5. KẾT CẤU CỦA LUẬN VĂN
2.4.2.1.2 Tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư cho các huyện
Bao gồm 5 tiêu chí sau đây:
- Tiêu chí dân số gồm 2 tiêu chí: Số dân và số người dân tộc thiểu số; - Tiêu chí về trình độ phát triển gồm 2 tiêu chí: Tỷ lệ hộ nghèo, thu nội địa (không bao gồm khoản thu về quỹđất).
- Tiêu chí diện tích tự nhiên của huyện, thành phố: Đây là tiêu chí mà TW đã quy định áp dụng tại quyết định 210 của Thủ tướng Chính phủ.
- Tiêu chí về đơn vị hành chính, bao gồm 3 tiêu chí: Số đơn vị hành chính cấp xã; xã miền núi, bãi ngang cồn bãi; xã vùng cao, biên giới;
Tiêu chí đơn vị hành chính xét gồm 3 tiêu chí nói trên là khá phù hợp với tình hình của địa phương.
- Các tiêu chí bổ sung, bao gồm: + Thành phố thuộc tỉnh.
+ Thị trấn huyện lỵ miền núi. + Thị trấn huyện lỵđồng bằng. + Thị trấn.
Với các tiêu chí bổ sung nói trên là khá phù hợp và đảm bảo công bằng giữa những vùng dân số đông so với những vùng có dân số ít, thể hiện sựưu tiên các vùng miền núi, vùng đồng bào dân tộc và các vùng khó khăn khác góp phần thu hẹp khoảng cách về trình độ phát triển KTXH giữa các huyện trong tỉnh.
Tuy nhiên theo chúng tôi nên bổ sung tiêu chí các trung tâm phát triển của tỉnh, của huyện để có hướng phát triển kinh tế theo từng giai đoạn phù hợp với quy hoạch phát triển KTXH của tỉnh đã được phê duyệt.
Xác định sốđiểm của từng tiêu chí cụ thể
a - Tiêu chí dân số: Bao gồm tổng dân số và số người dân tộc thiểu số (căn cứ vào số liệu dân số trung bình của Cục Thống kê năm 2005). Cách tính cụ thể như sau:
Bảng 2.21: Điểm của tiêu chí dân số
Dân số Điểm
< 100.000 người được tính 4
Từ 100.000 người trở lên, cứ tăng thêm 10.000 người được tính thêm 0,4
Bảng 2.22: Điểm của tiêu chí số người dân tộc ít người
Số dân Điểm
Cứ 500 người được tính 0,2
Nguồn: Nghị quyết HĐND Tỉnh về ĐMPB chi ĐTPT năm 2007
Việc xác định điểm của tiêu chí dân số và số người dân tộc như trên là phù hợp với tình hình thực tếở Tỉnh và quy định của Nhà nước.
b - Tiêu chí về trình độ phát triển: Bao gồm tiêu chí tỷ lệ hộ nghèo và thu nội địa (không bao gồm khoản thu từ cấp quyền sử dụng đất).
Bảng 2.23: Điểm của tiêu chí tỷ lệ hộ nghèo
Tỷ lệ hộ nghèo (chuẩn mới) Điểm
<10% tỷ lệ hộ nghèo Không tính điểm 10% hộ nghèo được tính 1
Cứ tăng thêm 1% thì được tính thêm 0,1
Nguồn: Nghị quyết HĐND Tỉnh về ĐMPB chi ĐTPT năm 2007
Theo chúng tôi cách tính điểm ở trên cần điều chỉnh lại cho phù hợp với quy định của NN vì với tỷ lệ dưới 10% hộ nghèo theo quy định vẫn được tính điểm.
