Hệ thống văn bản pháp lý hiện khá cồng kềnh, tìm hiểu áp dụng phức tạp, nhiều quy định không thực sự phù hợp với yêu cầu thực tế, chưa đáp ứng được những thay đổi trong hoạt động điện lực, cụ thể là:
a. Về hoạt động quản lý nhà nước
Các văn bản pháp lý làm cơ sở cho hoạt động quản lý nhà nước của Bộ Công thương và các Bộ liên quan khác trong các lĩnh vực hoạt động khác nhau của ngành điện đã được quy định khá chi tiết theo tinh thần dần tách biệt chức năng quản lý
và Chính phủ sẽ chủ yếu đóng vai trò ban hành các chính sách và quy định, các doanh nghiệp sẽ được tăng dần quyền tự chủ trong các hoạt động sản xuất kinh doanh dưới sự giám sát của các cơ quan nhà nước.
Trong bối cảnh hiện nay khi đã có sự tham gia của nhiều tổ chức tư nhân và nước ngoài vào đầu tư, sản xuất và kinh doanh mua bán điện, hoạt động điện lực đã dần hình thành thị trường, vì vậy vai trò điều tiết của một cơ quan điều tiết độc lập (Cục Điều tiết Điện lực, trực thuộc Bộ Công thương) giữ vai trò sống còn trong việc đảm bảo vận hành thị trường điện hiệu quả và công bằng, đảm bảo cân bằng lợi ích giữa các bên tham gia thị trường và mục tiêu kinh tế vĩ mô của Chính phủ.
b. Về hoạt động quản lý sản xuất kinh doanh
Hệ thống văn bản pháp lý hiện hành áp dụng cho các hoạt động sản xuất kinh doanh ngành điện đã có nhiều tiến bộ, giúp cho doanh nghiệp có thể chủ động hơn trong các hoạt động của mình.
Tập đoàn Điện lực Việt Nam hiện là doanh nghiệp Nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong sản xuất, kinh doanh điện ở nước ta. Theo Luật Doanh nghiệp Nhà nước TCT hoạt động theo mục đích kinh tế xã hội được nhà nước giao. Vì vậy, TCT đang gặp nhiều khó khăn để có thể tự cân đối về tài chính, đảm bảo tự vay, tự trả và đáp ứng đủ vốn cho đầu tư phát triển. Nhu cầu đầu tư cho phát triển ngành điện hiện rất lớn, khả năng đảm bảo vốn từ Chính phủ và EVN là rất hạn chế, cần thiết phải có quy định cho việc tổ chức sắp xếp lại các đơn vị thành viên TCT, nhằm tạo các nguồn vốn mới cho phát triển, quản lý sử dụng vốn hiệu quả, tăng sức cạnh tranh, nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả sản xuất kinh doanh.
c. Về vấn đề quản lý giá điện
Quy định về lập và phê duyệt biểu giá điện tại 45/2001/NĐ-CP ngày 02/08/2001 của Chính phủ còn chưa rõ ràng về nguyên tắc và phương pháp xây dựng biểu giá. Về nguyên tắc, giá điện phải phản ánh chi phí và phải do thị trường quyết định, hiện nay giá điện còn thấp hơn chi phí biên dài hạn của hệ thống điện. Ngoài ra, cơ chế bù chéo giá điện giữa giá điện cho sản xuất công nghiệp và dịch vụ với giá điện cho sinh hoạt không khuyến khích tiết kiệm sử dụng điện ở thành phần
tiêu dùng dân cư, là thành phần đóng góp lớn nhất vào công suất đỉnh của hệ thống. Giá điện cũng chưa được phân biệt giữa các vùng, nên không thể hiện đúng chi phí thực tế dẫn tới việc đầu tư và lựa chọn địa điểm công trình chưa tối ưu.
Những bất hợp lý và mâu thuẫn hiện nay trong giá điện đang dẫn tới các tác động không tốt đối với các nhà sản xuất và đầu tư vào ngành điện: không đủ bù đắp các chi phí, khó có thể đảm bảo thu hồi vốn và có tích luỹ cho đầu tư phát triển dài hạn.
d. Về hoạt động đầu tư phát triển
- Nguồn vốn cho đầu tư phát triển: hiện nay nguồn điện nước ta đang ở tình trạng có công suất dự phòng rất thấp, công suất các nguồn mới vào vận hành không kịp với tốc độ tăng nhu cầu điện nên đã gây nên thiếu điện cục bộ. Vì vậy, nhu cầu đầu tư hàng năm để phát triển các nguồn điện mới cũng như tạo lưới điện đồng bộ là rất lớn. Tuy nhiên việc thu hút đầu tư vào cho ngành điện chưa được như mong muốn. Nguyên nhân chính là chưa có cơ chế hợp lý, giá điện chưa gắn với nhu cầu đầu tư, thực tế giá điện hiện vẫn ở mức 5,5 Uscent/kWh thấp hơn chi phí biên dài hạn của hệ thống điện.
