pháp luật hiện hành và thực tiễn thực hiện
Theo quy định tại Khoản 2, Điều 26, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005 quy định về trách nhiệm tham mưu của Tổng thanh tra như sau:
“Giúp Thủ tướng chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các bộ, cơ quan
ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.
Trường hợp phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm”[5]
Theo quy định tại Điều 27, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004 quy định về trách nhiệm tham mưu của chánh thanh tra các cấp, các ngành như sau:
“Chánh thanh tra các cấp, các ngành có trách nhiệm xác minh, kết
luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp”[4]
Như vậy, xét về vai trò tham mưu của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính không thể chỉ xem xét riêng hoạt động của cơ quan thanh tra mà còn phải xem xét đến cả hoạt động giải quyết khiếu nại
trạng các quy định của pháp luật hiện hành về vai trò tham mưu trong việc giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan thanh tra, cần đặt trong tổng thể mối quan hệ tham mưu giữa các cơ quan thanh tra với cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính nhằm làm rõ hơn vai trò của cơ quan thanh tra nhà nước.
Trước hết khi bàn đến mối quan hệ giữa các chủ thể cần nhìn nhận dưới hai góc độ: Góc độ pháp luật, tức là những qui định của pháp luật, cụ thể là của Luật Khiếu nại, tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành. Tiếp đó phải phân tích mối quan hệ đó trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính nằm trong tổng thể các mối quan hệ khác xuất phát từ chức năng, vị trí vai trò của mỗi chủ thể và nhất là thực tiễn đang diễn ra trong quá trình quản lý điều hành của một cấp hành chính
Về vai trò và mối quan hệ giữa chánh thanh tra các ngành, các cấp với thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước các cấp
Đây có thể coi là mối quan hệ cơ bản, trung tâm trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính. Trên thực tế, đã từ rất lâu mối quan hệ này đã nảy sinh một vấn đề gây khó khăn trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính, đó là một mặt chúng ta muốn đề cao trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan hành chính trong công tác này, chính vì vậy mà về cơ bản pháp luật luôn trao thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính cho thủ trưởng cơ quan hành chính, nhưng đồng thời chúng ta lại muốn nâng cao vai trò của các tổ chức thanh tra nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại hành chính. Chính vì lẽ đó mà thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính mới được “chia sẻ” theo những cách khác nhau theo mỗi thời kỳ.
Theo tinh thần của Pháp lệnh qui định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981 thì Thủ trưởng các cấp các ngành có thẩm quyền
giải quyết và các tổ chức thanh tra “giúp” thủ trưởng các cấp các ngành trong công tác này
Đến năm 1991, với Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân thì thanh tra trở thành một cấp giải quyết “phúc thẩm” và kháng nghị để Thủ trưởng cơ quan hành chính giải quyết “giám đốc thẩm” các khiếu nại hành chính theo một trình tự ba cấp giải quyết. Phải nói rằng mô thức này thể hiện sự lúng túng và tạo ra một trình tự giải quyết hết sức rắc rối (thường được mô tả là trình tự theo kiểu “đánh võng”) và trên thực tế đã không mang lại hiệu quả trong quá trình thực hiện
Với Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, chúng ta lại đưa ra một giải pháp hoàn toàn mới, đó là cơ chế uỷ quyền giải quyết, tức là một mặt tổ chức thanh tra trở lại vị trí là cơ quan có trách nhiệm “giúp” thủ trưởng cơ quan hành chính giải quyết khiếu nại nhưng trong một số trường hợp có thể được trực tiếp ban hành quyết định giải quyết khi được “uỷ quyền”. Một lần nữa chúng ta lại không thành công với sáng kiến này để rồi sau vài năm thực hiện chúng ta lại trở lại mô hình cũ với việc sửa đổi bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004 và 2005: Tiếp tục khẳng định thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính của Thủ trưởng và đặt thanh tra vào vị trí và trách nhiệm có tính chất truyền thống là “giúp” Thủ trưởng trong công tác này, được mô tả cụ thể hơn là “xác minh, kết luận, kiến nghị”.
