4.2.3.1. Thực hiện kiểm soát cam kết chi thường xuyên NSNN
Thực hiện kiểm soát cam kết chi NSNN là một xu thế tất yếu để tăng cƣờng tính công khai, minh bạch trong kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc qua KBNN, phù hợp với các thông lệ và chuẩn mực quốc tế. Thực hiện quản lý và kiểm soát cam kết chi có rất nhiều ƣu điểm, đó là:
- Kiểm soát cam kết chi là một trong những cơ sở đầu tiên để có thể chuyển từ kế toán tiền mặt sang kế toán dồn tích.
- Thực hiện kiểm soát cam kết chi hỗ trợ việc kiểm soát chi tiêu ngân sách của các đơn vị sử dụng NSNN, ngăn chặn tình trạng nợ đọng trong thanh toán, làm lành mạnh hóa và tăng cƣờng công tác quản lý tài chính - ngân sách; Hỗ trợ cho việc lập ngân sách trung hạn của cơ quan tài chính các cấp và các Bộ, ngành, địa
90
phƣơng; Góp phần từng bƣớc quản lý tập trung các nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho khu vực công;
- Quản lý và kiểm soát cam kết chi góp phần nâng cao chất lƣợng dự báo dòng tiền của KBNN.
Cam kết chi thƣờng xuyên là khoản cam kết chi cho hợp đồng đã đƣợc ký giữa đơn vị dự toán với nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ và có số tiền đúng bằng giá trị hợp đồng (đối với các hợp đồng đƣợc thực hiện trọn trong một năm ngân sách) hoặc có số tiền bằng số kinh phí bố trí trong năm cho hợp đồng khung, đảm bảo trong phạm vi dự toán năm đƣợc duyệt và giá trị hợp đồng khung còn lại.
Tất cả các khoản chi thƣờng xuyên của ngân sách nhà nƣớc đã đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền giao dự toán, có hợp đồng kinh tế đƣợc ký giữa đơn vị dự toán với nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ và có giá trị hợp đồng trên mức quy định của nhà nƣớc đều phải đƣợc quản lý, kiểm soát cam kết chi qua Kho bạc Nhà nƣớc trƣớc khi thực hiện thanh toán trừ các khoản chi có tính chất nghĩa vụ trả nợ của nhà nƣớc; các khoản hoàn thu, thoái thu, hoàn thuế; các khoản chi từ nguồn phí và lệ phí đƣợc để lại, các khoản chi theo hình thức lệnh chi tiền và một số khoản chi khác.
Theo quy định về quản lý cam kết chi, thông tin về nhà cung cấp đƣợc quản lý và sử dụng chung trong toàn quốc, điều này góp phần quản lý chặt chẽ và tăng cƣờng tính minh bạch trong quản lý chi ngân sách.
Hiện nay quy định về thực hiện cam kết chi chƣa đƣợc áp dụng, tuy nhiên trong thời gian tới cần có lộ trình phù hợp để đƣa cam kết chi vào một trong các bƣớc kiểm soát chi NSNN qua Kho bạc Nhà nƣớc. Có thể triển khai thực hiện quản lý cam kết chi khi dự án TABMIS đƣợc thực hiện thành công trên toàn hệ thống KBNN, góp phần nâng cao chất lƣợng quản lý và điều hành ngân sách.
4.2.3.2. Kiểm soát chi thưòng xuyên NSNN theo kết quả đầu ra
Trong phƣơng thức quản lý ngân sách truyền thống, quá trình lập, chấp hành và quyết toán ngân sách chủ yếu dựa trên cơ chế kiểm soát chi phí đầu vào. Có nghĩa là các cơ quan quản lý ngân sách thiên về kiểm soát, khống chế các khoản chi ngân sách theo các khoản mục chi, nhƣng trong phƣơng thức quản lý này khối
91
lƣợng và chất lƣợng sản phẩm dịch vụ cung ứng cho xã hội, so với chi phí chƣa đƣợc đánh giá một cách chính xác. Việc cải cách quản lý theo kết quả đầu ra nhằm hƣớng hoạt động của khu vực công minh bạch và rõ ràng hơn. Biểu hiện cụ thể của phƣơng thức này là tính hiệu quả và hiệu lực đối với vấn đề ban hành và thực thi các chính sách, vấn đề thiết lập và thực thi hệ thống luật pháp, cung cấp các dịch vụ công cần thiết cho xã hội từ nguồn NSNN. Cải cách theo hƣớng chuyển sang phƣơng thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra là một yêu cầu tất yếu khách quan của quá trình phát triển nền kinh tế xã hội, xuất phát từ yêu cầu thực tiễn cần phải nâng cao hiệu quả của các khoản chi tiêu ngân sách.
Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra là một phƣơng thức quản lý trên cơ sở tập trung vào hiệu quả của các khoản chi ngân sách, kết quả của quá trình hoạt động đằng sau các khoản chi NSNN và hiệu lực của các kết quả này. Đặc điểm cơ bản nhất của phƣơng thức quản lý ngân sách này là lấy kết quả đầu ra làm đối tƣợng, mục tiêu chính để xây dựng và vận hành cơ chế quản lý chi ngân sách. Vấn đề tổ chức công tác đánh giá các tác động cuối cùng của các đầu ra đƣợc sản xuất ra từ quá trình chi ngân sách đối với nền kinh tế xã hội là vấn đề quan trọng hàng đầu. Công tác tổ chức đánh giá các tác động, kết quả cuối cùng của chi ngân sách nhà nƣớc không chỉ diễn ra sau khi các khoản chi đƣợc hoàn thành mà còn đƣợc diễn ra ngay từ khâu lập dự toán ngân sách, trong quá trình chi tiêu ngân sách. Tức là vai trò của các cơ quan nhƣ cơ quan quản lý, soạn lập dự toán ngân sách, kiểm toán, quốc hội,… trong hoạt động đánh giá hiệu quả chi ngân sách rất quan trọng, có tính chất quyết định đến sự thành công của cơ chế quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra. Có thể thấy rằng quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra góp phần đổi mới chính sách quản lý nguồn lực khu vực công. Thực hiện cơ chế giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp công lập thực chất là một bƣớc khởi đầu chuyển đổi cơ chế quản lý theo đầu vào dần sang cơ chế quản lý theo đầu ra với nguyên tắc cơ bản là các đơn vị sự nghiệp công lập phải hoàn thành tốt nhiệm vụ đƣợc giao, thực hiện quyền tự chủ phải gắn với tự chịu trách nhiệm về các quyết định của mình.
92
Việc kiểm soát, đánh giá đầu ra và kết quả thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao của các cơ quan và đơn vị thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm và quan trọng hàng đầu. Có kiểm soát, đánh giá đƣợc đầu ra và kết quả thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao thì mới có thể gắn quyền tự chủ với tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công lập đƣợc giao tự chủ, tránh tình trạng quyền tự chủ thì nhận thức và thực hiện rất nhanh nhƣng về tự chịu trách nhiệm thì không nhận thức và thực hiện một cách đúng đắn và đầy đủ.
Hiện nay các cơ quan quản lý nhà nƣớc gặp nhiều khó khăn trong việc xây dựng các tiêu chí và chuẩn mực để kiểm soát, đánh giá các hoạt động nói chung và việc thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao nói riêng đối với cơ quan, đơn vị đƣợc giao thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Các cơ quan, đơn vị cũng đang gặp khó khăn trong việc xây dựng qui chế chi tiêu nội bộ của mình nên công tác quản lý, kiểm soát, giám sát trong nội bộ từng cơ quan và đơn vị cũng nảy sinh nhiều vấn đề bất cập.
Để tiến tới thực hiện quản lý theo kết quả đầu ra, chúng ta cần thực hiện các giải pháp sau:
Thiết lập một bộ phận chức năng chuyên trách trong việc theo dõi, giám sát, phân tích và đánh giá tình hình chi tiêu ngân sách, tình hình và kết quả hoạt động của các đơn vị sử dụng NSNN.
Thực sự trao quyền và giao trách nhiệm về quản lý chi tiêu công cho đơn vị để nâng cao tính linh hoạt, tích cực, hiệu quả cho các cơ quan này. Đảm bảo minh bạch trong việc thực hiện chi tiêu công trong các khâu: lập ngân sách, phân bổ ngân sách và sử dụng ngân sách. Các đơn vị tự chủ tài chính cần sẵn sàng chịu trách nhiệm mọi mặt về hoạt động của đơn vị mình tƣơng xứng với nguồn lực mà nhà nƣớc giao.
Cơ quan kiểm toán, thanh tra cần tập trung vào loại hình kiểm toán hoạt động để kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nƣớc.
Xây dựng hệ thống chỉ tiêu đánh giá về đầu ra và kết quả bên cạnh việc kiểm soát đầu vào một số nhóm chi lớn của đơn vị. Kết quả của việc đánh giá phải trở thành thông tin hữu ích trong phân bổ ngân sách.
93
Cần sử dụng “phiếu đánh giá dịch vụ công” nhƣ một công cụ hữu hiệu phản hồi ý kiến tập thể của những ngƣời sử dụng dịch vụ. Kết quả phiếu đánh giá dịch vụ công phải đƣợc công bố công khai cho công chúng nhằm góp phần nâng cao trách nhiệm trong cung cấp dịch vụ của các đơn vị.