Hơn nữa, chính sách thu hút đầu tư chưa đạt mức cụ thể cần thiết, Luật đầu tư nước ngoài và Luật khuyến khích đầu tư trong nước chưa thể hiện được các đặc thù của ngành điện lực, ví dụ ngành điện là ngành phục vụ hạ tầng cần có những chính sách ưu đãi về thuế, hoặc cần được Chính phủ cho phép hưởng các nguồn vốn vay ưu đãi cho đầu tư. Ngoài ra, để làm yên tâm cho các nhà đầu tư thì chính sách cần phải rõ ràng, ít thay đổi.
- Về vấn đề đầu tư cho điện nông thôn: Lưới điện nông thôn thuộc loại đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, có hiệu quả về mặt chính trị - an ninh, văn hoá - xã hội và tạo tiền đề phát triển kinh tế nhưng lại không có hiệu quả về mặt tài chính đầu tư, không có khả năng hoàn vốn đầu tư. Vì vậy, kinh doanh điện nông thôn cần được xem là loại hình dịch vụ mang tính công ích và cần có chính sách và cơ chế phù hợp để đảm bảo đầu tư và khai thác kinh doanh bền vững nhưng vẫn đạt được
2.3.2. Về mô hình quản lý nhà nước ngành điện.
Từ 1/1/1995 sau khi thành lập EVN, hệ thống tổ chức và cơ chế quản lý Nhà nước đối với ngành điện lực có bước thay đổi cơ bản. Mô hình quản lý nhà nước mới đã đạt được tiến bộđáng kể so với mô hình cũ, kích thích sản xuất kinh doanh phát triển, góp phần cải thiện hiệu quả kinh doanh ngành điện, đáp ứng cơ bản nhu cầu điện của đất nước.
Với mô hình này, Bộ quản lý ngành không còn can thiệp sâu vào quá trình sản xuất kinh doanh, đầu tư xây dựng cơ bản của doanh nghiêp. Bộ sẽ tập trung thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đối với ngành đồng thời đi sâu vào nghiên cứu xây dựng chiến lược, quy hoạch phát triển tổng thể cũng như tổ chức xây dựng các dự án luật, pháp lệnh các văn bản pháp quy đối với ngành kinh tế kỹ thuật do Bộ phụ trách; xây dựng hệ thống tổ chức và triển khai các hoạt động giám sát điện năng và thanh tra an toàn điện trên phạm vi cả nước, độc lập với hệ thống tổ chức sản xuất kinh doanh điện. Việc tách chức năng quản lý Nhà nước và quản lý sản xuất kinh doanh vềđiện lực đã được thực hiện nhất quán từ Trung ương đến địa phương.
Tuy nhiên, một số mặt còn tồn tại cần được tiếp tục hoàn chỉnh như: Vai trò đại diện chủ sở hữu quản lý tài sản của nhà nước tại doanh nghiệp còn chưa rõ ràng; Việc phối hợp chiến lược quy hoạch phát triển tổng thể liên ngành năng lượng gồm điện, than, dầu khí trong chính sách năng lượng quốc gia còn chưa thực sự gắn kết và đồng bộ. Vì vậy, khi ngành điện phát triển, cạnh tranh trong các hoạt động điện lực được đẩy mạnh thì các chức năng điều tiết cần được thi hành một cách đồng bộ và có hiệu lực các luật lệ và quy định đối với ngành, kịp thời đưa ra các biện pháp điều chỉnh đáp ứng yêu cầu thực tế, giám sát vận hành thị trường điện một cách công bằng, hiệu quả và đáp ứng được nhu cầu điện của đất nước.
