7. Kết cấu của luận văn
2.2.2. Các cơ quan quyền lực cấu thành chính thể đại diện
J. S. Mill khẳng định, ý nghĩa đích thực của chính thể đại diện là: "Toàn thể dân chúng, hay một phần đông đảo nào đó của nó, thực thi quyền lực kiểm soát tối thượng thông qua các đại diện được chính họ bầu lên theo định kì" [16, tr. 149]. Quyền lực tối thượng thuộc về dân chúng là đặc trưng bản chất của chính thể đại diện. Đây cũng chính là cơ sở để phân biệt chính thể đại diện với bất kì hình thức đặc thù nào khác Các cơ quan đại diện tổ chức và vận hành sao cho quyền lực tối thượng của dân chúng được phát huy ở mức độ cao nhất.
Trước hết, quyền lực tối thượng của nhân dân cần phải được thể chế hóa bằng một bản hiến pháp. Đó có thể là hiến pháp thành văn hoặc bất thành văn như nước Anh nhưng nó phải có giá trị đích thực, thể hiện đầy đủ quyền lực của dân chúng. Hiến pháp cũng cần quy định nhà nước theo mô hình tam quyền phân lập. Ông lấy thí dụ về mô hình nhà nước Anh "mỗi thành viên trong ba thành viên đều được trao cho những quyền lực mà nếu được thực thi
63
đầy đủ ắt sẽ cho phép bộ phận ấy đình chỉ hoạt động của toàn bộ bộ máy chính quyền" [16, tr. 150]. Theo ông, chính sự bình đẳng, độc lập về các nhánh quyền lực đại diện sẽ giúp các cơ quan quyền lực phát huy tối đa chức năng của mình, đồng thời cũng chế ngự được sự lạm quyền từ bất kì nhánh quyền lực nào. Đối với các nước quân chủ lập hiến như Anh quốc, vai trò và vị trí của ngôi vua cũng cần được quy định trong hiến pháp. Vua có quyền khước từ phê duyệt các đạo luật của nghị viện, bổ nhiệm các bộ trưởng và bảo vệ bộ trưởng khỏi sự chống đối của nghị viện. Tuy nhiên, hiến pháp cần vô hiệu hóa các quyền lực ấy để ngăn chặn sự thâu tóm quyền lực từ vua và nguy cơ về sự chuyên chế.
Về cơ quan lập pháp - quốc hội hay nghị viện, J. S. Mill đặc biệt nhấn mạnh đặc trưng bản chất của nó là cơ quan đại diện cho quyền lực tối thượng của nhân dân. Ông viết: "quyền tối thượng thực tế của nhà nước phải thuộc về các đại biểu của dân chúng" [16, tr. 152]. Khi xem xét cơ cấu tổ chức của nghị viện, ông cho rằng, vấn đề quan trọng nhất là cơ cấu tổ chức này phải đảm bảo các nguyên tắc của hiến pháp chứ không phải là vấn đề quốc hội một viện hay hai viện. Ông bác bỏ quan điểm hệ thống lưỡng viện nhằm ngăn ngừa việc suy xét hấp tấp các vấn đề bằng sự cân nhắc lần thứ hai, theo ông thì tính khả thi ít nhiều trong trường hợp này là "sự quan tâm đến tác động xấu nảy sinh ra trong trí óc của mọi kẻ nắm giữ quyền hành, dù đó là một cá nhân hay một hội đồng" [16, tr. 315]. Đối với hệ thống lưỡng viện, quan điểm của J. S. Mill là thành phần của hai viện không nhất thiết phải giống nhau. Đối với chính thể Anh lúc bấy giờ, quốc hội gồm hai viện: hạ viện đại diện cho lợi ích của dân chúng, thành viên hạ viện được đông đảo dân chúng bầu ra, còn thượng viện đại diện cho lợi ích của tầng lớp quý tộc thành viên thượng viện được nối dõi theo thế tập và có nhiệm kỳ suốt đời. J. S. Mill không phản đối cách tổ chức hai viện của Anh nhưng ông cũng dành nhiều
64
thiện cảm cho kiểu tổ chức thượng viện của Mỹ đó là thượng viện từ sự lựa chọn của nhân dân. Tuy nhiên, ông vẫn luôn nhấn mạnh, tính chất đại diện cho nhân dân của quốc hội trong chính thể đại diện: "Đặc trưng của một chính thể đại diện được ấn định bởi hiến pháp của viện nhân dân. Mọi vấn đề khác liên quan đến hình thức của chính thể đều không mấy quan trọng so với điều này" [16, tr. 362].