Bảng 2.24: Điểm tiêu chí thu nội địa
TT Thu nội địa (không bao gồm số thu sử dụng đất) Điểm
1 Dưới 2 tỷ đồng 1
2 Từ 2 tỷ đến dưới 10 tỷ đồng, cứ 1 tỷ đồng tăng thêm được tính thêm 0,1 3 Từ 10 tỷ đến dưới 20 tỷ đồng, cứ 1 tỷ đồng tăng thêm được tính thêm 0,15 4 Từ 20 tỷ đồng đến dưới 40 tỷ đồng, cứ 1 tỷ đồng tăng thêm được
tính thêm 0,2
5 Từ 40 tỷ đến dưới 60 tỷ đồng, cứ 1 tỷ đồng tăng thêm được tính thêm 0,25 6 Từ 60 tỷ đồng trở lên, cứ 1 tỷ đồng tăng thêm được tính thêm 0,3
Nguồn: Nghị quyết HĐND Tỉnh vềĐMPB chi ĐTPT năn 2007
Số thu nội địa được xác định căn cứ vào số liệu giao kế hoạch năm 2006 (không bao gồm các khoản thu từ cấp quyền sử dụng đất).
c - Tiêu chí diện tích tự nhiên: Dựa vào số liệu của Cục Thống kê năm 2005.
Bảng 2.25: Điểm tiêu chí diện tích tự nhiên
Diện tích tự nhiên Điểm
Dưới 50.000 ha được tính 2
Từ 50.000 ha trở lên, cứ tăng thêm 10.000 ha được tính thêm 0,2
Nguồn: Nghị quyết HĐND Tỉnh về ĐMPB chi ĐTPT năm 2007
d - Tiêu chí đơn vị hành chính:
- Điểm của đơn vị hành chính cấp xã: Dựa vào số liệu của Cục Thống kê và Ban Dân tộc năm 2005.
Bảng 2.26: Điểm của đơn vị hành chính cấp xã
Đơn vị hành chính cấp xã Điểm
Cứ 1 xã, phường, thị trấn được tính 0,4 Cứ 1 xã vùng cao, biên giới được tính thêm 0,3 Cứ 1 xã miền núi, bãi ngang được tính thêm 0,2
Nguồn: Nghị quyết HĐND Tỉnh về ĐMPB chi ĐTPT năm 2007
đ - Các tiêu chí bổ sung:
- Điểm của đơn vị hành chính cấp huyện thành phố: Dựa vào số liệu của Cục Thống kê và Ban Dân tộc năm 2005.
Bảng 2.27: Điểm các tiêu chí bổ sung
Đơn vị hành chính cấp huyện, thành phố Điểm
Thành phố Đồng Hới được tính 10 Thị trấn huyện lỵ miền núi được tính 4 Thị trấn huyện lỵ đồng bằng được tính 3
Thị trấn được tính 2
2.4.2.2 Kết quả phân bổ ngân sách nhà nước cho chi đầu tư phát triển
a- Những mặt tích cực trong phân bổ chi ĐTPT giai đoạn 2004-2007 Chi ĐTPT ở Quảng Bình từ năm 2004 cho đến nay thường chiếm tỉ trọng từ 20-27% chi NSNN tỉnh do nguồn vốn còn nhiều hạn chế trong lúc đó nhu cầu chi thì lớn Việc nghiên cứu hình thành tiêu chí, định mức phân bổ vốn ĐTPT cho các huyện, các ngành góp phần thực hiện công bằng, công khai đảm bảo phân bổ phù hợp với tình hình thực tế, góp phần sử dụng vốn có hiệu quả cần phải đặc biệt quan tâm và được xem là nhiệm vụ trọng tâm trong quản lý NSNN nói chung và quản lý chi ĐTPT nói riêng. Tại điều 20 và điều 25 của Luật NSNN năm 2002 có qui định Chính phủ, HĐND tỉnh quy định và quyết định cụ thể các định mức phân bổ và các chếđộ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN để làm căn cứ xây dựng, phân bổ và quản lý NSTW và địa phương. Nhưng cho đến năm 2006, Thủ tướng Chính phủ mới ban hành quyết định 210/2006/QĐ-TTg ngày 12 tháng 9 năm 2006 về việc ban hành các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ chi đầu tư phát triển bằng nguồn NSNN giai đoạn 2007-2010. Căn cứ quyết định này, các Sở có liên quan đến công tác phân bổ vốn ĐTPT đã tham mưu xây dựng định mức để trình UBND tỉnh nội dung nói trên.
