2. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính (2002) Nxb Lao Động.
2.1. Con ngƣời với việc hình thành chƣơng trình cải cách hành chính nhà nƣớc
Cải cách hành chính nhà nƣớc là hoạt động của xã hội, là hoạt động của tổ chức xã hội đặc thù. Bất kỳ hoạt động nào của xã hội bao giờ cũng đƣợc biểu hiện ra thông qua hoạt động của những con ngƣời, của một con ngƣời cụ thể. Trong hoạt động cải cách hành chính nhà nƣớc, con ngƣời vừa là khách thể vừa là chủ thể của toàn bộ quá trình cải cách. Nhân tố chủ thể của con ngƣời trong cải cách hành chính đƣợc thể hiện cụ thể trên các phƣơng diện sau:
2.1. Con ngƣời với việc hình thành chƣơng trình cải cách hành chính nhà nƣớc chính nhà nƣớc
2.1.1. Con người với sự xuất hiện yêu cầu cải cách hành chính nhà nước
Hệ thống hành chính nhà nƣớc thực hiện tập trung trong vai trò giải quyết các vấn đề khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội. Bản thân đời sống kinh tế - xã hội lại là một quá trình liên tục biến động. Trong khi đó hệ thống hành chính luôn cần một sự ổn định nhất định để đảm bảo giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội, nhƣng sự ổn định và vững chắc này lại phải có khả năng thích hợp với mọi biến động. Với yêu cầu đó hệ thống này luôn cần phải đƣợc cải cách và bổ sung các chƣơng trình hành động. Trên thực tế, hệ thống hành chính chịu tác động của nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, nên chƣơng trình cải cách vừa hoàn thành có thể đã trở nên cũ, không còn phù hợp.
Thực tiễn ở Việt Nam, xuất phát từ yêu cầu phải dân chủ hóa toàn bộ các mặt của đời sống xã hội để phát triển kinh tế, phát triển con ngƣời; những đòi hỏi phải liên tục xây dựng, bổ sung chương trình cải cách nhằm khắc phục tính trễ của nó được đặt ra. Bắt đầu có thể là sự phản ứng của ngƣời dân với những đòi hỏi mang tính cục bộ, sự bức xúc của một bộ phận cán bộ công chức trong một số chính sách chế độ, chƣơng trình cải cách; lớn hơn nữa là tác
động, đòi hỏi từ các nhóm lợi ích, áp lực của quốc tế và toàn bộ xã hội cho một chƣơng trình cải cách tổng thể.
Đối với ngƣời dân, nhiều đòi hỏi thực thi cải cách thƣờng mang tính trực tiếp, thể hiện nhu cầu chính đáng cũng nhƣ quyền lợi của họ. Ngƣời dân cần đƣợc hƣởng sự cung ứng dịch vụ công từ phía Nhà nƣớc. Với tƣ cách là đối tƣợng phục vụ - ngƣời dân đã trả tiền hay nói đúng hơn là đã trả tiền dƣới hình thức đóng thuế vào ngân sách nhà nƣớc để Nhà nƣớc cung ứng một cách đều đặn dịch vụ công nhƣ một sự “thỏa thuận trƣớc”. Về thực chất, dịch vụ công là hoạt động thực hiện chức năng quản lý và chức năng xã hội cơ bản của Nhà nƣớc; các hoạt động này phục vụ những nhu cầu thiết yếu, cơ bản trong đời sống con ngƣời. Hầu nhƣ mọi ngƣời dân đều có nhu cầu về dịch vụ công và có quyền đòi hỏi về số lượng cũng như đổi mới và cải cách về chất lượng dịch vụ.
