Bên cạnh những kết quả đã đạt được, hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND vẫn còn tồn tại những hạn chế, thiếu sót sau:
1. Nghị quyết của HĐND các cấp thường chưa được phản ánh bởi trí tuệ của chính các địa biểu mà chủ yếu là sự hợp thức hoá các quyết định của cấp uỷ và của UBND. Bởi vì số kì họp của HĐND rất ít (mỗi năm thường họp 2 kì), thòi gian dành cho kì họp ngắn (chỉ khoảng 2 – 4 ngày), trong khi đó việc chuẩn bị nội dung để thảo luận và quyết định tại kì họp còn nhiều hạn chế, nhất là ở cấp huyện và cấp xã. Tài liệu gửi đến đại biểu còn chậm, thời gian để đại biểu nghiên cứu trước rất ít. Khối lượng báo cáo, thuyết trình còn quá nhiều so với thời gian tiến hành kì họp, nhất là thời gian thảo luận còn chưa nhiều. Cũng vì lí do đó mà nghị quyết của HĐND chỉ đề ra những chủ trương, biện pháp quyết định những vấn đề cơ bản của địa phương mang tính chất mục tiêu, phương hướng, nhiệm vụ chung, còn những quy định cụ thể để thực hiện lại do UBND ban hành, kể cả những văn bản liên quan đến quyền và nghĩa vụ của các tầng lớp nhân dân ở địa phương. Trong khi đó, hệ thống VBQPPL do UBND ban hành lại có nhiều văn bản không phù hợp với luật hoặc các quy định của cơ quan Nhà nước cấp trên. Thêm vào đó, trình độ của các đại biểu còn nhiều hạn chế nên khó có thể tham gia xây dựng được những nghị quyết thật sự có chất lượng. Ví dụ: Theo báo cáo của Thường trực HĐND các xã tại tỉnh Bắc Giang, trong tổng số 725 đại biểu HĐND xã (cuối năm 2010 còn 690 đại biểu), có 146 đại biểu trực tiếp sản xuất tại thôn bản; số đại biểu có trình độ văn hoá bậc tiểu học chiếm tới 2,1%, tập trung chủ yếu ở các xã đặc biệt khó khăn; 410 đại biểu trình độ trung học cơ sở (tỷ lệ 55,2%); 300 đại biểu có trình độ trung học phổ thông (tỷ lệ 43%). Về chuyên môn, có 2,2% đại biểu trình độ sơ cấp; 13,2% đại biểu trình độ trung cấp. Cuối năm 2010, do theo học các chương trình đào tạo từ xa, tại chức, bổ túc... số đại biểu có trình độ chuyên môn trung cấp tăng gấp đôi so
với đầu nhiệm kỳ và đã có 3,7% đại biểu có trình độ đại học và cao đẳng. Số đại biểu tốt nghiệp trung học phổ thông cũng tăng 57 người. Tuy nhiên, do đa số đại biểu mới tốt nghiệp trung học cơ sở, một số tốt nghiệp tiểu học và phần lớn không được đào tạo, bồi dưỡng về lý luận chính trị, không có chuyên môn, cơ hội tiếp cận các thông tin ít... đại biểu HĐND cấp xã khó khăn khi tham gia quyết định những chủ trương, biện pháp tổ chức thực hiện các nhiệm vụ quan trọng của địa phương; không thể giám sát việc thực thi pháp luật, thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội một cách hiệu quả. Việc đối chiếu, so sánh giữa thực tế với quy định của pháp luật để đánh giá đúng, sai... vượt quá khả năng của không ít đại biểu [33].
2. Trong nhiều năm qua, việc ban hành VBQPPL chủ yếu tập trung ở HĐND cấp tỉnh, còn ở cấp huyện thì HĐND huyện họp không có nội dung để bàn bạc, các nghị quyết của HĐND chỉ mang tính hình thức, không có khả năng và điều kiện khả thi. HĐND xã cũng rất ít ban hành VBQPPL, nếu có thường là quy ước, giao ước về bảo vệ trật tự an ninh ở làng, xã, cộng đồng dân cư, bảo vệ công trình công cộng, bảo vệ hoa màu… Điều này đã làm cho hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND không phát huy được sự chủ động, linh hoạt đối với việc khai thác những tiềm năng tại chỗ để phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn quản lí đã được quy định cụ thể, phân cấp rõ ràng trong Luật tổ chức HĐND và UBND. Mặt khác, tính thực quyền của HĐND trong hoạt động ban hành VBQPPL thời gian qua ít nhiều còn mang tính hình thức, thể hiện ở hiện tượng mất cân đối về tỉ lệ VBQPPL hàng năm giữa HĐND và UBND. Ví dụ: tại Nghệ An, theo Danh mục VBQPPL đã ban hành năm 2009 cho thấy trong tổng số 167 văn bản thì: nghị quyết do HĐND ban hành là 19 văn bản, quyết định do UBND ban hành là 118 văn bản, chỉ thị do UBND ban hành là 30 văn bản. Ở Thái Bình trong giai đoạn 2001 – 2010 HĐND tỉnh đã ban hành 142 Nghị quyết, UBND tỉnh ban hành 396 Quyết định và 142 Chỉ thị; HĐND các huyện, thành phố đã ban hành 431 Nghị quyết, UBND ban hành 790 Quyết định và 315 Chỉ thị [29].
