1.5.1. Thông lệ và khuyến nghị của quốc tế về nguồn vốn và đầu tư
1.5.1.1. Khuyến nghị của IADI về nguồn vốn và đầu tư
Cơ chế cấp vốn lành mạnh cho tổ chức BHTG gắn với uy tín của hệ thống BHTG, thể hiện tính sẵn sàng hoạt động của hệ thống BHTG tại mỗi nƣớc.Nguyên tắc 9 của Bộ nguyên tắc cơ bản nêu rõ:“Tổ chức bảo hiểm tiền gửi phải có sẵn các quỹ và cơ chế cấp vốn, gồm cả cơ chế cấp vốn bảo đảm thanh
khoản nhằm đảm bảo chi trả cho người gửi tiền được nhanh chóng”.Theo IADI,
tổ chức BHTG có trách nhiệm đầu tƣ và quản lý an toàn các quỹ, bảo toàn vốn, duy trì thanh khoản và thiếtlập quản lý rủi ro, kiểm soát nội bộ, hệ thống thông tin
- báo cáo tình hình đầu tƣ vốn công khai minh bạch. Việc quy định “Ngân hàng
chịu trách nhiệm chi phí BHTG phát sinh” là cơ sở để hệ thống BHTG đảm bảo
hợp lý nguồn vốn thực hiện nhiệm vụ, kể cả việc tính toán phƣơng án đầu tƣ khi có tiền nhàn rỗịTiêu chuẩn cơ bản 1 - 4 quy định về vốn và cơ chế cấp vốn; tiêu chuẩn cơ bản 6 và 7 quy định về đầu tƣ vốn; tiêu chuẩn 8 quy định việc tổ chức BHTG ủy quyền đầu tƣ cho tổ chức khác; và tiêu chuẩn 9 đề cập vấn đề thuế thu nhập/doanh thu của tổ chức BHTG nhằm không gây cản trở quá trình tích lũy quỹ
BHTG: “hoàn trả vốn từ tổ chức bảo hiểm tiền gửi cho chính phủ giới hạn ở việc hoàn vốn gốc vàvốn thanh khoản được cấp”.
Về công cụ và tài sản trong danh mục đầu tƣ, IADI khuyến nghị tổ chức BHTG mua TPCP, gửi tiền tại NHTW… nhƣng phải thiết lập và tuân thủ nguyên
tắc hạn chế đầu tư quy mô lớn vào lĩnh vực ngân hàng.Để đảm bảo tăng trƣởng
vốn và phục vụ tái đầu tƣ, thặng dƣ quỹ BHTG (tùy luật mỗi nƣớc)nên đƣợc đầu tƣ và thu nhập từ thặng dƣ đƣợc bổ sung vào quỹ BHTG. Theo IADI, chính sách đầu tƣ của tổ chức BHTGphải cân đối tỷ lệ thu nhập cao hơn để đảm bảo quỹ phải sẵn có để thực hiện mục tiêu chính sách công.IADI nhấn mạnh chính sách đầu tƣ
37
không nên quá táo bạo nếu không muốn làm xói mòn niềm tin công chúng.Ngoài
ra, theo Điểm 6 trong Hƣớng dẫn nâng cao của IADI (trang 2), đối với nhà đầu tƣ nhƣ tổ chức BHTG, việc xác định mục tiêu đầu tƣ phù hợp là rất quan trọng:“Mục
tiêuvà chiến lược quản lý quỹ cần được xác định rõ và phù hợp với nhiệm vụ; bảo
toàn vốn và đảm bảo nguồn vốncó sẵn để đáp ứng nghĩa vụ”. 1.5.1.2. Khuyến nghị của châu Âu về nguồn vốn và đầu tư
Chỉ thị của EU(Điều 2, Chỉ thị 2014/49/EU về cơ chế đảm bảo tiền gửi) về cơ chế đảm bảo tiền gửi khuyến nghị các khoản đầu tƣ đƣợc kỳ vọng phải có thanh khoản để việc thanh lý sau này nằm trong thời hạn chi trả tiền bảo hiểm tối đa 7 ngày làm việc.Uy tín gắn với xếp hạng đầu tƣ (mức BBB-) đƣợc khuyến nghị hơn cả cho tài sản (trừ trái phiếu doanh nghiệp) của tổ chức BHTG. EU quyết định dung hòa các công cụ đầu tƣ tổ chức BHTG đƣợc phép áp dụng tại 28 quốc gia thành viên, trong đó Chỉ thị 2014/49/EU của EU yêu cầu tài sản đầu tƣ phải có "rủi ro thấp nhƣng hình thức phải đa dạng”:(i) rủi ro 0% gồm sản phẩm của
NHTW châu Âu, NHTW các nước, chính quyền trung ương và địa phương, TCTC
công, ngân hàng phát triển đa phương, định chế tài chính quốc tế; và (ii) rủi ro
20-50% cho sản phẩm đượcExternal Credit Assessment Institutions - ECAI (Các
tổ chức xếp hạng tín dụng độc lập)xếp hạng tín nhiệm.
