chính thức đưa vụ kiện lên DSB.
2.4.2. Tiến trình vụ kiện
Vào ngày 03/04/2000, Pakistan đã đưa ra yêu cầu tham vấn đối với những biện pháp tự vệ chuyển tiếp của Hoa Kỳ được áp dụng vào ngày 17/03/1999 về mặt hàng sợi cotton chải kỹ nhập khẩu từ Pakistan.
Pakistan cho rằng:
- Những biện pháp tự vệ chuyển tiếp của Mỹ là mâu thuẫn với nghĩa vụ phải tuân theo điều 2.4 của ATC và không phù hợp với điều 6 của ATC.
- Việc áp dụng hạn ngạch của Mỹ không đáp ứng được yêu cầu để được áp dụng các biện pháp tự vệ được nêu trong đoạn 2,3,4 và 7 của điều 6 ATC.
- Ngay sau đó, Pakistan đã yêu cầu thành lập Ban Hội thẩm. Tại buổi họp của mình vào ngày 18/05/2000, Cơ quan giải quyết tranh chấp (DSB) đã hoãn việc thành lập Ban Hội thẩm. Sau đó vào buổi họp ngày 19/06/2000, yêu cầu lần thứ hai của Pakistan đã được chấp thuận, DSB đã quyết định thành lập Ban Hội thẩm. Ấn Độ và EC là bên thứ 3 có liên quan. Vào ngày 30/08/2000, Ban Hội thẩm đã được thành lập, gồm có 1 chủ tịch và 2 hội thẩm viên, 1 người đến từ Cộng đồng chung Châu Âu EC và 2 người còn lại đến từ Ấn độ. Theo đại diện của Pakistan thì tiến trình tại DSB tương đối khác với khi được xem xét ở TMB. Trong khi ở TMB các bên thảo luận và tranh cãi rất nhiều thì DSB chú trọng vào các công việc giấy tờ, theo đó các câu hỏi trong các phiên tranh tụng đều tập trung vào những văn bản đề xuất của các bên Mỹ và Pakistan.
Ban Hội thẩm đã đưa ra bản báo cáo vào ngày 31/05/2001. Ban Hội thẩm kết luận rằng biện pháp tự vệ chuyển tiếp (hạn chế về số lượng) của Mỹ áp đặt lên sợi cotton chải kỹ nhập khẩu từ Pakistan vào ngày 17/03/1999 và kéo dài đến ngày 17/03/2000 là không phù hợp với Điều 6 của Hiệp định ATC. Đặc biệt hơn, Ban Hội thẩm cho rằng:
- Hoa Kỳ đã loại bỏ số lượng sợi cotton chải kỹ của những nhà sản xuất trong nước sản xuất chỉ để phục vụ nhu cầu của riêng mình ra khỏi phạm vi của “ngành công nghiệp trong nước sản xuất các sản phẩm cạnh tranh tương tự và/hay trực tiếp” khi so sánh với sợi cotton chải kỹ nhập khẩu. Điều này đã vi phạm trách nhiệm pháp lý căn cứ vào mục 6.2 của ATC.
- Việc Hoa Kỳ không xem xét đến ảnh hưởng của việc nhập khẩu từ Mexico (và có thể từ một số Thành viên khác) là không phù hợp với Điều 6.4 của ATC.
- Việc Hoa Kỳ không chứng minh được rằng mặt hàng nhập khẩu tạo ra một mối nguy hiểm thật sự có thể gây tổn hại đến ngành công nghiệp nội địa là vi phạm Điều 6.2 và 6.4 của ATC .
Ban Hội thẩm đề nghị DSB yêu cầu Hoa Kỳ đưa các biện pháp tự vệ phù hợp với các điều khoản đã quy định trong ATC, và khuyến nghị rằng việc xoá bỏ hạn chế nhập khẩu là cách tốt nhất để đạt được điều này.