3. Nguyên tắc đồng bộ trong xây dựng VBQPPL của HĐND các cấp chưa được đảm bảo. Trong hoạt động xây dựng văn bản vẫn còn có quan niệm cho rằng: cơ quan cấp trên có loại văn bản nào, đề cập vấn đề gì thì địa phương cũng phải có hình thức cho mỗi loại văn bản đó. Chẳng hạn, theo quy định tại Điều 16, 24, 33 Luật tổ chức HĐND và UBND, HĐND tỉnh, huyện, xã đều có quyền ban hành Nghị quyết quyết định biện pháp bảo hộ tài sản của cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phương. Về cùng một vấn đề mà HĐND cùng ban hành văn bản để quy định dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lặp, thậm chí văn bản của cơ quan cấp dưới quy định lại nội dung không có gì mới, không cụ thể hoá văn bản của cấp trên cho phù hợp với tình hình thực tế. Ngược lại, chỉ đơn thuần là sao chép lại, sao chép thiếu và nghiêm trọng hơn là làm sai lệch tinh thần văn bản của cấp trên. Tình trạng này phổ biến ở HĐND cấp huyện và cấp xã, cần phải sớm khắc phục tình trạng này để nâng cao chất lượng nghị quyết của HĐND.
4. Qua thực tiễn kiểm tra công tác ban hành VBQPPL của HĐND các cấp phát hiện rất nhiều sai sót. Ví dụ: Tại Quảng Ngãi, qua kiểm tra tại huyện Sơn Tịnh trong thời gian 2006 – 2009 đã phát hiện ra số lượng văn bản có nội dung chưa phù hợp, văn bản sai sót về hình thức và kĩ thuật trình bầy chiếm tỉ lệ 16,20% trên tổng số văn bản của HĐND huyện [29]. Tại Đăk Lăk tính từ năm 2006 đến năm 2009 HĐND tỉnh đã ban hành 84 Nghị quyết (năm 2006 ban hành 29 Nghị quyết; năm 2007 ban hành 22 Nghị quyết; năm 2008 ban hành 16 Nghị quyết; và năm 2009 ban hành 17 Nghị quyết), trong đó, qua rà soát phát hiện có 05 Nghị quyết có nội dung không phù hợp với pháp luật hoặc nội dung quy định không rõ ràng và có nhiều sai sót dẫn đến không thực hiện được trong thực tế. Đối với cấp huyện, qua kết quả kiểm tra của Sở Tư pháp đối với các văn bản QPPL do HĐND, UBND các huyện, thị xã, thành phố của tỉnh ban hành trong gần 04 năm (năm 2006, 2007, 2008 và 10 tháng đầu năm 2009), cho thấy: số văn bản đã được ban hành là 452 văn bản. Kết quả kiểm tra có: 93 văn bản có nội dung không phù hợp với quy định của pháp luật; 42 văn bản không phù hợp về thể thức; 28 văn bản ban hành không đúng hình thức (HĐND ban hành bằng
hình thức Quyết định; UBND ban hành bằng hình thức Công văn, Hướng dẫn, Thông báo...). Như vậy, trong gần 04 năm có đến 34% số lượng văn bản do các huyện, thị xã, thành phố của tỉnh ban hành có những sai phạm cả về nội dung lẫn hình thức và thẩm quyền [34].
Có thể kể ra một số các sai phạm thường gặp sau đây:
- VBQPPL sai về thể thức và kĩ thuật trình bầy. Ví dụ: HĐND tỉnh Thừa Thiên Huế đã ban hành Nghị quyết số 9a/2007/NQ-HĐND ngày 12/12/2007 về nhiệm vụ kinh tế - xã hội năm 2008.
Về vấn đề này, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND quy định như sau:
“1. Văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành phải được đánh số thứ tự cùng với năm ban hành và ký hiệu cho từng loại văn bản.