Về phân loại tài sản, EU giới hạn công cụ đầu tƣ đƣợc phép theo mức ƣu tiên (i) tiền mặt và tiền gửi; (ii) TPCP và tín phiếu kho bạc; (iii) công cụ chính quyền địa phương phát hành; (iv) công cụ tổ chức và ngân hàng phát triển quốc tếphát hành; (v) trái phiếu doanh nghiệp xếp hạng cao; (vi) công cụ thị trường tiền tệ xếp hạng cao; (vii) trái phiếu được bảo hiểm; và(viii) tài sản khác được
đánh giá an toàn và thanh khoản.Đề xuất mới nhất của Ủy ban châu Âu (EC) –
(Đề xuất ngày 24/11/2015 đối với Quy định của Quốc hội châu Âu và Hội đồng châu Âu về việc sửa đổi Quy định (EU) 806/2014 với mục đích thiết lập một cơ chế BHTG chung khu vực châu Âu, sau này là Điều 75) về thiết lập cơ chế BHTG
chung(EDIS)quy định khung khổ pháp lý đầu tƣ dựa trên “cáchtiếp cận tiền mặt” và"tỷ lệ bảo đảm thanh khoản" (LCR của Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng),
38
theo đó,ngân hàng phải duy trì đủ tỷ lệ dự phòng tiền mặt để đáp ứng thanh khoản khi khó khăn kéo dàị LCR khá tƣơng đồng với 08 công cụ đƣợc phép đầu tƣ nhƣng riêng tài sản nợ do ngân hàng phát hành phải đƣợc xem xét cẩn trọng.
1.5.2. Kinh nghiệm thực tiễn của các tổ chức BHTG về nguồn vốn, đầu tư
1.5.2.1. Kinh nghiệm của nhóm các nước thành viên APRC – IADI
Trong tổng số 136 tổ chức BHTG công khai, việc ra đời tổ chức BHTG mỗi nƣớc gắn với pháp luật BHTG. Đối với 16 tổ chức BHTG thành viên Ủy ban châu Á – Thái bình dƣơng (APRC) thuộc IADI, cơ sởpháp lý và thực trạng nguồn vốnvà đầu tƣ đƣợc phản ảnh trong các nghiên cứu quốc tếnăm 2011 và năm 2015.