Để tạo nên quyền lực thống nhất thực sự đại diện cho dân chúng, sự phối hợp hoạt động giữa các bộ phận cấu thành là vấn đề đặc biệt quan trọng. Quốc hội giữ chức năng là cơ quan lập pháp, giữ vai trò kiểm soát, chính phủ là cơ quan hành pháp, có chức năng thực thi, trong sự vận hành của mình, chính phủ chịu sự kiểm soát của quốc hội. J. S. Mill phân biệt giữa quyền giám sát và quyền thực thi trong giới hạn quyền lực như sau: "Các hội đồng đại biểu đông người không nên làm công việc [quản lí của] chính quyền" [16, tr. 154]. Trong mối quan hệ với chính quyền, quốc hội đóng vai trò là cơ quan kiểm soát chứ không phải trực tiếp thi hành công việc do ngành hành chính công là công việc đòi hỏi kĩ năng chuyên môn, nếu không trải qua quá thực hành thì không thể làm tốt được. Ông đánh giá đó là "sự thiếu trải nghiệm ngồi phán xét sự trải nghiệm, sự dốt nát phán xét tri thức" [16, tr. 158] bởi vì các thành viên của quốc hội có thể giữ cho mình trong sạch nhưng họ lại không thể phán xét sáng suốt trong những vấn đề mà họ không biết gì. Hơn nữa, một cơ quan không thể làm tốt một lúc nhiều chức năng. Sự kiểm soát tốt của quốc hội sẽ đem lại hiệu quả công việc cao hơn là quốc hội can thiệp vào công việc chuyên môn của chính quyền, J. S. Mill nhấn mạnh: "Có một sự khác biệt giữa việc kiểm soát công việc của chính quyền và việc thực sự làm công việc đó. Cùng một cá nhân hay hội đồng có thể có khả năng kiểm soát mọi việc nhưng lại có thể không có khả năng tự làm mọi việc và trong nhiều trường hợp, việc kiểm soát của họ đối với mọi việc sẽ càng hoàn hảo hơn nếu họ
65
càng ít đích thân làm" [16, tr. 152-153]. Hơn nữa, trong trường hợp liên quan đến lợi ích, sự can thiệp này sẽ dẫn đến hiện tượng lợi dụng chức quyền mà ông coi là còn vô liêm sỉ hơn tham nhũng. Do đó, một quốc hội đại diện không phải là một quốc hội toan tính để quyết định những hành vi chuyên môn trong sự vận hành của chính quyền.
J. S. Mill cũng chỉ ra rất cụ thể chức năng giám sát của quốc hội với chính phủ. Ở đây, trách nhiệm của quốc hội không phải là biểu quyết những vấn đề thuộc về hoạt động của chính phủ mà là "lo liệu sao cho những người phải quyết định các vấn đề ấy là những người thực sự thích hợp" [16, tr. 160], tức là chỉ định thủ tướng và các thành viên nội các. Việc bố trí, sắp xếp đúng người, đúng việc đòi hỏi các đại biểu quốc hội phải phát huy tối đa trách nhiệm cá nhân. Đối với thể chế chính trị Anh quốc, nghị viện sẽ chỉ định thủ tướng và phê chuẩn nội các theo đề nghị của thủ tướng, Nữ hoàng Anh bổ nhiệm thủ tướng và nội các theo sự chỉ định và phê chuẩn của nghị viện. Nếu chính phủ hoặc các thành viên của chính phủ lạm quyền gây tổn hại đến lợi ích quốc gia thì quốc hội có quyền giải tán chính phủ, bãi nhiệm các thành viên chính phủ và bổ nhiệm người khác xứng đáng hơn.
