3. Chênh lệch tiết
2.3.6. Đánh giá việc thu hút và sử dụng vốn ODA
Việc tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA trong 12 năm qua của Việt Nam đạt được nhiều kết quả đáng kể. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt đạt được, vẫn cịn tồn tại những mặt hạn chế làm cho lợi ích mà nguồn vốn này mang lại chưa đáp ứng với sự mong muốn của ta đối với sự phát triển kinh tế xã hội đất nước.
2.3.3.1. Những mặt đạt được:
Kể từ khi bắt đầu tiếp nhận nguồn vốn ODA đến nay, cơng tác quản lý nhà nước về ODA ngày càng được tăng cường và từng bước đi vào nề nếp. Việc thu hút và sử dụng ODA thời gian vừa qua đã đạt được những kết quả quan trọng:
- Mặt đạt được quan trọng nhất là về chính trị đối ngoại. Thơng qua cơng tác vận động và thu hút ODA, các nước và các tổ chức tài trợ quốc tế hiểu nhiều hơn về chủ trương, chính sách phát triển kinh tế – xã hội của Đảng và Nhà nước ta ta, thừa nhận những tiến bộ mà nhân dân ta đã đạt được trong sự nghiệp đổi mới, cam kết ODA cho ta năm sau cao hơn năm trước, kể cả những năm kinh tế thế giới sa sút, cĩ nước tài trợ phải cắt giảm ODA. Điều đĩ thể hiện sự đồng tình cao và sự ủng hộ mạnh mẽ của cộng đồng tài trợ quốc tế đối với sự nghiệp phát triển của nước ta, gĩp phần củng cố và nâng vị thế của nước ta trên trường quốc tế.
- Theo WB, khối lượng nợ nước ngồi chưa trả hiện nay của nước ta ước tính vào khoảng 15,557 tỷ USD tính đến cuối năm 2004. Con số này chiếm 34,5% GDP (giới hạn tối đa theo kinh nghiệm quốc tế là 50-60%) và 56,5% xuất khẩu (giới hạn tối đa theo kinh nghiệm quốc tế là 150%), nghĩa vụ trả nợ hàng năm chiếm 10-14% giá trị xuất khẩu (giới hạn tối đa theo kinh nghiệm quốc tế là 15%). Điều đĩ cĩ nghĩa là Việt Nam tranh thủ được nguồn vốn vay ODA cĩ ý nghĩa quan trọng trong khi vẫn đảm bảo được khả năng trả nợ nước ngồi, ước tính bền vững trong trung và dài hạn.
Trong bối cảnh nguồn vốn đầu tư cịn nhiều khĩ khăn, nhất là đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội, nguồn vốn ODA thực sự quan trọng. Thời gian vừa qua, đầu tư bằng vốn ODA chiếm khoảng 12% tổng đầu tư tồn xã hội, bằng 24% tổng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước và bằng 50% vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước.
- Nhờ được tăng cường đầu tư bằng nguồn vốn này, cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội được cải thiện cơ bản và phát triển. Trước hết, phải kể đến là giao thơng vận tải: đã khơi phục, nâng cấp và xây dựng mới 3676 km đường quốc lộ, khơi phục và cải tạo khoảng 1.000 km đường tỉnh lộ và 10.000 km đường nơng thơn, nâng cấp một số cảng Hải Phịng, Sài Gịn…, xây dựng 7 nhà máy điện lớn: Phú Mỹ 1, Phú Mỹ 2, Hàm Thuận - Đa My, Sơng Hinh, Đa Nhim, Phả Lại 2, Trà
Nĩc. Nhờ đầu tư phát triển hệ thống giao thơng và điện lực, ODA đã gĩp phần khơi dậy nguồn vốn trong nước và tạo điều kiện tăng cường thu hút đầu tư trực tiếp nước ngồi, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
- Cải cách chính sách kinh tế được triển khai theo lịch trình phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, ngân sách nhà nước được hỗ trợ, hiệu quả và uy tín của các định chế tài chính trong nước được cải thiện… Đĩ là một mặt được hơn nữa của ODA thơng qua các khoản vay chương trình của IMF, WB, ADB.
Trong 12 năm qua, nước ta nhận các khoản vay chương trình với các điều kiện ưu đãi như: khoản vay tín dụng dự phịng (SBA), thể thức chuyển đổi cơ cấu (STF), thể thức điều chỉnh cơ cấu mở rộng (ESAF), thể chế tăng cường và xĩa đĩi giảm nghèo (PRGF); của WB như: Tín dụng Điều chỉnh cơ cấu (SAC-a), Chương trình tín dụng Hỗ trợ giảm nghèo (PRSC), Dự án Tài chính nơng thơn 1, Dự án Tài chính nơng thơn 2, Dự án truyền tải năng lượng; của ADB như: Khoản vay chương trình cải cách Doanh nghiệp nhà nước và Quản trị cơng ty (SCPL), Khoản vay chương trình Tài chính 2 (FSPL-2), Dự án Tài chính nơng thơn, Dự án Tín dụng nơng thơn. Nhiều nhà tài trợ song phương cũng cung cấp ODA khơng hồn lại cho các chương trình này.