Việc đánh số thứ tự phải bắt đầu từ số 01 theo từng loại văn bản cùng với năm ban hành loại văn bản đó.
Ký hiệu của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân được sắp xếp như sau: số thứ tự của văn bản/năm ban hành/tên viết tắt của loại văn bản – tên viết tắt của cơ quan ban hành văn bản.
2. Tên viết tắt của loại văn bản và cơ quan ban hành văn bản được quy định như sau:
a) Nghị quyết viết tắt là NQ, quyết định viết tắt là QĐ, chỉ thị viết tắt là CT;
b) Hội đồng nhân dân viết tắt là HĐND, Uỷ ban nhân dân viết tắt là UBND” (Điều 7 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004)
Như vậy, theo luật định Nghị quyết trên của HĐND tỉnh Thừa Thiên Huế đã ghi sai số thứ tự (thêm chữ cái (a) sau chữ số ả-rập.
Hay Nghị quyết số 05/2004/NQ-HĐ về việc điều chỉnh địa giới hành chính để thành lập đơn vị hành chính mới do HĐND thành phố Hà Nội ban hành. Nghị quyết này trình bầy sai phần viết tắt của cơ quan ban hành văn
bản. Đây là kí hiệu của một nghị quyết do HĐND ban hành phần kí hiệu phải là “NQ-HĐND”. Nghị quyết số 03/NQ-HĐ của HĐND thị xã Phúc Yên
(tỉnh Vĩnh Phúc) khoá I kì họp bất thường về việc tăng cường công tác y tế cơ sở phấn đấu đạt chuẩn quốc gia y tế xã phường giai đoạn 2001 – 2010. Nghị quyết này thiếu năm ban hành văn bản, phần viết tắt tên cơ quan ban hành văn bản cũng không đúng, kí hiệu của nghị quyết này phải là 03/2004/NQ-HĐND.
- VBQPPL sai về căn cứ ban hành, sử dụng căn cứ không chính xác hoặc căn cứ vào văn bản pháp luật đã hết hiệu lực. Ví dụ: Nghị quyết số 76/2009/NQ-HĐND ngày 10/7/2009 về điều chỉnh điểm a, b, sửa đổi điểm c, Điều 1 Nghị quyết số 51/2007/NQ-HĐND ngày 01/7/2007 của HĐND tỉnh Kiên Giang về việc ban hành chính sách trợ cấp đối với cán bộ xã, phường, thị trấn nghỉ việc và nghỉ hưu trước tuổi đã viện dẫn Thông báo kết luận số 391-TB/TU ngày 26/12/2008 của Ban thường vụ Tỉnh uỷ để làm căn cứ pháp lý là không phù hợp (vì theo quy định của pháp luật thì thông báo của Ban thường vụ tỉnh uỷ không phải là VBQPPL để làm căn cứ pháp lý ban hành). Hay như HĐND tỉnh Cà Mau ban hành Nghị quyết số 11/2008/NQ- HĐND ngày 10/12/2008 đã viện dẫn căn cứ là “ Căn cứ vào tình hình thực tế về yêu cầu đào tạo, thu hút nguồn nhân lực và khả năng ngân sách của tỉnh” làm một trong những căn cứ pháp lý ban hành.
- VBQPPL ban hành sai về nội dung. Đây là thực tế tồn tại ở nhiều địa phương, VBQPPL của HĐND có sai sót về thẩm quyền nội dung chủ yếu là trong các lĩnh vực thuế, lệ phí, huy động nhân dân đóng góp, về quản lí đất, rừng. Ví dụ: Nghị quyết của HĐND tỉnh Thái Bình năm 2003 về thu phí, lệ phia trên địa bàn có quy định: “UBND tỉnh thực hiện giảm mức thu phí sử dụng cầu đường bộ đối với xe mô tô 2 bánh, xe mô tô 3 bánh, xe 2 bánh gắn máy, xe 3 bán gắn máy tại những nơi hay xảy ra ùn tắc giao thông”. Là trái với Nghị định số 57/2002/NĐ-CP ngày 03/06/2002 của Chính phủ về việc quy định chưa thu phí cầu,đường bộ tại những nơi bi ùn tắc giao thông.