Cùng với những sự biến đổi trong quan hệ giữa thanh tra với thủ trưởng là sự thay đổi từ một sự cải cách trong xu thế xây dựng nhà nước pháp quyền, đó là việc thiết lập cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính thông qua việc xét xử tại Toà án. Điều này được coi như là điều tất yếu xuất phát từ bản thân nhu cầu nội tại trong việc tìm kiếm các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của việc giải quyết các kêu kiện của dân đồng thời cũng là yêu cầu của quá trình hội nhập quốc tế, thực hiện Hiệp định thương mại song
phương Việt Nam - Hoa Kỳ và đáp ứng các điều kiện gia nhập Tổ chức thương mại quốc tế (WTO).
Nội dung mối quan hệ giữa thủ trưởng và thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính
Ở đây không chỉ xem xét mối quan hệ giữa thanh tra và thủ trưởng trong giải quyết khiếu nại hành chính dưới góc độ của pháp luật mà chủ yếu xem xét nó như là mối quan hệ gắn bó chặt chẽ của một chu trình với các giai đọan khác nhau của quá trình giải quyết các vụ việc. Về trình tự giải quyết khiếu nại hành chính được phân chia thành các giai đoạn chính như sau:
Tiếp nhận khiếu nại;
Thẩm tra xác minh vụ việc khiếu nại; Tổ chức đối thoại;
Ban hành quyết định giải quyết khiếu nại.
Giai đoạn tiếp nhận khiếu nại: Luật qui định người khiếu nại có nghĩa
vụ gửi đơn khiếu nại hoặc trực tiếp trình bày với người có thẩm quyền giải quyết. Luật cũng qui định cơ quan có thẩm quyền phải tiếp nhận các khiếu nại do một số cá nhân, tổ chức gửi đến (đại biểu QH, đại biểu HĐND, cơ quan báo chí…). Cùng với một số qui định khác nữa và thực tiễn cuộc sống thì có thể thấy đơn khiếu nại có thể đến từ các nguồn sau đây: Người khiếu nại gửi đến hoặc trực tiếp trình bày; các cá nhân, tổ chức mà luật qui định có quyền chuyển đơn; các cá nhân, tổ chức Luật không có qui định rõ ràng nhưng thực tế có chuyển đơn (chẳng hạn các tổ chức của Đảng, các cơ quan khác của nhà nước);Tất cả những đơn từ đó có thể được gửi đến cho Thủ trưởng hoặc cho thanh tra hoặc cho cả hai. Công việc quan trọng đầu tiên là xác định những đơn nào, vụ việc nào thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan mình để tiến hành việc thụ lý. Trong giai đoạn này nên tập trung về cho
thanh tra phân tích đánh giá và đề nghị thủ trưởng thụ lý đơn và bắt đầu qui trình giải quyết. Thanh tra cũng cần chuẩn bị kế hoạch để tiến hành xem xét vụ việc và báo cáo để thủ trưởng biết và chỉ đạo thực hiện, nhất là những vụ việc phức tạp có liên quan đến nhiều cơ quan và cần có sự tham gia của các đơn vị khác trong cơ quan mình.
Trong giai đoạn này, trách nhiệm của thủ trưởng là nghe và cho ý kiến quyết định các vấn đề mà tổ chức thanh tra đề nghị.