Đối với cơ quan hành pháp, J. S. Mill chủ yếu tập trung bàn về các hoạt động cụ thể nhằm mang lại hiệu quả tối đa cho chính thể đại diện. Theo ông, việc phân chia các ban ngành như thế nào để tiện lợi là tùy thuộc vào tình hình cụ thể của mỗi quốc gia, tuy nhiên "không nên có nhiều ban bệ độc lập với nhau để giám sát những bộ phận khác nhau của cùng một toàn thể tự nhiên" [16, tr. 363]. Nếu chính phủ có quá nhiều ban ngành thì sự phối hợp hoạt động sẽ khó đạt được, dẫn tới xa rời các mục tiêu chung: "Mỗi ban ngành sẽ thúc đẩy những yêu cầu riêng của mình mà không thèm để ý đến những yêu cầu của các ban ngành khác; mục đích của công việc sẽ vĩnh viễn bị hy sinh cho bản thân công việc" [16, tr. 364].
66
Cùng với việc phân tích về các ban ngành trong chính phủ, J. S. Mill cũng lưu ý trách nhiệm của từng ban ngành trong tổng thể. Theo ông, các ban ngành hành pháp cần phải có mối quan hệ hữu cơ trong thực thi nhiệm vụ nhưng đồng thời cũng cần xác định rõ chức trách của từng bộ phận: "Toàn thể một khối các phương tiện đảm bảo cho một mục đích thì phải đặt dưới cùng một sự kiểm soát và chịu trách nhiệm". Không chỉ nhấn mạnh tính chịu trách nhiệm tập thể, ông còn coi trọng việc xác định trách nhiệm cá nhân: "Mỗi chức năng hành pháp, dù là cấp trên hay cấp phụ thuộc phải là nhiệm vụ được chỉ định của một cá nhân nào đó. Cần phải để cho tất cả bàn dân thiên hạ đều thấy rõ ai đã làm mọi việc và do thiếu sót của ai mà mọi việc đã bị bỏ lại không làm xong" [16, tr. 364]. Việc quy trách nhiệm cụ thể cho từng cá nhân chính là yếu tố để đánh giá hiệu quả công việc, cũng là một cơ chế thúc đẩy cơ quan hành pháp hoạt động tốt hơn. Nhằm duy trì sự gánh vác trách nhiệm ở mức cao nhất, J. S. Mill chủ trương sử dụng một chế tài thưởng và phạt. Người làm tốt trách nhiệm sẽ được ngợi khen và người không làm tròn bổn phận sẽ chịu toàn bộ sự khiển trách.
Về vai trò, vị trí của các chức vụ trong cơ quan hành pháp, J. S. Mill chú ý đến chức vụ bộ trưởng và tầng lớp công chức. Theo ông, bộ trưởng chỉ là một nhà chính trị đơn thuần. Bộ trưởng có thể là người tốt và có tài nhưng không hẳn là người có đầy đủ tri thức nghiệp vụ. Vì thế, cần phải có đội ngũ cố vấn nghiệp vụ giúp việc cho ông ta. Đội ngũ công chức này được bổ nhiệm thông qua thi tuyển công khai hoặc do bộ trưởng lựa chọn và chịu trách nhiệm. Các hội đồng cố vấn phải được đặt trong những điều kiện để họ phát huy tốt vai trò của mình, sao cho họ "Không thể không bày tỏ một ý kiến và ông ta thì không thể không lắng nghe và xem xét những đề xuất của họ, dù ông ta có chấp nhận chúng hay không" [16, tr. 369]. Tuy nhiên, các hội đồng này chỉ mang tính chất tư vấn thuần túy, quyết định cuối cùng vẫn thuộc về bộ trưởng.