ạ Nguồn vốn, cơ chế cấp vốn, quản lý quỹ BHTG
Thứ nhất, mục đích sử dụng quỹ BHTG: Quỹ BHTG của 16 tổ chức APRC
đƣợc sử dụng cho2mục đích: i) trả tiền bảo hiểm và cấp thanh khoản hỗ trợ chi trả; và ii) hỗ trợ tài chính cho tổ chức gặp vấn đềqua thương vụ mua lại và tiếp nhận (P&A), sáp nhật và mua lại (M&A),thành lập và cấp vốn cho ngân hàng bắc cầu tạm thời tiếp quản TCTC đổ vỡ. Mô hình“chi trả với quyền hạn mở rộng” và “giảm thiểu rủi ro”(chiếm hơn một nửa trong tổng số 16 tổ chức) có các công cụ
xửlý sẵn có linh hoạt. Bảng 1.6 Mục đích, hình thức sử dụng quỹ BHTG ở một sốtổ chức thành viên APRC Quốc gia Nghĩa vụ BHTG Hỗ trợtài chính củng cốnăng lực tổ chức có vấn đề Trảtrƣớc tiền bảo hiểm Chi
trả Hđểỗ tr P&A, M&A ợtài chính
Thành lập ngân hàng bắc cầu Đài Loan Malaysia Hàn Quốc Nhật bản Việt Nam
*Australia tiếp cận cơ chế xửlý này hoàn toàn ngoài chức năng BHTG Nguồn: IADI, BHTGVN tổng hợp
Thứ hai, nguồn vốn và cơ chế cấp vốn: 16 tổ chức BHTG thuộc APRC đều
quy định rõ nguồn vốn quỹ BHTG(vốn cấp ban đầu,thu phí, thu từ đầu tƣ, thanh lý và thu khác). Ấn Độ, Australia, Azerbaijan, Indonesia, Nga, Nhật Bản, Thái Lan,
39
Philippines và Việt Nam áp dụng hệ thống thu phí đồng hạng; Bangladesh, Đài
Loan, Kazakhstan, Hồng Kông, Malaysia, Singapore áp dụng thu phí theo rủi rọ
Hàn Quốc, trƣớc khi áp dụng thu phí theo rủi ro năm 2014, đã áp dụng thu khí đồng hạng khác nhau cho mỗi loại hình tổ chức.Tổ chức BHTG huy động và phát hành trái phiếu để tăng vốn, kể cả hệ thống BHTG mô hình “thuần chi trả” cũng không phụ thuộc duy nhất vào nguồn lực quỹ BHTG.
Bảng 1.7 Vốnban đầu và bổ sung của một số tổ chức BHTG thành viên APRC
Quốc gia Nguồn vốn ban đầu Nguồn hỗ trợ Ghi chú
Đài Loan 10 tỷĐài tệ (313 triệuUSD) Chính phủ,
NHTW 1985: 2 tỷĐài tệ;1992: 5 tỷ; 1995: 10 tỷ
Malaysia Không có - -
Hàn Quốc Luật không quy định - 10 tỷ won khi mới thành lập BHTG
Nhật bản 455 triệu yên(5 triệu USD) BTC, NHTW, TCTC tƣ nhân Khi thành lập năm 1971: 450 triệu Yên
Việt Nam 5.000 tỷ VND (261 triệuUSD) Chính phủ 4.000 tỷ VND cấp bổsung năm 2015
Nguồn: IADI, BHTGVN tổng hợp
Thứ ba, Quỹ mục tiêu, quản trị quỹ BHTG:Hơn một nửa số tổ chức BHTG
thành viên APRC thiết lập ngƣỡng giá trị trần quỹ BHTG (gọi là quỹ mục tiêu) làm cơ sởtích lũy, bảo tồn, tăng cƣờng năng lực tài chínhcủa tổ chức BHTG.
Bảng 1.8 Thiết lập và quản trị quỹmục tiêu tại một tổ chức BHTG thành viên
APRC
Quốc gia Tỷ lệ quỹ mục tiêu Quản trị
Đài Loan 2% tổng sốdƣ tiền gửi đƣợc bảo hiểm -
Malaysia - Năm 2016, PIDM tập trung xây dựng quỹ mục tiêu -
Hàn Quốc
Ngân hàng, công ty đầu tƣ tài chính, bảo hiểm phi nhân thọ(0,825%~ 1,1%); bảohiểm nhân thọ (0,66%~0,935%); Ngân hàng tiết kiệm tƣơng hỗ (1,65%~1,925%) Mức sàn: Giảm tỷ lệ đóng phí; Mức trần: Miễn/hoàn phí Nhật Bản - - - Việt Nam - - - Nguồn: IADI, BHTGVN tổng hợp
Phƣơng thức bổ sung vốn thiếu hụt tại 16 tổ chức thành viên APRC
gồm:(1) chính phủ bơm vốn hoặc cho vay từ ngân sách;(2) tăng phí BHTG tức thời hoặc tương lai; và (3) áp phí bổ sung đặc biệt. Quá nửa tổ chức BHTG thành viên APRC đƣợc phép gây quỹqua phát hành nợ.Trái phiếu do các tổ chức BHTG
40 b. Đầu tƣ nguồn vốn và thu nhập
Đểđảm bảo an toàn và thanh khoản, hầu hết các tổ chức BHTG APRC đầu
tƣ vào công cụan toàn nhƣTPCP, trái phiếu ngân hàng, tín phiếu ngắn hạn hoặc gửi tiền NHTW hayTCTC lành mạnh.Ít tổ chức đƣợc phép muatài sản rủi ro cao:
- 10/16 tổ chức BHTG gửi tiền NHTW; 15/16 tổ chức BHTG (trừ Ấn Độ) mua TPCP-làhình thức đầu tư an toàn nhất theokhuyến nghị.