Giai đoạn thẩm tra xác minh và kiến nghị việc giải quyết: Về mặt luật
pháp cũng như thực tiễn, các công việc trong giai đoạn này chủ yếu do thanh tra tiến hành. Vai trò và trách nhiệm của thủ trưởng trong giai đoạn này thể hiện ở chỗ chỉ đạo quá trình thẩm tra xác minh, giành thời gian định kỳ nghe báo cáo về tiến độ, những việc đã làm và đang làm, thuận lợi và khó khăn. Đặc biệt đối với những vụ việc liên quan đến trách nhiệm của các cơ quan tổ chức khác thì quyết định việc gặp gỡ trao đổi với các cơ quan tổ chức khác để thống nhất quan điểm đánh giá đối với các nội dung liên quan đến vụ việc, qua đó có định hướng bước đầu về phương án giải quyết vụ việc…Có một vấn đề quan trọng mà đến nay còn nhiều ý kiến khác nhau và thực tiễn cũng xảy ra khác nhau tuỳ theo từng nơi đó chính là trách nhiệm thẩm tra xác minh. Luật qui định trách nhiệm và quyền hạn của thanh tra là khá rõ ràng nhưng càng ngày, trách nhiệm này không còn là “độc quyền” của thanh tra nữa. Trong một số trường hợp và tuỳ từng trường hợp cụ thể, thủ trưởng đã giao cho các đơn vị hoặc bộ phận khác để thực hiện việc thẩm tra, xác minh giúp mình giải quyết những khiếu nại thuộc thẩm quyền của mình. Thực ra vấn đề này cũng đã có lúc được bàn thảo, tranh luận và dẫn đến một giải pháp có tính chất dung hoà, “chia việc” và cũng có tính hợp lý của nó được qui định tại Nghị định số 67 năm 1999, cụ thể như sau:
Vụ việc khiếu nại lần đầu thì giao cho cơ quan hoặc bộ phận chuyên môn thẩm tra, xác minh kiến nghị thủ trưởng giải quyết;
Vụ việc khiếu nại lần tiếp theo thì giao cho thanh tra xác minh, kết luận và kiến nghị việc giải quyết.
Vấn đề này hiện nay đã được xem xét và sửa đổi lại khi có Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: Các cơ quan thanh tra Nhà nước khi nhận được đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp có trách nhiệm xem xét và báo cáo để Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp quyết định việc thụ lý giải quyết khiếu nại đó.
Gặp gỡ đối thoại với người khiếu nại: Vấn đề này ngày càng trở nên
quan trọng, như là một biểu hiện cụ thể của tính công khai dân chủ và có ý nghĩa rất lớn trong việc nâng cao hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Gặp gỡ đối thoại là công việc được thực hiện trong suốt quá trình giải quyết vụ việc (từ sau khi thụ lý đến trước khi ban hành quyết định giải quyết). Nó không nằm trong một giai đoạn cụ thể nào mà cũng không nhất định chỉ thực hiện một lần mà được thực hiện mỗi khi cần thiết. Cần lưu ý rằng đối thoại ở đây là một công việc có tính chất chính thức và kết quả của nó có giá trị là một trong những căn cứ để ban hành quyết định giải quyết chứ không phải chỉ là những cuộc gặp gỡ mang tính chất tác nghiệp trong quá tình thẩm tra xác minh. Chính vì vậy việc đối thoại chủ yếu thuộc về trách nhiệm của thủ trưởng. Thanh tra có trách nhiệm tổ chức việc đối thoại, chuẩn bị những nội dung tài liệu cần thiết và cùng với thủ trưởng đối thoại với người khiếu nại, lập biên bản về quá trình đối thoại..
Ban hành quyết định giải quyết khiếu nại: Đây là công việc hoàn toàn
thuộc thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Trên cơ sở kết quả thẩm tra xác minh, kết quả đối thoại và kiến nghị của thanh tra, thủ
trưởng phải ban hành quyết định giải quyết. Trách nhiệm của thanh tra là phải tham mưu để việc ban hành đúng pháp luật (về trình tự, thủ tục ban hành, nội dung quyết định, việc bảo đảm thời hạn, thời hiệu…). Qúa trình dự thảo quyết định có thể thanh tra phối hợp với văn phòng hoặc bộ phận giúp việc của thủ trưởng để thực hiện.
Đó là những nét cơ bản về mối quan hệ giữa thủ trưởng và thanh tra trong quá trình giải quyết khiếu nại.