- Một mặt được khác của việc sử dụng ODA là nguồn vốn này đã
đĩng gĩp cho sự thành cơng của một số chương trình xã hội cĩ ý nghĩa sâu rộng
như Chương trình tiêm chủng mở rộng, Chương trình dinh dưỡng trẻ em, Chương trình xố đĩi giảm nghèo, Chương trình phịng chống sốt rét… ODA đã gĩp phần cải thiện thứ hạng của Việt Nam về các chỉ số phát triển con người (HDI), cụ thể là tăng từ 0,646 năm 1995 lên 0,691 năm 2003, đứng thứ 112 trong tổng số 177 nước được xếp hạng, ngang bằng với nhiều nước đang phát triển khác cĩ GDP bình quân đầu người cao hơn nước ta. Năm 2002, tỷ lệ đĩi nghèo của nước ta cịn 29%, giảm một nửa so với năm 1980, vượt mục tiêu phát triển thiên niên kỷ (MDGs), mà nước ta đã cam kết với thế giới.
ODA khơng chỉ bổ sung nguồn lực cho các chương trình xã hội mà điều quan trọng là đã gĩp phần thay đổi nhận thức và hành vi của người dân trong các lĩnh vực xã hội địi hỏi cĩ sự tham gia rộng rãi của các tầng lớp dân cư.
- Trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo, nguồn vốn ODA đĩng gĩp khoảng 550 triệu USD, chiếm khoảng 10% tổng kinh phí giáo dục đào tạo, gĩp phần cải cách giáo dục tiểu học, trung học và đại học, tăng cường năng lực đào tạo và quản lý giáo dục, phát triển mạng lưới dạy nghề… Đây là nguồn lực quan trọng trong việc hỗ trợ sự nghiệp giáo dục và đào tạo nhằm tạo ra nguồn nhân lực then chốt cho sự nghiệp cơng nghiệp hĩa và hiện đại hĩa đất nước.
- Đối với phát triển nơng nghiệp và lĩnh vực nơng thơn, 156 dự án với tổng số vốn ODA hơn 1,4 tỷ USD đã gĩp phần quan trọng thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội nơng thơn, thay đổi cơ cấu sản xuất, tăng sản lượng lương thực, đẩy mạnh trồng rừng và bảo vệ rừng, gĩp phần xĩa đĩi giảm nghèo.
Đạt được các kết quả nêu trên nhờ cĩ đầu tư ODA tập trung vào việc cung cấp nguồn tín dụng cho nơng dân, khơi phục và phát triển hệ thống thủy lợi, phát triển cơng tác khuyến nơng, khuyến ngư, phát triển giao thơng nơng thơn, lưới điện sinh hoạt và các hệ thống cung cấp nước sinh hoạt, phát triển trường học và các trạm y tế.
- Một số lượng lớn các dự án hỗ trợ kỹ thuật được tài trợ bằng ODA khơng hồn lại đã cĩ tác dụng tích cực giúp tăng cường năng lực, phát triển thể chế trên nhiều lĩnh vực, đào tạo nguồn nhân lực, xây dựng pháp luật, cải cách hành chính… Cần nhấn mạnh rằng nhiều dự án kỹ thuật đã mang lại cho ta cái được quan trọng là “phần mềm”, đĩ là tri thức, cơng nghệ và kinh nghiệm quản lý tiên tiến. Trong nhiều trường hợp cái được này cịn lớn hơn, bởi lẽ hiệu ứng lan tỏa của nĩ rất lớn, do đĩ nĩ cĩ giá trị đối với sự nghiệp phát triển trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội, khoa học, cơng nghệ, bảo vệ mơi trường, quản lý nhà nước, pháp luật.