Ngoài ra, cũng còn khá nhiều VBQPPL có nội dung không phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã kí kết hoặc tham gia. Ví dụ: Nghị quyết số 30/NQ-HĐND ngày 23/01/2003 của HĐND tỉnh Ninh Bình về việc khuyến khích xuất khẩu trên địa bàn tỉnh quy định: “Trích 0,5% trong tổng số chi ngân sách địa phương theo Kế hoạch hàng năm (sau khi đã trừ vốn xây dựng cơ bản, lương và các khoản chi có tính chất lượng) để chi trợ cấp hỗ trợ cho các tổ chức và cá nhân kinh doanh xuất trên địa bàn tỉnh Ninh Bình” [27]. Song WTO lại quy định đó có thể được coi là biện pháp trợ cấp và bị kiện “trợ cấp đèn vàng”.
5. Trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của HĐND còn nhiều bất cập. Việc xây dựng chương trình ban hành nghị quyết của địa phương là rất quan trọng để bảo đảm cho công tác ban hành nghị quyết của HĐND đi vào nề nếp và đúng luật. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn có những địa phương chưa thực hiện tốt việc xây dựng chương trình này. HĐND nhiều địa phương chưa xây dựng được chương trình ban hành VBQPPL, hoặc chương trình không sát với thực tế dẫn đến việc ban hành nghị quyết thường thụ động. Vì vậy, cơ quan tư pháp gặp nhiều khó khăn về thẩm định nội dung cũng như bố trí nguồn nhân lực, dự toán nguồn kinh phí cho hoạt động thẩm định. Trước đây, một số địa phương khi tiến hành soạn thảo VBQPPL không thành lập ban soạn thảo, có nơi chỉ giao cho một chuyên viên soạn thảo như Đắk Lắk, Đồng Tháp… Ở Bắc Giang, Sở Tư pháp nhiều khi không được tham gia vào quá trình soạn thảo VBQPPL.
Công tác thẩm định, thẩm tra của các cơ quan Tư pháp địa phương đối với dự thảo VBQPPL đã có sự cải thiện về chất lượng nhưng vẫn chưa tạo được chuyển biến cơ bản về chất lượng, đôi khi còn nặng về chuyên môn pháp luật thuần tuý, thiếu sự gắn kết với yêu cầu quản lí Nhà nước về kinh tế - xã hội và chỉ số năng lực cạnh tranh của các địa phương, chưa khắc phục được hoàn toàn tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật, chưa tạo được sự bền vững và sự ổn định của pháp luật trong đời sống xã hội. Số VBQPPL ở địa phương được ban hành nhưng chưa qua thẩm định là rất nhiều cụ thể theo thống kê năm 2009 có 17.098/72.407 văn bản được ban hành. Điển hình như một số
tỉnh: tại Bình Dương tổng số văn bản, đề án được ban hành là 1.027 văn bản nhưng chỉ có 537 văn bản được thẩm định, nghĩa là vẫn còn 490 văn bản chưa qua thẩm định (chiếm 47,7%). Hay ở Quảng Ngãi số văn bản ban hành là 889 văn bản nhưng chỉ có 421 văn bản được thẩm định, vẫn còn 468 văn bản chưa được thẩm định (chiếm 52,6%) tức chỉ có 634 văn bản đã qua thẩm định.
Sự yếu kém của công tác thẩm định còn thể hiện ở tỉ lệ văn bản do HĐND, UBND ban hành vi phạm tính hợp hiến, hợp pháp vẫn còn chiếm tỉ lệ cao (như Tuyên Quang chiếm 55,6%). Có thể đưa ra một ví dụ cụ thể để thấy rõ sự yếu kém này: đó là việc cơ quan thẩm định đã đồng ý với dự thảo nghị quyết của HĐND Thành phố Hà Nội giao UBND chỉ đạo các cơ quan chuyên môn xây dựng lộ trình hợp lí để tiến tới dừng đăng kí xe gắn máy trên toàn thành phố và cấm biển xe ngoại tỉnh đi trong thành phố trong năm 2003. Đây là một trong những giải pháp mà thành phố đưa ra nhằm hạn chế tình trạng ùn tắc giao thông trên địa bàn thành phố. Nhưng Nghị quyết này là vi hiến vì Hiến pháp quy định công dân có quyền tự do đi lại, có quyền có tài sản riêng. Hơn nữa, Bộ luật dân sự cũng đã quy định rõ: cá nhân, tổ chức có quyền sở hữu tài sản của mình không hạn chế về số lượng miễn tài sản đó là hợp pháp. Vậy mà Nghị quyết vẫn được thông qua, việc dừng đăng kí xe máy đã được thi hành ở một số quận ở Hà Nội, cho đến khi các cơ quan ban hành vào cuộc thì Nghị quyết mới được đình chỉ thi hành.Ví dụ này cho thấy, nếu cơ quan tư pháp làm tốt việc thẩm định thì đã không để một Nghị quyết có sự vi hiến được thực thi mới phát hiện.