Về mối quan hệ giữa thủ trưởng cơ quan hành chính với thủ trưởng cấp trên trực tiếp trong việc giải quyết khiếu nại hành chính
Từ trước đến nay, mặc dù đã có nhiều sự thay đổi nhưng về cơ bản thì việc giải quyết khiếu nại hành chính vẫn được thực hiện theo hệ thống thứ bậc, tương ứng với việc giải quyết khiếu nại lần đầu là thủ trưởng các cơ quan hành chính và lần hai là thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan hành chính các cấp hoặc có thể khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án.
Về mặt pháp luật, mối quan hệ giữa thủ trưởng cơ quan hành chính với thủ trưởng cấp trên nảy sinh trong hai trường hợp chủ yếu:
Một là, thủ trưởng cơ quan hành chính đã ban hành quyết định giải quyết nhưng người khiếu nại không đồng ý và khiếu nại lên thủ trưỏng cấp trên đề nghị giải quyết;
Trường hợp này tương đối phổ biến và cơ chế giải quyết mối quan hệ cũng khá rõ ràng, Thủ trưởng cấp trên phải thụ lý để giải quyết và quá trình giải quyết có thể yêu cầu cấp dưới báo cáo nội dung vụ việc, các căn cứ pháp lý và thực tiễn của quyết định giải quyết trước đó, những khó khăn vướng mắc trong việc giải quyết…Cũng có thể yêu cầu cấp dưới chuyển hồ sơ vụ việc cho mình để có thêm căn cứ xem xét giải quyết.
Hai là, đã quá thời hạn luật định mà Thủ trưởng cơ quan hành chính
không trả lời hoặc không ban hành quyết định giải quyết nên người khiếu nại khiếu nại lên cấp trên đề nghị giải quyết.
Trường hợp này cũng không thiếu và việc giải quyết khó khăn hơn rất nhiều. Về nguyên tắc nếu cấp dưới quá thời hạn không giải quyết thì cấp trên phải thụ lý giải quyết. Qui định này xuất phát từ ý tưởng để người dân vượt qua khỏi sự trì trệ vô trách nhiệm của cơ quan hành chính, có cơ hội để khiếu nại của mình được giải quyết. Thế nhưng, trên thực tế thì việc để quá thời hạn không giải quyết là rất nhiều cho nên thực hiện theo nguyên tắc trên thì dẫn đến hậu quả:
+ Các cơ quan hành chính cấp trên quá tải vì số vụ việc cấp dưới không giải quyết đùn đẩy lên quá nhiều và rồi chính cơ quan cấp trên cũng sẽ vi phạm thời hạn vì không đủ khả năng giải quyết;
+ Có thể cấp dưới vì thiếu trách nhiệm, do có khó khăn hoặc vì một lý do nào đó không muốn giải quyết đã “trơ ỳ” để quá thời hạn và buộc cấp trên phải giải quyết theo luật định.
Vậy thì phải xử lý mối quan hệ này như thế nào vừa bảo đảm nguyên tắc luật định, bảo đảm vụ việc của người dân được xem xét giải quyết, vừa tránh được những hệ quả xấu nêu trên? Đây chính là vấn đề hết sức nan giải cần thảo luận rất nhiều và đặc biệt là cần có ý kiến của những người làm công tác thực tiễn để có thể tìm ra giải pháp thích hợp. Theo suy nghĩ bước đầu của tôi thì cần nhìn nhận vụ việc quá thời hạn chưa được giải quyết từ những tình huống cụ thể để có cách xử lý mềm dẻo khác nhau: Nếu việc cấp dưới chưa giải quyết do những khó khăn khách quan thì cấp trên có thể yêu cầu cấp dưới giải quyết và nêu rõ điều đó với người khiếu nại; nếu việc quá thời hạn do những nguyên nhân chủ quan thì cấp trên cần thụ lý giải quyết
Ngoài ra có một vấn đề nữa cũng xuất phát từ tình huống này và mới được qui định trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật Khiếu nại, tố cáo là: Người khiếu nại có quyền kiến nghị lên cấp trên của người đã không