Bản thân hệ thống hành chính và chức năng quản lý hành chính nhà nƣớc đã tạo ra một hoàn cảnh sinh sống khách quan của con ngƣời, còn nhu cầu của con ngƣời lại chính là trạng thái đòi hỏi bên trong đối với hoàn cảnh khách quan đó nhằm có những điều kiện cần thiết để tồn tại và phát triển. Ở bất kỳ một ngƣời dân nào trong mối quan hệ với nền hành chính phát sinh những mâu thuẫn, tức xuất hiện trạng thái mất cân bằng trong hệ thống quan hệ này; gây ra sự đe dọa tới điều kiện tồn tại và phát triển bình thƣờng của con ngƣời; khi đó sẽ nảy sinh nhu cầu, yêu cầu từ con ngƣời nhằm cải cách môi trƣờng đó. Nhu cầu này sẽ lớn hay nhỏ, cấp bách hay không cấp bách là tùy thuộc vào mức độ mất cân bằng trong hệ thống quan hệ.
Đối với đội ngũ cán bộ công chức, những yêu cầu cải cách xuất phát từ nhận thức trong hoạt động nội tại của hệ thống hành chính và hoạt động cải cách của nó. Đây là bộ phận nhận thức rõ nhất những hạn chế và yếu kém của nền hành chính. Họ cũng tự ý thức đƣợc ở Việt Nam chƣa có đội ngũ cán bộ công chức hành chính ổn định và chuyên nghiệp. Trình độ và năng lực của đội ngũ công chức chƣa ngang tầm với yêu cầu nhiệm vụ, còn bất cập và hẫng hụt về nhiều mặt. Tinh thần trách nhiệm, ý thức tổ chức kỷ luật của một bộ phận
cán bộ công chức còn yếu, phong cách làm việc chậm đổi mới, tinh thần phục vụ nhân dân chƣa cao, tệ quan liêu tham nhũng, sách nhiễu dân chúng chƣa đƣợc khống chế.v.v. Ngoài ra, những bức xúc, đòi hỏi phải cải cách từ phía những cán bộ, công chức còn do họ chịu nhiều sức ép từ công việc qua việc bố trí lao động không phù hợp với đặc điểm, tính chất và yêu cầu chuyên môn nghiệp vụ; do không đƣợc đào tạo, sử dụng, đánh giá phù hợp với trách nhiệm và công việc của họ.
Ở bộ phận là những nhóm lợi ích (cả lợi nhuận và phi lợi nhuận) những đòi hỏi về cải cách xuất phát từ quyền con ngƣời, từ sự mở rộng các sự lựa chọn cho con ngƣời, bảo vệ và phát huy các giá trị dân chủ. Sự hội nhập kinh tế quốc tế và lợi ích của các đối tác trên phƣơng châm đôi bên cùng có lợi cũng tạo ra nhiều yêu cầu cải cách hành chính nhà nƣớc trên nhiều phƣơng diện .v.v.
Nhƣ vậy, nền hành chính nhà nƣớc với tính chất là hoàn cảnh sinh sống do chính con ngƣời tạo ra không phải chỉ một lần và tồn tại vĩnh viễn mà cần phải không ngừng biến đổi, phát triển. Sự biến đổi, phát triển của hệ thống hành chính - một mặt, từng phần hay toàn bộ, xuất hiện khi nó có những cản trở đối với sự phát triển bình thƣờng của con ngƣời và khi con ngƣời nhận thức, nảy sinh nhu cầu đòi hỏi phải thay đổi hoàn cảnh sống đó.
2.1.2. Con người với việc xây dựng các chương trình cải cách hành chính nhà nước.
Trong cải cách hành chính nhà nƣớc, hoạt động của con ngƣời biểu hiện trực tiếp trong công tác cải tạo, nâng cấp, hoàn thiện (cải cách) hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước
Nếu thoạt nhìn vào các hoạt động cải cách nhà nƣớc Việt Nam từ năm 1986 đến nay thì công tác cải cách hoạt động quản lý các cơ quan hành chính nhà nƣớc đóng vai một công tác mang tính chất chỉnh đốn đã đƣợc quy chế hóa và vì thế việc nêu đặc trƣng của nó xem chừng không có gì khó khăn.
Thực ra, đây là một công việc hết sức đa dạng và phức tạp do hoạt động này chịu nhiều ảnh hƣởng của các yếu tố khách quan và chủ quan nhƣ đã nêu. Ngoài ra phạm vi của công tác cải cách hành chính là rất rộng lớn; hơn thế nữa
đây còn là hoạt động mang tính xã hội, mang “tính ngƣời”. Con ngƣời là chủ thể của hoạt động cải cách hành chính, vừa là một cá nhân, đồng thời là thành viên của một đơn vị hành chính nào đó trong bộ máy hành chính nhà nƣớc; từ đó, mỗi cá nhân bị hút vào những quan hệ hành chính phức tạp, chồng chéo với các quan hệ xã hội khác.