2.3.3.2. Những tồn tại:
Hầu hết các dự án ODA đều chậm tiến độ, cĩ dự án chậm tới hai năm. Ngồi ra, việc sử dụng ODA thời gian vừa qua chưa thật sự đạt hiệu quả mong muốn. Đánh giá lại việc thu hút và sử dụng nguồn vốn này, ta thấy cịn tồn tại những mặt hạn chế như sau:
- Quan điểm sai lệch về ODA dẫn đến việc sử dụng ODA một cách kém hiệu quả: Trong nhận thức về bản chất và vai trị của nguồn vốn ODA, một số cơ quan quản lý, tiếp nhận ODA ở cả trung ương và địa phương vẫn cịn vương vấn “ODA thời bao cấp”, quan niệm ODA khơng hồn lại là chính phủ cho, vốn vay ODA do chính phủ trả nợ. Nhận thức sai lệch này dẫn đến việc sử dụng nguồn vốn ODA cịn tùy tiện, chưa quan tâm đúng mức đến việc xác định mục tiêu ưu tiên đầu tư, chưa chú ý đến hiệu quả và khả năng trả nợ của dự án. Theo báo cáo của Bộ Tài chính về việc kiểm tra tình hình thực hiện và hiệu quả các chương trình, dự án sử dụng ODA vốn vay tại 7 bộ, ngành trung ương và 10 tỉnh, thành phố, đã phát hiện 34 dự án của 9 nhà tài trợ gặp khĩ khăn trả nợ vốn vay, trong đĩ chủ yếu là các dự án cơng nghiệp chế biến.
Với quan niệm về ODA như trên, việc sử dụng các dự án hỗ trợ kỹ thuật dưới hình thức viện trợ khơng hồn lại cũng chưa đạt được những hiệu quả như mong muốn. Ơû đây nặng về các yếu tố đầu vào (nhập xe con, đi khảo sát ở nước ngồi,…), nhẹ về các kết quả đầu ra. Hậu quả là nhiều dự án chồng chéo
nhau về nội dung, kết quả dự án chưa được khai thác và sử dụng một cách thích đáng, nhà tài trợ thu về phần lớn vốn tài trợ qua dịch vụ chuyên gia tư vấn.
- Về bộ máy và cơ chế quản lý điều phối: Chính phủ đã xác định hệ thống quản lý điều phối viện trợ của Chính phủ với 5 cơ quan tổng hợp là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng nhà nước và Văn phịng Chính phủ, do Bộ Kế hoạch và Đầu tư làm cơ quan đầu mối. Cơ chế quản lý thống nhất này cho phép tăng cường và phát huy hiệu quả các nguồn lực, tránh tình trạng lãng phí do trùng lắp trong quá trình sử dụng viện trợ, tạo cơ chế phối hợp thuận lợi và cĩ hiệu quả cho cộng đồng các nhà tài trợ… nhưng thực tế cũng gặp những khĩ khăn, bất cập nhất định. Đĩ là bộ máy con người của các cơ quan tổng hợp đĩ, đặc biệt là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, hiện chưa đáp ứng được nhu cầu thực tế cơng việc. Tình trạng quá tải đã thực sự làm chậm và tác động xấu đến quá trình thực hiện các dự án viện trợ như tiến độ chậm, quy trình và thủ tục phê duyệt rườm rà, cịn nhiều tính quan liêu, các biện pháp phối hợp giữa các cơ quan cĩ liên quan phức tạp, mất nhiều thời gian và tình trạng khơng cĩ người chịu trách nhiệm cho những vấn đề cụ thể phát sinh…
- Về xác định ưu tiên sử dụng viện trợ: Khi thực hiện, một phần do chúng ta cịn thiếu kinh nghiệm, phần khác do tình trạng thiếu vốn trầm trọng xảy ra trong tất cả các lĩnh vực, các địa phương nên khi xây dựng quy hoạch đầu tư nĩi chung và quy hoạch sử dụng ODA nĩi riêng cịn đưa ra quá nhiều mục tiêu, chưa xác định được những mục tiêu cần được ưu tiên nhất. Điều này dẫn đến việc phân bổ vốn cịn phân tán, chưa thật sự tập trung vào những ngành, những vùng cần được ưu tiên. Đồng thời, cịn xuất hiện tình trạng các dự án khơng nằm trong quy hoạch, thậm chí khơng đạt các tiêu chí ưu tiên… cũng được đưa vào danh mục dự án ưu tiên sử dụng viện trợ do cĩ những sức ép nhất định. Mặt khác, mặc dù đã cĩ các tiêu chí ưu tiên rõ ràng và quy trình đánh giá dự án cụ thể nhưng trong quá trình triển khai thực hiện (nhất là trong quá trình xác định và lựa chọn dự án ưu tiên), cơng tác thẩm định đánh giá của các cấp nhiều khi cịn mang tính chất cảm tính, chất lượng thấp. Điều này cùng với một số nguyên nhân khác đã dẫn đến tình trạng viện trợ khơng được sử dụng triệt để đúng mục đích và phát triển theo hướng bền vững.