2.3.3 Về mô hình tổ chức và cơ chế quản lý sản xuất kinh doanh.
Kể từ khi hoạt động theo mô hình tổ chức quản lý hạch toán toàn ngành của Tập đoàn Điện lực Việt Nam đã đạt được những thành quả đáng kể như: Khai thác tốt hơn các nguồn điện và lưới điện truyền tải trong phạm vi cả nước, phát triển đa dạng các loại nguồn điện theo thế mạnh tài nguyên năng lượng ở mỗi miền; xoá bỏ
cơ chế hạch toán bao cấp, điều hoà lỗ lãi giữa các Công ty điện lực thông qua Bộ chủ quản và Bộ Tài chính trước đây; Tập trung được nguồn vốn kinh doanh lớn, phần nào tạo được uy tín trên thị trường vốn và tăng được khả năng vay vốn của các tổ chức tài chính quốc tế; Tạo quyền chủđộng cho các Công ty điện lực trong việc điều hoà, bù đắp phần dịch vụ công ích giữa các Điện lực có khả năng kinh doanh thấp và các Điện lực có khả năng kinh doanh cao v.v…
Tuy nhiên, hiện nay mô hình tổ chức và hình thức hạch toán nội bộ trong EVN bộc lộ một số hạn chế, cụ thể là:
- Tỷ suất lợi nhuận trên vốn đầu tư còn thấp;
- Chi phí sản xuất và kinh doanh điện còn nhiều vấn đề. Một mặt, chi phí không được tách biệt giữa các khâu trong dây chuyền phát - truyền tải - phân phối và bán lẻ, chi phí quản lý sản xuất cao, biên chế lao động ở trong các NMĐ, các công ty phân phối, dịch vụ bán lẻđiện có tỷ lệ lớn nhiều so với các nước trong khu vực;
- Cơ chế bù chéo giữa các Công ty điện lực không khuyến khích cạnh tranh nhằm tăng lợi nhuận, mở rộng thị trường trên địa bàn hoạt động;
- Về hiệu quả sử dụng vốn: hiệu quả sử dụng vốn của TCT còn chưa cao, tỷ lệ hoàn vốn chủ sở hữu, tỷ lệ tự đầu tư còn thấp. Cách quản lý vốn, tài sản, trách nhiệm thu hồi vốn khi các công trình vào vận hành giao cho các đơn vị như hiện nay sẽ khó đáp ứng được yêu cầu khai thác tối ưu hiệu quả, bảo toàn và phát triển vốn của các doanh nghiệp, làm cho hiệu quả sử dụng vốn không cao, gây khó khăn cho phát triển dài hạn của ngành.
Hiện nay với chính sách đa dạng hoá các nguồn vốn đầu tư vào ngành điện, số lượng các IPP tham gia vào hệ thống ngày càng tăng, đòi hỏi phải cải tổ ngành điện nhằm đảm bảo sự cạnh tranh công bằng không có sự phân biệt đối xử giữa các công ty theo hình thức sở hữu, tạo cạnh tranh bình đẳng cho những người tham gia hoạt động điện lực đồng thời phát huy được vai trò điều tiết của nhà nước đối với các hoạt động điện lực.
2.3.4. Về giá điện và quản lý kinh doanh điện nông thôn.
Do mô hình quản lý điện nông thôn như trên, ở những nơi điều kiện khó khăn (mật độ dân cư thưa, sản lượng thương phẩm thấp, doanh thu tiền điện thấp) nên muốn đảm bảo giá điện dưới giá trần quy định, doanh thu bán điện sẽ rất thấp và không đủ bù đắp chi phí vận hành cũng như thu hồi vốn đầu tư. Vì vậy, chất lượng điện cũng như chất lượng dịch vụ đều không cao. Ngoài ra, vì trình độ của nhân viên quản lý điện nông thôn đa số còn nhiều hạn chế, việc giám sát, kiểm tra ngăn chặn các tiêu cực của nhân viên đại lý thường gặp khó khăn nên dễ dẫn đến tiêu cực làm tăng giá điện sinh hoạt nông thôn và mục đích của cơ chế bù giá điện của Chính phủđể giữ giá điện nông thôn thấp sẽ không đến được người tiêu dùng nông thôn.
Kinh nghiệm trên thế giới cho thấy, khi ngành điện chuyển sang hoạt động theo mô hình thị trường điện ở mọi cấp độ thì vấn đềđiện nông thôn luôn cần có vai trò điều tiết của Chính phủ. Hơn nữa, nước ta có tới trên 70% dân số là sống ở nông thôn với mức sống đại bộ phận chưa cao. Khi chuyển đổi sang thị trường điện, vấn đề trợ giúp về đầu tư phát triển và trợ giá điện vẫn cần được xem xét. Tuy nhiên, cần phải có cơ chế trợ giúp rõ ràng, minh bạch thông qua các hình thức như: thuế, lãi suất vay, hỗ trợ vềđầu tư hoặc các nguồn phúc lợi xã hội.
2.3.5. Đánh giá về hiện trạng hệ thống điều độ Quốc gia.
