2.1. Ngưỡng an toàn nợ công của Việt Nam hiện nay có thực sự an toàn và tối ưu?
Thực tế trên thế giới, các quốc gia phát triển, các nước công nghiệp mới và một phần các nước đang phát triển đều có tổng nợ công cao. Theo đó, quốc gia có kinh tế càng phát triển thì dư nợ công càng cao hoặc tỷ lệ nợ công trên GDP càng lớn. Điều này minh chững cho tác động của nợ công đối với sự phát triển của nền kinh tế, và Việt Nam cũng không nằm ngoài xu hướng. Tuy nhiên, việc quản lý nợ công hiệu quả, bền vững lại là một vấn đề lớn, không phải quốc gia nào cũng làm được.
Với nhiều nghiên cứu khi xem xét quy mô nợ công, người ta thường chỉ đo lường dựa vào tỷ lệ nợ công so với GDP, nhưng để đánh giá mức độ an toàn thì chỉ số này chưa đủ cơ sở và không phản án hết hiện trạng nợ công. Do đó khi xem xét nợ công an toàn, cần đo lường dựa trên bộ chỉ số gồm: tỷ lệ nợ công trên GDP, giới hạn nợ công, tỷ lệ chi ngân sách để trả nợ, tỷ trọng các hình thức nợ công, cơ cấu kỳ hạn, lãi suất và rủi ro lãi suất,… Ngoài ra cần bổ sung các tiêu chí: tỷ lệ thâm hụt ngân sách, năng suất lao động tổng hợp, tốc độ tăng tưởng GDP, hiệu quả
sử dụng vốn,… Tuy nhiên, tùy vào các đặc thù kinh tế của từng quốc qua mà ở đó các nhà hoạch định chính sách thiết lập các bộ chỉ tiêu phù hợp để tạo tính an toàn khi quản lý nợ công.
Khi sử dụng mô hình động về nợ công để đánh giá nợ công của các nước OECD cho thấy:
• Sự thay đổi của tỷ lệ nợ công trên GDP tỷ lệ với số tiền lãi vay phải thanh toán (lãi này đã được điều chỉnh bởi lạm phát và tăng trưởng GDP thực). Điều này có nghĩa là, khi nợ công trên GDP gia tăng thì lãi suất thực phải trả cũng tăng theo, Lúc này gánh nặng nợ công càng nặng thêm.
• Nếu ngân sách thâm hụt liên tục thì tỷ lệ nợ công trên GDP của năm sau sẽ cao hơn so với năm trước và xu hướng càng mở rộng khi thâm hụt càng cao.
• Khi Chính phủ bị giới hạn vay mượn, tỷ lệ nợ công trên GDP sẽ được xác định bởi tổng giá trị hiện tại của tất cả các khoản lãi vay phải trả, các khoản lãi vay phải trả theo đó sẽ là tăng tỷ lệ nợ công trên GDP.
Ngân sách Việt Nam liên tục thâm hụt từ năm 2008 đã dẫn đến gia tăng nhanh chóng của tỷ lệ nợ công trên GDP. Ngoài ra, sự thâm hụt này cũng đã vi phạm nguyên tắc của quản lý nợ công an toàn, bởi nợ công an toàn phải được được tài trợ bằng tất cả các khoản thặng dư ngân sách trong tương lai, còn không sẽ lại tiếp tục dính vào vòng luẩn quẩn.
Đồng thời, ngưỡng an toàn cũng không an toàn với hệ số ICOR cao. Hệ số ICOR chỉ phản ánh hiệu quả đầu tư của cả nền kinh tế, nếu xét riêng từng thành phần thì ICOR của khu vực Nhà nước luôn cao hơn, đồng nghĩa với việc hiệu quả sử dụng vốn thấp hơn các khu vực còn lại. Chỉ số ICOR cũng phản ánh được phần nào việc sử dụng vốn vay không hiệu quả, đầu tư dàn trải, thất thoát lãng phí của khu vực Nhà nước, đây thực sự là nguyên nhân lớn dẫn đến tình trạng nợ công ngày càng trĩu nặng đối với quốc gia.
Ngưỡng an toàn tỷ lệ nợ công trên GDP chỉ nên xem là một chỉ tiêu trên bộ chỉ tiêu đo lường an toàn nợ công và nó là một chỉ tiêu động. Chỉ tiêu này cao hay thấp không đáng lo ngại mà nó còn phụ thuộc vào thặng dư ngân sách trong tương
lai của Chính phủ, khả năng vay mới, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư và in thêm tiền, …
Bên cạnh yếu tố là an toàn đối với nợ công của Việt Nam, ta cũng cần phải đề cập tới một khía cạnh quan trọng hơn là nợ công hiện tại có thực sự là tối ưu cho trong tất cả các lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội, văn hóa,… và trong đó ở bài viết này, chúng ta sẽ nghiên cứu về mức nợ công tối ưu cho ngành kinh tế.