- Tổ chức BHTG tại Hàn Quốc và Nhật Bảnđƣợc gửi tiền tại các TCTC lành mạnh; BHTG Philippines đƣợc gửi tiền tại ngân hàng hay trung gian tài chính huy động tiền gửi của Chính phủ. Quỹ BHTG Azerbaijan gửi tiền tại TCTC
lành mạnh, mua trái phiếu TCTC nƣớc ngoài và trái phiếu quỹ thế chấp.BHTG Hồng Kông gửi tiền tại TCTC, mua TPCP Mỹ và sản phẩm phái sinh.NHTW Kazakhstanxây dựng danh mục tài sản để tổ chức BHTG tham chiếu đầu tƣ vốn.
Bảng 1.9 Công cụ đầu tƣ quỹ BHTG của một số tổ chức BHTG thành viên
APRC
Quốc gia
Trái phiếu Tiền gửi
Chính
phủ* Ngân hàng Doanh nghiệp phủ Mỹ Chính TCTC nướngoài c NHTW Tại
TCTC lành mạnh Đài Loan - - - - - Malaysia - - - - Hàn Quốc ** - - - - Nhật Bản - - - - - **** Việt Nam - - - - -
* Bao gồm TPCP, trái phiếu kho bạc, trái phiếu hoặc tín phiếu NHTW; ** có xếp hạng cụ thể; **** Gửi tiền tại tổ chức lành mạnh do Thủtướng và Bộtrưởng Tài chính chỉđịnh
Nguồn: IADI, BHTGVN tổng hợp
Đối với các hình thức đầu tƣ khác, mỗi quốc gia có những lựa chọn khác
nhaụCụ thể, tại Đài Loan, các hình thức đầu tƣ khác đƣợc HĐQT phê duyệt.Tại
Malaysia, hình thức đầu tƣ khác gồm cổ phiếu, trái phiếu đồng Ringitt do chính
phủ/NHTW phát hành/bảo lãnh; cổ phiếu khuyến nghị đầu tƣ; hình thức đầu tƣ đƣợc Bộ Tài chính phê duyệt; sản phẩm tài chính phái sinh tại Sở giao dịch và
OTC. Tại Hàn Quốc, hình thức đầu tƣ khác: chứng khoán NHTW phát hành; cho
vay khu vực công; chứng khoán do Ủy ban BHTG chỉđịnh; hình thức khác do Bộ trƣởng Tài chính và Kinh tế quyết định; phát hành trái phiếu quỹBHTG để tăng
41
vốn; mua cổ phiếu của TCTC để tham gia góp, bơm vốn và xử lý đổ vỡ và tái cơ
cấu (qua trung gian là công ty xử lý KR&C). Tại Nhật Bản, loại trái phiếu đƣợc Thủ tƣớng và Bộ trƣởng Tài chính chỉ định mua; hình thức đầu tƣ khác theo Sắc lệnh Văn phòng Nội các và Bộ Tài chính; mua cổ phiếu của TCTC để tham gia
góp và bơm vốn, xửlý yếu kém, đổ vỡ và tái cơ cấu (thông qua trung gian là công
ty xửlý nợ RCC).