- Quá trình chuẩn bị và xây dựng dự án: Nhiều cơ quan thụ hưởng ODA cịn chưa chủ động. Cĩ nhiều trường hợp, ý tưởng và thiết kế dự án do nhà tài trợ đề xuất, thiếu sự tham gia chủ động của phía Việt Nam. Do vậy, chất lượng dự án thấp, khơng phù hợp với thực tế nên hiệu quả sử dụng ODA thấp.
- Cơng tác thẩm định dự án chưa được coi trọng đúng mức. Mặc dù theo quy định, đàm phán điều ước quốc tế với nhà tài trợ phải dựa trên cơ sở văn kiện dự án hoặc báo cáo nghiên cứu khả thi được cấp cĩ thẩm quyền phê duyệt, song nhiều trường hợp, do đối tác Việt Nam sợ mất dự án nên đã đàm phán và
ký kết điều ước quốc tế với nhà tài trợ khi báo cáo nghiên cứu khả thi chưa được cấp cĩ thẩm quyền phê duyệt. Chính vì tính khả thi của các dự án khơng được đảm bảo nên kết quả là các dự án này khi đi vào thực hiện phải mất nhiều thời gian chỉnh sửa, làm chậm tiến độ giải ngân và làm giảm hiệu quả dự án.
- Cơng tác chuẩn bị thực hiện dự án cịn chậm. Một mặt, do cơng tác đền bù di dân, giải phĩng mặt bằng đối với các dự án cĩ xây dựng cơ bản cịn nhiều vướng mắc (nhiều văn bản pháp quy cĩ liên quan đến ODA cịn thiếu tính đồng bộ). Mặt khác, sự chậm trễ trong cơng tác đấu thầu (cơng tác chuẩn bị tài liệu đấu thầu chất lượng chưa cao), việc tổ chức đấu thầu ở cấp tỉnh nhiều nơi làm chưa tốt (do cán bộ chưa nắm vững quy trình thủ tục của nhà tài trợ) dẫn đến việc phải trình duyệt nhiều lần. Ngồi ra, quy trình và thủ tục ODA của Việt Nam cịn rườm rà và quy định của một số nhà tài trợ cịn phức tạp. Tất cả những hạn chế trên đã gây ra những khĩ khăn, chậm trễ cho cơng tác chuẩn bị thực hiện dự án.
- Vốn đối ứng cĩ nơi, cĩ lúc cịn chưa đảm bảo kịp thời cho tiến độ thực hiện dự án. Cĩ trường hợp dự án đã được triển khai nhưng khơng cĩ vốn trong nước để thực hiện hoặc cĩ trường hợp chúng ta nhận bảo đảm nguồn vốn trong nước quá cao, khơng phù hợp với thực tế cĩ thể huy động được dẫn đến tình trạng khơng thể triển khai thực hiện được dự án.
- Các chính sách tài chính trong nước nặng về xử lý theo vụ việc vì khơng cĩ một chính sách nhất quán, được cơng bố trước làm cơ sở cho việc tính tốn và lựa chọn các phương án sử dụng các nguồn vốn đầu tư phù hợp (thuế, cơ chế và các điều kiện tài chính cho vay lại…).
- Cơng tác theo dõi và đánh giá dự án bị buơng lỏng. Nhiều cơ quan chủ quản ở trung ương, địa phương và các tỉnh chưa quản lý được các dự án của mình. Kỷ luật báo cáo về tình hình thực hiện các chương trình, dự án ODA thực hiện thiếu nghiêm túc.
- Năng lực cán bộ của nhiều ban quản lý dự án ODA yếu kém, bất cập so với yêu cầu tổ chức và quản lý quá trình thực hiện các chương trình, dự án. Mặc dù trong thời gian qua, chúng ta đã quan tâm đến việc đào tạo, huấn luyện các cán bộ quản lý và thực hiện các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA nhưng vẫn cịn thiếu một đội ngũ cán bộ cĩ năng lực, trình độ chuyên mơn sâu trong lĩnh vực này.
- Quy trình và thủ tục ODA của một số nhà tài trợ phức tạp, kém linh hoạt và thiếu minh bạch gây khĩ khăn cho phía Việt Nam trong quản lý và tổ chức thực hiện dự án. Một số nhà tài trợ can thiệp quá sâu vào quá trình thực hiện dự án nhất là khâu đấu thầu và xét thầu nhằm bảo vệ lợi ích của các cơng
ty nước mình. Cĩ nhiều trường hợp chuyên gia đồng giám đốc do phía nhà tài trợ cử kém năng lực, thiếu tinh thần hợp tác xây dựng.
Việc đánh giá những mặt đạt được và những mặt cịn tồn tại trong việc thu hút và sử dụng ODA rất quan trọng nhằm hướng tới giải quyết những tồn tại, yếu kém và tiếp tục phát huy những mặt đạt được vơi mục đích sử dụng nguồn