Vào ngày 09/06/2001, Hoa Kỳ quyết định nộp đơn kháng cáo lên Cơ quan Phúc thẩm về một số vấn đề pháp lý nhất định trong bản Báo cáo của Ban Hội thẩm và một số giải thích về mặt pháp lý của Ban Hội thẩm. Vào ngày 05/09/2001, Cơ quan Phúc thẩm thông báo cho DSB rằng họ không thể đưa ra bản báo cáo của mình kịp hạn cuối vào ngày 07/09/2001. Thông báo này được chuyển gửi đến các Thành viên vào ngày 08/10/2001. Cơ quan Phúc thẩm đã giữ nguyên phán quyết của Ban Hội thẩm về kết luận rằng các biện pháp tự vệ chuyển tiếp của Hoa Kỳ đối với mặt hàng sợi cotton chải kỹ nhập khẩu từ Pakistan là không phù hợp với ATC và cho rằng Hoa Kỳ đã:
- Không định nghĩa chính xác và thích đáng đối với định nghĩa sợi sản xuất bởi “ngành công nghiệp nội địa”
- Không đánh giá được những tổn hại mà các nhà xuất khẩu lớn khác có thể gây ra đối với ngành dệt may Mỹ.
DSB đã tiếp nhận báo cáo của Cơ quan Phúc thẩm vào ngày 05/11/2001.
Tại cuộc họp của DSB ngày 21/11/2001, Hoa Kỳ cho biết rằng Ủy ban thi hành Hiệp định dệt may đã chỉ dẫn cho Cơ quan Hải quan Hoa Kỳ phải xoá bỏ mọi hạn ngạch đối với nhập khẩu sợi cotton chải kỹ từ Pakistan. Nói cách khác, Hoa Kỳ đã thi hành các yêu cầu của DSB.
Toàn bộ quá trình, với các mốc thời gian như đã trình bày ở trên cho thấy bắt đầu từ ngày Mỹ áp đặt hạn ngạch cho đến ngày chế độ này được dỡ bỏ đã kéo dài tới gần 2 năm 9 tháng, gần bằng khoảng thời gian 3 năm mà Mỹ đưa ra để áp dụng biện pháp tự vệ chuyển tiếp là áp đặt hạn ngạch. Theo lời phát biểu của ông Akbar Sheikh, chuyên gia tư vấn của Pakistan: “Cuối cùng, cả 2 bên đều chiến thắng. Pakistan thắng bởi vì họ có được quyết định có lợi cho mình và Mỹ cũng thắng bởi vì nước này đã duy trì được chế độ hạn ngạch tới gần 3 năm nhờ thời gian kéo dài của vụ tranh chấp”21
3. Những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Bài học thứ nhất là sự kiên trì và quyết tâm theo đuổi vụ kiện. Thể hiện rõ quyết tâm, Pakistan đã kiên trì theo đuổi vụ kiện và cuối cùng thì nước này cũng có được một phán quyết có lợi cho mình. Sự quyết tâm đó được thể hiện bởi sự phối hợp chặt chẽ giữa chính phủ, cơ quan quản lý nhà nước là Bộ Thương mại, Hiệp hội các nhà sản xuất dệt may (APTMA) và cộng đồng doanh nghiệp Pakistan. Cộng đồng doanh nghiệp Pakistan đã tích cực hỗ trợ cung cấp thông tin liên quan đến tình hình sản xuất và xuất khẩu của mặt hàng sợi cotton chải kỹ cho phía chính phủ và Hiệp hội. Hiệp hội cũng đã đóng góp đáng kể nhằm tạo thuận lợi cho công tác chuẩn bị và tiến hành giải quyết tranh chấp. Hiệp hội đã bầu ra một uỷ ban thường trực về các vấn đề liên quan đến
21 Trích bài viết ‘Victory in principle: Pakistan’s Dispute Settlement Case on Combed Cotton Yarn Exports to the United States” – Turab Hussain, Giảng viên khoa Kinh tế, Trường Đại học Quản lý khoa học Lahore
WTO và chống bán phá giá nhằm cung cấp thông tin cho các luật sư, chuyên gia tư vấn đồng thời hoạt động như một nhân tố kết nối giữa chính phủ và giới doanh nghiệp. Hiệp hội còn thành lập một bộ phận chuyên về WTO với mục đích tư vấn cho các doanh nghiệp thành viên có liên quan hiểu biết về môi trường thương mại thế giới và luật thương mại quốc tế. Bên cạnh đó, Bộ Thương mại cũng ngay lập tức thành lập một Đội WTO với một bộ phận chức năng gồm 6 ban công tác hoạt động theo các hiệp định khác nhau của WTO.