Bảng 2.28: Vốn đầu tư phát triển tỉnh Quảng Bình từ năm 2004-2007
TT Chỉ tiêu 2004 2005 2006 2007 Tổng số Tốc độ tăng BQ giai đoạn 2004-2007 1 TW quản lý 1762,5 1343,4 290,7 303,5 3700,1 (32,5)
2 Địa phương quản lý 1278,4 1621,2 1683,2 1937,8 6520,6 15,3
3 Vốn nước ngoài 34,1 98,5 0,5 0 133,1 (3,5) Tổng cộng 4353,4 5901,8 3725 4236,9 18.217,1 4,1
Bảng 2.28 cho thấy trong giai đoạn 2004-2007 Quảng Bình huy động một lượng vốn lớn để đầu tư là 18.217,1 tỷ đồng. Nguồn lực huy động cho ĐTPT đạt khá và đa dạng hơn, kể cả vốn trong và ngoài nước hàng năm đều có sự tăng thêm chỉ có năm 2006 giảm so với năm 2005 là 2176,8 chủ yếu phần lớn giảm vốn TW quản lý. Tổng nguồn vốn đầu tư phát triển năm 2005 là 5.901,8 tỷđồng, tăng 35,5% so với năm 2004; Tổng nguồn vốn ĐTPT năm 2007 là 4236,9 tỷđồng tăng 13,7% so với năm 2006.
Bảng 2.29: Phân bổ ngân sách nhà nước cho chi đầu tư phát triển giai
đoạn 2004- 2007 Tổng NSNN phân bổ giai đoạn 2004-2007 Trong đó Chỉ tiêu Giá trị (tỷđồng) Tỷ trọng (%) Năm 2004 N2005 ăm N2006 ăm N2007 ăm Tốc độ tăng BQ năm (%) Tổng chi NSNN 5477,4 100 959,2 1170,4 1536,1 1811,7 23,7 Tổng chi ĐTPT 2267,7 41,4 390,9 464 679,4 733,4 24,3
Nguồn: Sở Tài chính và tính toán của tác giả
Tổng chi ĐTPT cả giai đoạn đạt 2267,7 tỷđồng chiếm 41,4 % tỷ trọng chi NSNN. Năm 2005, tổng chi ĐTPT thực hiện là 464 tỷđồng, tăng 5,9% so với dự toán, tăng 24,3% so với thực hiện năm 2004. Năm 2007, chi ĐTPT thực hiện là 733,4 tỷ tăng 4% so với dự toán và tăng 25,8% so với thực hiện năm 2006. Việc bố trí vốn tập trung, có trọng điểm, phân bổ vốn đảm bảo đúng đối tượng, mục tiêu được hỗ trợ theo hướng dẫn của TW, nhất là đối với nguồn vốn hỗ trợ có mục tiêu của Chính phủ, vốn CTMTQG và đảm bảo cơ cấu vốn cho các lĩnh vực GD-ĐT và KHCN, thiết kế quy hoạch, chuẩn bịđầu tư. Tập trung bố trí vốn trả nợ cho các công trình hoàn thành, khối lượng hoàn thành của các công trình chuyển tiếp. Đã tăng cường lồng ghép các nguồn vốn, các chương trình, dự án
cho để đầu tư cho các ngành, lĩnh vực có lợi thế của tỉnh, và xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ mục tiêu phát triển KTXH của tỉnh như: giao thông, thuỷ lợi, điện, trường học, bệnh viện...
b- Những tồn tại và hạn chế trong lĩnh vực chi ĐTPT
- Tổng mức vốn đầu tư từ nguồn NSNN còn hạn chế (chiếm 14,7% tổng mức đầu tư toàn xã hội).