Do đó, việc thực hiện hành vi dù là đơn giản nhất của hoạt động cải cách hành chính diễn ra không phải chỉ dƣới hình thức tác động giản đơn, thuần túy của chủ thể cải cách tới khách thể cải cách hành chính mà còn bị ảnh hƣởng của các quá trình cải cách cách khác nhƣ kinh tế, chính trị; từ hoạt động của các tổ chức, cơ quan quản lý khác nhau.
Con ngƣời – chủ thể khẳng định vai trò của mình khi bắt tay vào xây dựng nên các chính sách cải cách. Đó là những chƣơng trình hành động, là một chuỗi những quyết định hành động nhằm giải quyết những vấn đề đang đặt ra trong hệ thống hành chính nhà nƣớc. Ở Việt Nam, chính sách cải cách hành chính nhà nƣớc ra đời trên sự nhất trí về mục tiêu, trên sự đồng thuận của cả dân tộc. Đây chính là tiền đề quyết định thành công của hoạt động cải cách.
Cải cách hành chính nhà nƣớc là quá trình liên tục biến động. Hoạt động cải cách trên thực tế đã liên tục đƣợc tiến hành ngay khi nƣớc Việt Nam ra đời (9/1945). Bản thân các chính sách cải cách hành chính thƣờng đƣợc bắt đầu bằng các ý tƣởng có thể đã xuất hiện từ trƣớc đó nhƣng nó cũng đồng thời là sản phẩm của vô số các yếu tố khác nhau nhƣ sự phản ứng của nhân dân, sự tác động của các nhóm lợi ích, áp lực quốc tế, các cuộc khủng hoảng về kinh tế - xã hội, các mối quan tâm mới của xã hội v.v. Xuất phát từ mục tiêu phát huy dân chủ, phát triển con người để phát triển kinh tế - xã hội và trƣớc sức ép của hội nhập kinh tế quốc tế và toàn cầu hoá, chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính nhà nƣớc giai đoạn 2001 – 2010 là một biến động lớn trong hoạt động cải cách nhà nƣớc.
Một chính sách cải cách thực sự của Nhà nƣớc đƣợc kết nối lại từ vô số các quyết định và hành động riêng biệt. Đó trƣớc hết là sản phẩm hoạt động lý luận của con ngƣời vƣơn lên giữ vai trò mở đƣờng cho thực tiễn. Do đó, việc
xây dựng nên các chƣơng trình hành động cải cách đặt con ngƣời vào vai trò chủ thể của hoạt động cải cách. Là một hoạt động mang tính xã hội, tuy nhiên phạm vi của hoạt động này vẫn có thể xác định đƣợc dƣới hình thức tổng quát là hoạt động của con ngƣời. A.N. Leônchép viết: “Hoạt động của con ngƣời trƣớc sau chỉ tồn tại dƣới hình thức một hành động hoặc một chuỗi móc xích những hành động, …Nếu ta thử hình dung việc loại trừ khỏi hoạt động này những hành động thực hiện hoạt động ấy, thì nói chung hoạt động này sẽ chẳng còn gì hết” [2, 107].
Áp dụng cho hoạt động cải cách hành chính - công tác cải cách hoạt động quản lý các cơ quan nhà nƣớc thì điều nói trên có nghĩa là hoạt động ấy, công tác ấy tìm thấy sự thể hiện cụ thể, hay nói cách khác là đƣợc thể hiện trong những hành động, những thao tác do con ngƣời thực hiện trong quá trình cải cách, trong quá trình thực hiện các chƣơng trình cải cách.