1.5.2.2. Thực tiễn về nguồn vốn và hoạt động đầu tư của BHTG Hàn Quốc và Nhật Bản
a. Thực tiễn nguồn vốn và đầu tƣ của Hàn Quốc
Thứ nhất, tổng quan về Tổng công ty BHTG Hàn Quốc (KDIC): KDIC
đƣợc thành lập vào thời điểm khủng hoảng tài chính –ngân hàng Châu Áđang tác động tiêu cực đến hệ thống tài chính Hàn Quốc. Các hệ thống BHTG lĩnh vực phi ngân hang hình thành vào thập niên 1980đƣợc Chính phủ bảo hộ ngầm trong thời gian dài, tạo nhiều hệ lụy về rủi ro đạo đức, giá trị tài sản tích lũy thấp. Chính sách tự do hóa tài chính khiến nhiều TCTC phá sảnlà cơ sở ra đờihệ thống BHTG vào
ngày 01/6/1996.
Thứ hai, nguồn vốn, cơ chế cấp vốn, quản lý quỹ BHTG: KDIC tự cấp vốn từ nguồn thu phí, tuy nhiên, KDIC đƣợc ghi nhận nhận đƣợc hỗ trợ 10 tỷ Won vào thời điểm thành lập năm 1996, doanh thu đầu tƣ, thu hồi vốn qua thanh lý tài sản TCTD - tuân thủ nguyên tắc tự vay tự trả, không sử dụng ngân sách. Việc KDIC
hoạt động nhƣ một tập đoàn không vốn giúp đảm bảo sự trung lậptrong thực thi
nhiệm vụ.Khi thiếu vốn, KDIC vay từ Chính phủ, NHTW, đƣợc phát hành trái phiếu BHTG và điều chỉnh phíBHTG (mức thƣờng vàđặc biệt).
Bảng 1.10 Thu phí BHTG của Quỹ hoàn trả trái phiếu Quỹ BHTG(Tỷ won)
Tổ chức Trước thành lập - 2002 2003-2015 2016
Các ngân hàng 1.471,8 8.702,5 1.066,4
Công ty đầu tƣ tài chính 68.7 237,9 24,0
Công ty bảo hiểm 1.055,9 2.606.9 383,6
NHTM 181,8 12,6 0,8
MSBs 424,0 566,8 34,8
Hiệp hội TCTD 189,3 198,6 29,9
Tổng 3.391,5 11.941,8 1.923,1
42
KDIC hoạt động theo mô hình “giảm thiếu rủi ro” với chức năng chi trảvà
hỗ trợ tài chính. Việc sử dụng vốn phải bảo đảm thanh khoản dự phòng chi trả.
Bảng 1.16 Các nguồn quỹ BHTG Nguồn Quỹ BHTG Nguồn Quỹhoàn trả
trái phiếu Quỹ BHTG
Nguồn tài khoản đặc biệt cho MSBs Khoản đóng góp từ TCTC đƣợc bảo hiểm Chính phủđóng góp Phát hành trái phiếu Quỹ BHTG Tài sản Chính phủ Phí BHTG
Lợi nhuận đầu tƣ, thu khác
Khoản đóng góp để hoàn trả công quỹ (Theo Điều 4 Đạo luật Quỹ hoàn trảcông quỹ)
Phát hành trái phiếu Quỹ hoàn trả trái phiếu Quỹ BHTG.
Đóng góp đặc biệt
Lợi nhuận đầu tƣ, thu khác
Đóng góp từChính phủ
Phát hành trái phiếu Quỹ BHTG
Vay từcác tài khoản khác
45% phí bảo hiểm hàng năm đƣợc TCTC đóng góp; 100% bởi MSBs (Theo quy định của Ủy ban BHTG)
Phạt thanh toán chậm phí BHTG Lợi nhuận đầu tƣ, thu khác
Do đƣợc ra đời trong bối cảnh khủng hoảngtài chính, KDIC chƣa kịp trích lập quỹ BHTG, phải vay trong nƣớc và đƣợc Chính phủbảo lãnh vay IMF 60 tỷ
USD. Sau một năm, KDIC đã huy động đủ vốn trảnợ khi khủng hoảng về cơ bản sắp kết thúc.Việc phục hồi tài sản, bán, thanh lý và thu hồi vốnlà quá trình kéo dài nhiều năm saụNghiệp vụđầu tưcủa KDIC đãgóp phần vực dậyhệ thống ngân hàng và trảhết nợ vay.KDIC sở hữu nhiều hơn 1 quỹ vàng nguồn vốn hình thành quỹ
phong phú hơn BHTGVN.