- Do kế hoạch KTXH giai đoạn 2004 - 2007 còn thiếu cụ thể, chưa gắn chặt kế hoạch với tác động thị trường, chưa cân đối được nguồn lực một cách vững chắc nên việc phân bổ vốn chủ yếu theo kế hoạch của từng công trình, dự án mà chưa tính đến sự phù hợp qui hoạch, định hướng kế hoạch phát triển KTXH 5 năm và hàng năm của tỉnh đã được phê duyệt.
- Thiếu vốn cho việc đầu tưđồng bộ một số chương trình, công trình cơ sở hạ tầng chủ lực, cấp thiết phục vụđẩy nhanh phát triển KTXH của tỉnh, nhất là hạ tầng phục vụ phát triển dịch vụ và du lịch, công nghệ thông tin và phụ trợ. - Phần lớn các công trình giao thông lớn nội đô thị mới bố trí được vốn bồi thường giải phóng mặt bằng nhưng đã triển khai đầu tư đã cho thấy việc phân bổ vốn đầu tư dàn trải chậm được khắc phục, quá trình đầu tư kéo dài nên hiệu quả sử dụng vốn còn thấp. Nhiều dự án đầu tư đã được phê duyệt nhưng vượt quá khả năng bố trí vốn của NSĐP nên chậm được triển khai hoặc triển khai kéo dài.
- Các cơ quan tham mưu phân bổ vốn đầu tư chưa làm tốt công tác chuẩn bị số liệu, tình hình, các chỉ tiêu KTXH, thuyết minh tính hiệu quả, tính cấp thiết nhằm tham mưu cho HĐND và UBND tỉnh quyết định việc phân bổ vốn đầu tư. Chưa thực sự coi trọng việc nghiên cứu chuẩn bịđầu tư và đánh giá hiệu quả KTXH của dự án trước khi quyết định đầu tư.
- Còn xảy ra tình trạng chạy vốn đầu tư. Việc phân bổ vốn đầu tư chưa được công khai, minh bạch đầy đủ.
2.4.3 Đánh giá hệ thống định mức phân bổ NSNN tỉnh Quảng Bình
a- Những điểm tích cực
- Định mức phân bổ NSNN góp phần khuyến khích các địa phương, cơ quan, đơn vị tăng cường công tác quản lý tài chính phù hợp với điều kiện phát triển KTXH của từng vùng miền
- Góp phần tăng cường tính pháp lý, tính minh bạch, tính ổn định của quá trình phân bổ chi NSNN tỉnh.
- Tạo điều kiện để thực hiện phân phối công bằng, hợp lý các nguồn lực của NSNN cho các ngành, các huyện nhằm đạt được một số mục tiêu về phát triển xã hội, huy động tối đa các nguồn vốn cho phát triển, xã hội hoá các hoạt động giáo dục, văn hoá, xã hội và TDTT.
- Phân bổ phù hợp với khả năng ngân sách, đảm bảo nhu cầu chi tối thiểu hợp lý. Ưu tiên tăng định mức chi cho một số ngành Giáo dục- Đào tạo, KHCN theo chủ trương của Nhà nước. Đồng thời bảo đảm kinh phí thực hiện nhiệm vụ KTXH, quốc phòng, an ninh ở địa phương. Vận dụng vào tình hình thực tế, khả năng tài chính NS của mình, địa phương đã lựa chọn tiêu chí phân bổ dễ thực hiện được, có thể chấp nhận được đối với lần đầu tiên xây dựng ĐMPBNS.