Đối với mỗi chƣơng trình cải cách hành chính; đó là một chu kỳ cải cách. Chu kỳ đó bắt đầu bằng các mục tiêu, những nhiệm vụ và kết thúc bằng việc giải quyết những nhiệm vụ ấy, đạt tới mục tiêu đã đề ra. Mục tiêu ở đây là hiệu quả cao nhất của hoạt động quản lý – hoạt động của một chủ thể quản lý một khách thể nào đó trong hệ thống tổ chức nhà nƣớc. Toàn bộ các nhiệm vụ cải cách hành chính cụ thể là một yếu tố của nhiệm vụ cải cách cao hơn, lớn hơn (về thời gian, không gian và tầm quan trọng của nó), nó cũng đồng thời lại là một tổng thể hoàn chỉnh những chu kỳ kém quan trọng hơn, có độ dài thời gian, không gian ngắn hơn. Trong toàn bộ quá trình cải cách hành chính nhà nƣớc, tất cả những chu kỳ cải cách nhỏ, đặc biệt hay đơn nhất đều liên quan mật thiết với nhau, đƣợc phối hợp và kết hợp với nhau, bổ sung lẫn nhau, đan chéo vào nhau để tạo lập hoạt động hiệu quả nhƣ mong muốn của bộ máy nhà nƣớc. Do đó, hiệu quả cao nhất của mục tiêu cải cách ở quy mô lớn chỉ có đƣợc khi hoàn thiện đƣợc các mối quan hệ quản lý đơn giản nhất giữa một chủ thể quản lý đối với một khách thể (có thể là giữa hai cá nhân, là cá nhân với tập thể hay ngƣợc lại hoặc giữa hai tập thể). Xét trên một phƣơng diện khác, tạo ra hiệu quả cao nhất cho hoạt động quản lý nào đó chính là một hoạt động
quản lý ở cấp độ cao hơn. Chƣơng trình Tổng thể cải cách hành chính nhà nƣớc đã đƣợc xác định trong giai đoạn 2001 – 2010, tuy nhiên điều đó không có nghĩa là chƣơng trình này không tiếp tục tiến triển, tiếp diễn trong tƣơng lai. Nhƣ vậy, tựu chung lại, tất cả những chu kỳ cải cách đều đƣợc hợp nhất trƣớc hết do chỗ về thực chất chúng đều là biểu hiện hoạt động của chủ thể quản lý (của cá nhân hay tập thể).
Chủ thể có trách nhiệm xây dựng, tổ chức thực hiện chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính nhà nƣớc Việt Nam giai đoạn 2001 – 2010 thuộc về:
- Thủ tƣớng Chính phủ,
- Ban Chỉ đạo cải cách của Chính phủ giúp Thủ tƣớng Chính phủ chỉ đạo, hƣớng dẫn triển khai thực hiện Chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính nhà nƣớc giai đoạn 2001 – 2010
- Các cơ quan đƣợc giao chủ trì các chƣơng trình hành động cụ thể… - Các Bộ, ngành Trung ƣơng và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng căn cứ chƣơng trình tổng thể này và sự chỉ đạo, hƣớng dẫn của Ban chỉ đạo cải cách hành chính của Chính phủ xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch cải cách hành chính..[3]
- Cuối cùng và trƣớc hết, chủ thể có trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ của Chƣơng trình tổng thể cải cách là thuộc về toàn thể đội ngũ cán bộ công chức nói chung. Bởi vì họ có mặt trong tất cả các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nƣớc là ngƣời tham gia xây dựng nên Chƣơng trình tổng thể và ngƣời thực hiện triển khai chƣơng trình này. Sự hình thành chƣơng trình, kế hoạch cải cách của Chính phủ là kết quả hoạt động trực tiếp của các chuyên gia, nhƣng trƣớc đó là những sáng kiến từ cán bộ, công chức hoạt động trực tiếp trong bộ máy hành chính nhà nƣớc. Họ, theo nhiều kênh khác nhau đã chuẩn bị những nội dung, những sáng kiến góp lại để các chuyên gia xây dựng nên chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính trình Chính phủ quyết định ban hành.
Hơn thế nữa khi thực hiện cải cách hành chính, không chỉ dừng lại ở chƣơng trình tổng thể - Chƣơng trình này cũng chỉ là những nội dung có tính