KDIC phát hành trái phiếu dài hạn của từng quỹđể huy động vốn cho xử lý, trả nợ. Mỗi quỹ có tài khoản riêng cho từng loại hình tổ chứcNhƣ ngân hàng, nhà đầu tƣ, môi giới, bảo hiểm, ngân hàng tiết kiệm tƣơng hỗ (MSB) và Hiệp hội tín dụng. Các giao dịch giữa Quỹ BHTG và Quỹ hoàn trả trái phiếu quỹ BHTG bị cấm.Năm 2009, KDIC chính thức vận hành quỹ mục tiêu với tỷ lệ 0,825-1,100%
tổng số dƣ tiền gửi đƣợc bảo hiểm áp cho khối ngân hàng, công ty đầu tƣ tài chính và bảo hiểm phi nhân thọ; 1,65-1,925% cho bảo hiểm nhân thọ; và 1,65-1,925% cho MSBs.
Bảng 1.17 Cổ phần của KDIC tại các TCTC tính đến 31/12/2016 (Tỷ Won)
Các tổ chức tài chính tài chínhHỗ trợ Phục hồi tài sản Giá trị cổ phần còn lại của KDICCổ phần
Tập đoàn tài chính Woori 12.767,4 10.515,8 2.014,2 23,37%
Liên minh HTX thủy sản quốc gia 1.158,1 - 1.158,1 Cổ phần ƣu đãi
43
Bảo hiểm nhân thọ Hanwha 3.550,0 2.137,4 864,9 15,25%
TỔNG 15.855,0 6.296,8 -
Nguồn: Annual Reports of KDIC, BHTGVN tổng hợp
Thứ ba, thực trạng đầu tư nguồn vốn của KDIC: KDIC đầu tƣ vào công cụan toàn đảm bảm vốn gốc và thanh khoản gồmTPCP, trái phiếu kho bạc, trái phiếu/tín phiếu NHTW; trái phiếu ngân hàng; gửi tiền tại TCTD lành mạnh do Thủ tướng và Bộ trưởng Tài chính chỉđịnh; mua cổ phiếu của TCTC để tham gia góp vốn, bơm vốn và xử lý yếu kém, đổ vỡ và tái cơ cấu (thông qua trung gian là công ty xử lý KR&C); và hình thức khác.Hình thức gửi tiền tại TCTD lành mạnh
cũng là kênh đầu tƣđãđƣợc BHTGVN sử dụng trƣớc đây với lãi suất cao hơn gửi tiền NHTW.Đối với TPCP, về cơ bản, KDIC mua và nắm giữđến ngày đáo hạn.Công cụ đầu tƣ ƣu tiên của các quỹ là TPCP vàcông trái (cho lợi nhuận, thanh khoản và sự ổn định).Công cụđầu tƣ thành công khác là trái phiếu ngân hàng.Trong đầu tƣ vốn nhàn rỗi, KDIC xác định trƣớc tỷ lệđểphân bổ đầu tƣ vào từng danh mục và điều chỉnh linh hoạt tỷ lệ sử dụng vốn trƣớc biến động thị trƣờng.
Trái phiếu Quỹ BHTG do chính phủ bảo lãnh và trái phiếu Quỹ hoàn trả
trái phiếu Quỹ BHTG không bị yêu cầu xếp hạng tín dụng nên KDIC mở rộng quy mô vốn nhanh chóng. Tính đến hết năm 2016, số dƣ lũy kế phát hành và hoàn trả trái phiếu cho nguồn cấp vốn tài khoản đặc biệt Quỹ BHTG đạt 16.300 tỷ won (13,83 tỷ USD), trong đó khối lƣợng phát hành là 31.600 tỷ won; mua lại là