- Việc phân định “vùng ngân sách” thành các vùng (đô thị, đồng bằng, miền núi) là một ưu điểm của hệ thống ĐMPBNS. Góp phần hạn chế sự bất bình đẳng về nguồn tài chính giữa các vùng lãnh thổ một cách tốt hơn, sát thực hơn. Định mức có tính đến điều kiện thực tế của địa phương, luôn được điều chỉnh tăng khi có các chính sách mới của NN ban hành.
b- Những vấn đề tồn tại cần tiếp tục nghiên cứu + Về việc lựa chọn các tiêu chí xác định ĐMPBNS
- Mỗi địa phương có những đặc thù riêng về cơ cấu, mật độ dân số, trình độ dân trí, đặc điểm văn hoá nên chỉ phân bổ căn cứ theo tiêu chí dân số đơn
thuần thì khó đảm bảo được sự công bằng, đôi khi còn mang tính cào bằng trong phân bổ nguồn lực. Do vậy, ngoài tiêu chí dân số, hệ thống ĐMPBNS hiện hành cần dựa vào các tiêu chí quan trọng khác phù hợp với từng lĩnh vực cụ thể.
- Việc phân bổ kinh phí theo số biên chế dễ gây ra hiện tượng xin tăng biên chế không khuyến khích việc tinh giản biên chế và sử dụng hiệu quả nguồn nhân lực.
- Các khoản chi cho con người chiếm tỉ lệ khá cao trong cơ cấu chi thường xuyên hoạt động quản lý hành chính nên việc xây dựng ĐMPBNS huyện có thể theo chỉ tiêu biên chế, quỹ lương làm chỉ tiêu chủ yếu nhưng đồng thời phải tính đến số dân như là chỉ tiêu bổ sung khi xem xét mức chi cụ thể.
+ Chưa xây dựng định mức chi cho một số sự nghiệp của tỉnh mà có thể tính định mức như sự nghiệp môi trường, sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp đào tạo. Những sự nghiệp này được xem xét bố trí mức chi cụ thể theo nhiệm vụ và khả năng cân đối ngân sách hàng năm do UBND tỉnh trình HĐND tỉnh quyết định là chưa thật hợp lý. Cần nghiên cứu định mức của các cơ quan TW và các tỉnh bạn để xem xét qui định định mức chi phù hợp.
+ Quản lý ngân sách theo khoản mục đầu vào, không chú trọng đến các đầu ra và kết quả trong việc thực hiện các mục tiêu chiến lược ưu tiên của quốc gia. Điều này dẫn đến tình trạng nguồn tài trợ cho những kế hoạch phát triển KTXH không được quan tâm đúng mức dẫn đến sự hụt hẫng về tài chính nên nhiều công trình phải chờ kinh phí; kinh phí đầu tư dàn trải cho nhiều dự án khiến những ưu tiên của Tỉnh không được tài trợ tương xứng với tầm quan trọng của chúng. Phân bổ ngân sách theo các khoản mục đầu vào đã tạo ra điểm yếu cơ bản là không khuyến khích đơn vị tiết kiệm kinh phí, vì nó không đặt ra yêu cầu ràng buộc chặt chẽ giữa số kinh phí được phân bổ với kết quảđạt được ởđầu ra do sử dụng ngân sách đó.
- Xây dựng ĐMPBNS thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển KTXH trung hạn với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo nên dẫn đến các kết quả NS nghèo nàn. Do ngân sách soạn lập theo chu kỳ hàng năm, nên nó không được đánh giá, xem xét sự phân bổ nguồn lực gắn kết với những chương trình phát triển KTXH dài hạn. Nguồn lực của NS phân bổ mang tính dàn trải; thiếu vắng hệ thống các tiêu chí thích hợp để xác định thứ tựưu tiên chi tiêu.
- Ngân sách chi TX và ngân sách chi ĐTPT được soạn lập một cách riêng rẽ làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công. Tính minh bạch và trách nhiệm không thực hiện nghiêm túc, một số khoản mục chi được đưa vào thực hiện nhưng không công bố, đồng thời hạn chế sự tham gia của xã hội trong quy trình ngân sách.
2.5 ẢNH HƯỞNG VIỆC PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỚI
TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ GIAI ĐOẠN 2004-2007
Tổng chi NSNN địa phương giai đoạn 2004 - 2007 là 9463,8 tỷ đồng,