67
Về cơ quan tư pháp, theo J. S. Mill thì các viên chức tư pháp không nên được bổ nhiệm qua bầu cử của dân chúng bởi vì dân chúng rất khó đánh giá đúng phẩm chất chuyên môn và nghiệp vụ của họ. Tuy nhiên, dân chúng lại có quyền "được bãi nhiệm họ sau do bất tín nhiệm sau một sự trải nghiệm vừa đủ" [16, tr. 378]. Các thẩm phán cần phải làm việc độc lập, không phải chịu trách nhiệm, ngoại trừ trước lương tâm của bản thân và trước công luận. Các thẩm phán cũng không thể bị bãi miễn bởi một cuộc trưng cầu dân ý bởi vì các cuộc trưng cầu dân ý dễ bị lợi dụng để cách chức ông ta, từ đó, ông ta có thể vì lo sợ mất chức mà thiếu sáng suốt trong các quyết định, dễ bị ngả theo ý kiến của số đông.
J. S. Mill cũng dành sự quan tâm rất lớn cho các cơ quan đại diện ở địa phương. Theo ông, các công việc của quốc gia rất rộng lớn và phức tạp nên cần có sự chia sẻ trách nhiệm giữa chính quyền trung ương và địa phương, ông viết: "Không chỉ đòi hỏi phải phân chia riêng rẽ các viên chức hành pháp (…), mà ngay cả sự kiểm soát của nhân dân đối với các viên chức ấy cũng chỉ có thể thực thi có lợi thông qua một cơ quan riêng rẽ" [16, tr. 394]. Nhận xét về chính quyền địa phương ở Anh lúc bấy giờ, ông cho rằng, hệ thống này còn không đầy đủ, thiếu tính chính quy và hệ thống. Do đó, sự đại diện quốc gia cần được bổ sung bằng sự đại diện của thành phố hay tỉnh lỵ, cần xác định cách thành lập các hội đồng đại diện địa phương cũng như phạm vi, chức năng của những hội đồng ấy. Theo ông thì, "Do việc giáo dục tinh thần cho dân chúng ở các công việc địa phương giữ một vai trò quan trọng hơn so với những công việc chung của nhà nước,…nên cho phép ta ưu tiên xem trọng mục đích giáo dục tinh thần hơn là chất lượng quản lý công việc chung của cả đế chế" [16, tr. 397].
Về sự phân chia trách nhiệm giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, ông cho rằng chính quyền trung ương có nhiệm vụ đưa ra
68
chỉ dẫn còn chính quyền địa phương có nhiệm vụ áp dụng chỉ dẫn ấy, "Mọi thứ chỉ liên quan đến một địa phương riêng lẻ - phải trao cho các nhà chức trách địa phương" [16, tr. 408]. Trong thực thi công việc thì, "Các địa phương có thể được phép quản lý một cách tồi tệ lợi ích của riêng họ, nhưng không được làm thiệt hại lợi ích của những người khác, cũng không được vi phạm các nguyên tắc công bằng giữa người này với người kia [16, tr. 415]. Ông cũng phản đối việc để cho chính quyền địa phương tự lo liệu việc giáo dục chính trị và huấn luyện dân chúng. Việc giáo dục này cần phải được thực hiện thống nhất trong toàn quốc để họ biết cách tự mình trông nom các công việc quốc gia.
Lý luận chính trị của J. S. Mill đã thể hiện rất minh bạch về các cơ quan quyền lực hợp thành chính thể đại diện. Sự phân tích của J. S. Mill dựa trên nguyên tắc Công lợi nhất quán. Dù quyền lực nhà nước được phân chia thành ba bộ phận là lập pháp, hành pháp, tư pháp thì quyền lực của chính thể đại diện cũng phải thuộc về dân chúng. Việc đem lại những lợi ích chính trị thiết thực cho dân chúng mà đặc trưng là tinh thần dân chủ cũng chính là mục tiêu mà tư tưởng chính trị của J. S. Mill hướng đến.