Xây dựng lộ trình thích hợp tiến tới áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý tài chính, ngân sách theo đầu ra và kết quả. Quản lý ngân sách nhà nƣớc theo đầu ra và kết quả đạt đƣợc tính khả thi khi phân bổ dự toán ngân sách nhà nƣớc đƣợc dựa trên cơ sở dự toán đầy đủ các nguồn tài chính sẵn có đƣợc huy động vào thực hiện mục tiêu của các chính sách và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội. Không dự toán đƣợc đầy đủ các nguồn tài chính sẵn có đƣợc huy động vào thực hiện mục tiêu của các chính sách và kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của Nhà nƣớc thì tất yếu khó có thể có đƣợc sự lựa chọn tối ƣu trong phân bổ dự toán NSNN, đồng thời dẫn đến tình trạng phân bổ dự toán NSNN dàn trải, chồng chéo, manh mún, kém hiệu quả tất yếu không thể khắc phục đƣợc.
Tiếp tục hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ và định mức chi tiêu NSNN phù hợp với yêu cầu áp dụng cơ chế quản lý NSNN đầu ra. Định mức phân bổ dự toán phải đƣợc tính toán trên cơ sở dự toán đầy đủ các nguồn tài chính sẵn có trong ngắn hạn, trung và dài hạn, phù hợp với các đối tƣợng sử dụng ngân sách. Định mức chi tiêu cần đƣợc xác định vào các định mức kinh tế, kỹ thuật của ngành, lĩnh vực, theo từng vùng và mang tính hƣớng dẫn để các đơn vị sử dụng ngân sách dự toán chi phí cho các hoạt động dựa vào đầu ra.
Xây dựng hệ thống theo dõi, đánh giá để hệ thống theo dõi đánh giá thực sự là một công cụ cung cấp thông tin hữu hiệu cho quá trình quản lý ngân sách. Việc xây dựng và duy trì một hệ thống theo dõi và đánh giá theo kết quả là hết sức khó khăn. Trƣớc hết phải đạt đến mức độ sẵn sàng từ các cấp quản lý, bồi dƣỡng nguồn nhân lực đủ trình độ. Có nhiều mô hình tổ chức theo dõi và đánh giá mà chúng ta có thể tham khảo từ kinh nghiệm của các nƣớc khi xây dựng hệ thống theo dõi và đánh giá nhƣ: mô hình toàn diện, mô hình bộ phận, mô hình hỗn hợp. Chiến lƣợc tốt nhất để đƣa hệ thống theo dõi và đánh giá vào vận hành đó là thí điểm tại một vài bộ, ngành tiến tới áp dụng cho tất cả các đơn vị.
94
4.2.3.3. Tăng cường kiểm tra, thẩm định phương án khoán chi và quy chế chi tiêu nội bộ của các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện cơ chế tự chủ tài chính
Nhà nƣớc cần ban hành cũng nhƣ sửa đổi bổ sung kịp thời các tiêu chuẩn, định mức, chế độ chi tiêu làm căn cứ cho việc xác định mức khoán chi của đơn vị. Tăng cƣờng công tác thẩm tra, thẩm định để xác định mức độ tiết kiệm hay lãng phí của việc sử dụng kinh phí trong những năm trƣớc làm cơ sở cho việc xây dựng hệ số điều chỉnh (tăng, giảm) đối với kinh phí khoán, phù hợp với từng loại hình cơ quan, đơn vị và từng trƣờng hợp cụ thể. Thƣờng xuyên rà soát, phân loại, sắp xếp nhằm xác định số lao động cần thiết trong từng khâu công việc cụ thể, xác định chính xác số biên chế khoán chi cho từng đơn vị.
Phân định rõ vai trò, trách nhiệm của từng cơ quan, đơn vị trong quá trình quản lý, kiểm tra, kiểm soát đối với các đơn vị thực hiện khoán chi trong các khâu. Đơn vị thực hiện khoán tự rà soát xác định lại nhu cầu lao động, bố trí lực lƣợng lao động phù hợp, hiệu quả. Chủ tài khoản phải chịu trách nhiệm về các khoản chi tiêu của mình. Cơ quan tài chính các cấp phối hợp với các bộ, ngành liên quan trên cơ sở các định mức, biên chế tối ƣu để tính toán, xác định mức khoán phù hợp với từng loại hình đơn vị.
Cần có hƣớng dẫn cụ thể hơn về phƣơng thức lập quy chế chi tiêu nọi bộ về cả nội dung cũng nhƣ hình thức. Quy định cơ quan chuyên trách thẩm định quy chế chi tiêu nội bộ trƣớc khi nộp đến KBNN.