Bài học thứ hai, mời chuyên gia tư vấn có kinh nghiệm khi cần thiết. Sự thành công có được là vì Pakistan đã biết kịp thời thuê chuyên gia tư vấn giỏi -ông Akbar Sheikh (chuyên gia tư vấn nội địa được Bộ thương mại thuê). Thực chất, Pakistan cũng không có cơ quan chuyên trách nào đảm nhiệm vai trò phối hợp hoạt động của chính phủ và Hiệp hội APTMA để giải quyết các vấn đề liên quan đến WTO cũng như những tranh chấp thương mại. Do đó, chính phủ vẫn cần phải chủ động hơn trước những tranh chấp bằng việc phát triển một khung thể chế có hiệu quả nhằm tranh tụng cho các vụ kiện trong tương lai. Chính phủ Pakistan phải thành lập một cơ quan chuyên trách về những tranh chấp có liên quan đến WTO ngay trong Bộ thương mại. Đối với những vụ việc về dệt may nói riêng, cơ quan này cần phải phối hợp chặt chẽ với bộ phận chuyên về WTO của Hiệp hội APTMA để giải quyết hiệu quả các tranh chấp. Hơn nữa, cơ quan chuyên về WTO phải cung cấp những chỉ dẫn thích hợp đối với những vấn đề liên quan đến thương mại và giải quyết tranh chấp cho các bên tham gia. Những nghiên cứu này cũng cần phải cập nhật với các tranh chấp đang xảy ra trên toàn thế giới, đồng thời phải duy trì việc thu thập những vụ tranh chấp trước đây. Chuyên gia pháp lý có trình độ trong lĩnh vực này là sự lựa chọn sáng suốt.
Bài học thứ ba, phải đặc biệt chú ý đến công tác đào tạo đội ngũ. Một trong những vấn đề trung tâm của vụ kiện là do thiếu vắng các chuyên gia trong nước am hiểu luật thương mại quốc tế, trong quá trình đi kiện, Pakistan đã phải thuê rất nhiều luật sư và chuyên gia tư vấn nước ngoài. Chính điều này đã làm cho chi phí pháp lý tăng lên đáng kể và trở thành một gánh nặng tài chính. Ở giai đoạn TMB, Hiệp hội APTMA và Bộ thương mại đã thoả thuận một đề xuất san sẻ kinh phí. Theo đó, Hiệp hội APTMA sẽ đóng góp 50% tổng chi phí và phần còn lại sẽ do Vụ xúc tiến xuất khẩu EPB (thuộc Bộ thương mại) lấy từ ngân sách của Quỹ phát triển xuất khẩu EDF chi trả. Phần chi phí mà APTMA phải trả sẽ được chia đều cho các thành viên bị ảnh hưởng (các nhà xuất khẩu sợi cotton chải kỹ) và cả những thành viên không chịu ảnh hưởng trực tiếp từ vụ tranh chấp. Ở một khía cạnh nào đó, việc bằng lòng san sẻ gánh nặng tài chính đã chứng tỏ các thành viên của APTMA đã nhận thấy được tầm quan trọng và những lợi ích lâu dài mà vụ tranh chấp có thể mang lại. Tuy nhiên, đến khi vụ tranh chấp được đưa lên DSB, APTMA gặp rất nhiều khó khăn khi kêu gọi những doanh nghiệp có liên quan đóng góp chi phí pháp lý lần thứ 2. Thực tế là có những doanh nghiệp vì thiếu hiểu biết về cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO và thấy Mỹ không thực hiện khuyến nghị, nên