Trong những năm qua, điều độ hệ thống điện đã đóng góp một phần không nhỏ trong việc cung cấp điện ổn định cho toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Với mô hình tổ chức sản xuất kinh doanh như hiện tại của EVN thì điều độ vận hành hệ thống điện Quốc gia theo 3 cấp là hoàn toàn hợp lý, đảm bảo tính thống nhất và phối hợp chặt chẽ trong công tác vận hành trên toàn hệ thống. Tuy nhiên, công tác điều độ cũng còn gặp một số khó khăn như sau:
- Các hệ thống quản lý và điều khiển bằng máy tính (SCADA/EMS) hiện đang sử dụng tại các trung tâm điều độ không đồng bộ do nhiều nguyên nhân khác nhau nên hiệu quả sử dụng không cao. Mức độ tựđộng hóa trong công tác vận hành còn thấp;
- Phương tiện thông tin liên lạc và truyền dữ liệu phục vụ công tác vận hành chưa ổn định, nhiều nơi vẫn còn thiếu các đường truyền thông tin. Chưa đảm bảo được độ dự phòng và tin cậy cao;
- Hệ thống quy trình, quy phạm phục vụ công tác điều độ mặc dù ngày càng được hoàn thiện nhưng vẫn còn chưa đầy đủ. Các tiêu chuẩn về quy hoạch, tiêu chuẩn vận hành an toàn, tiêu chuẩn chất lượng điện năng chưa chi tiết. các quy trình tác nghiệp chưa được cập nhật đầy đủ.
2.3.6 Về cơ sở vật chất và hạ tầng kỹ thuật ngành điện.
a. Về nguồn điện: Các nhà máy điện hiện phân bố không đều so với nhu cầu phụ tải các miền. Tổng công suất của các nhà máy điện ở miền Bắc thấp hơn so với phụ tải. Hiện tại, hệ thống điện miền Bắc đang tiếp nhận công suất từ các nhà máy điện phía Nam và miền Trung qua đường dây 500kV Bắc - Nam. Vì vậy, đường dây này có vai trò rất quan trọng cho cung cấp điện miền Bắc. Ở miền Nam các nhà máy hiện đang sử dụng khí từ mỏ Nam Côn Sơn thông qua hệ thống đường ống cấp khí duy nhất. Đây là một vấn đề cần lưu ý khi xem xét an toàn hệ thống điện trong các bước quy hoạch phát triển.
Hiện tại tiến độ xây dựng một số Nhà máy điện bị chậm so với kế hoạch đề ra, nên đã diễn ra tình trạng thiếu hụt nghiêm trọng. Giai đoạn 2011 - 2015 sau khi hàng loạt nhà máy điện lớn được đưa vào vận hành, dự phòng công suất hệ thống sẽ được tăng lên đáng kể, dự phòng hệ thống được tăng cao. Đây là những vấn đề đòi hỏi các biện pháp điều tiết đảm bảo an toàn cấp điện nhưng đầu tư phải hiệu quả.
b. Về lưới điện truyền tải: Hệ thống đường dây siêu cao 500kV được đưa vào vận hành từ năm 1994 bằng đường dây 500kV Bắc - Nam mạch 1 đã hợp nhất hệ thống điện toàn quốc. Lưới điện 500kV giữ vai trò liên kết hệ thống điện các miền, truyền tải công suất và điện năng theo cả hai chiều Bắc - Nam, tạo điều kiện khai thác tối ưu các nguồn điện trong hệ thống điện quốc gia đem lại lợi ích kinh tế lớn cho đất nước. Cùng với tăng trưởng mạnh của phụ tải điện toàn quốc, những năm gần đây lưới điện 500kV tiếp tục được phát triển mở rộng đảm bảo tăng cường liên
kết hệ thống điện và đảm bảo truyền tải công suất phát của các nhà máy điện lớn vào hệ thống.
Lưới điện 220, 110kV đã phát triển mạnh trong những năm qua, tuy nhiên nhiều khu vực còn chưa được phát triển đồng bộ, chưa đảm bảo độ tin cậy cung cấp điện. Một số khu vực có các nhà máy điện lớn phát lên hệ thống lưới điện 220kV độ tin cậy chưa cao. Một số khu vực lưới điện 110kV còn chưa phát triển đồng bộ với nguồn phát điện và tăng trưởng nhanh của phụ tải điện dẫn đến tình trạng quá tải.
c. Về lưới điện phân phối: Tuy phát triển nhanh nhưng lưới điện phân phối vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu tăng trưởng phụ tải. Trừ một số thành phố lớn có lưới điện khá hoàn chỉnh có độ tin cậy khá cao, còn lại lưới điện khu vực nông thôn hầu