Có thể hiểu được rằng, mức nợ công tối ưu cho nền kinh tế là mức nợ công đạt được để nền kinh tế phát triển hiệu quả nhất bằng những điều chỉnh giúp hài hòa các vấn đề kinh tế, bao gồm: tăng trưởng kinh tế ở mức tốt và ổn định, cán cân ngân sách và cán cân thương mại được cân bằng, thu hút vốn đầu tư nước ngoài tăng, vấn đề việc làm được cải thiện,…
Khi nợ công là quá lớn, trong khi nền kinh tế đang giảm sút, việc tăng chi tiêu Chính phủ cho hoạt động xã hội và đầu tư sẽ là lựa chọn được đặt ra để phục hồi nền kinh tế. Tuy nhiên, chi tiêu công càng tăng dẫn đến thâm hụt ngân sách càng lớn và theo đó nợ công cũng tăng cao, khiến cho gánh nặng nợ càng lớn hơn. Trong khi đó, nếu là nền kinh tế đang phát triển hung thịnh, Chính phủ sẽ thực hiện chính sách tài khóa thắt chặt giảm chi tiêu công để giảm gánh nặng nợ đồng tời tăng thuế, khi việc “thắt lưng buộc bụng” là khắt khe dễ dẫn đến sự bất đồng quan điểm của người dân và những nhà đầu tư, làm giảm các hoạt động đầu tư phát triển và các hoạt động phúc lợi cho những người nghèo và yếu tế trong xã hội. Đây cũng là nguyên nhân có thể gây ra trì trệ tăng trưởng kinh tế.
Tuy nhiên, một tỷ lệ nợ công cao so với GDP cũng không hẳn là xấu, miễn là nền kinh tế có tỷ lệ tăng trưởng tốt, vì đó là một cách để sử dụng đòn bẩy thúc đẩy tăng trưởng trong dài hạn, nếu sử dụng đúng mục đích của nợ công để đầu tư hiệu quả, tránh tham nhũng cũng như bộ máy công quyền quan liêu. Hầu hết các nhà đâu tư thường đánh giá mức đọ rủi ro bằng cách so sánh nợ công với tổng sản phẩm quốc nội (GDP) và đặc biệt quan tâm khi tỷ lệ nợ so với GDP đạt đến mức độ giới hạn quan trọng và sắp vượt trần nợ công. Một tỷ lệ nợ cao trên GDP có thể làm cho quốc gia đó khó khăn hơn để trả nợ nước ngoài và có thể dẫn đến việc chủ nợ đòi trả lãi suất cao hơn khi cho vay. Với những nước có tỷ lệ nợ công cao, các
Chính phủ thường phải quan tâm nhiều hơn đối với việc trả nợ, ít dám đầu tư thêm, khiến quốc gia đó phải thắt chặt chi tiêu. Tuy nhiên, khó có thể so sánh nợ công giữa hai quốc gia khác nhau. Ví dụ như, tỷ lệ nợ công trên GDP của Mỹ cao nhưng ít rủi ro và không quá quan trọng với một đất nước mà đồng tiền được dân chúng trong nước hay giới đầu tư nước ngoài tin dùng. Họ có thể phát hành nợ bằng đồng tiền riêng của mình một cách dễ dàng, chẳng hạn như in thêm tiền để trả nợ. Trong khi đó các quốc gia khác có tỷ lệ nợ công thấp nhưng nguy cơ vỡ nợ không phải là không có. Lý do là các khoản nợ đó đều là đi vay ở bên ngoài và chủ yếu bằng đồng tiền mạnh USD. Điều này có nghĩa là các quốc gia đi vay nợ còn phải chịu rủi ro về tỷ giá, mức nợ có thể gia tăng mạnh khi giới đầu tư không còn niềm tin là đồng nội tệ bị giảm giá.
Vậy nếu nợ công luôn là rất nhỏ thì liệu có phải là luôn tốt? Câu trả lời là không. Ở một số quốc gia trên thế giới có tỷ lệ nợ công trên GDP thấp và có khi là xấp xỉ về 0 nhưng tình hình kinh tế tương đối trì trệ, kém phát triển. Như chũng ta đã biết, nợ công như là một công cụ đòn bẩy quan trọng cho tăng trưởng kinh tế, nên khi nợ công cành thấp, đòn bẩy càng yếu hơn.
2.2. Những nhân tố có mối quan hệ với mức nợ công tối ưu của Việt Nam
• Tốc độ tăng trưởng kinh tế: Tổng sản phẩm quốc nội (GNP) đo lường tổng
giá trị của các hàng hóa và dịch vụ cuối cùng được sản xuất ra trong phạm vi lãnh thổ quốc gia trong một thời kỳ nhất định.
Khi nền kinh tế có tốc độ tăng trưởng ổn định, sự chênh lệch giữa lãi suất thực tế và tốc độ tăng trưởng kinh tế nhỏ, khiến cho tốc độ gia tăng khoản nợ công sẽ giảm xuống. Hơn thế nữa, trong thực tế có thể nhận thấy tốc độ tăng trưởng kinh tế phản ánh sự tăng lên về số lượng cũng như chất lượng hàng hóa, dịch vụ và các yếu tố sản xuất. Đây cũng chinh là nguồn đề thanh toán với các khoản đến hạn. Do đó tốc độ tăng trưởng cao sẽ làm giảm nợ công và ngược lại.
• Tỷ giá thực tế: Đối với những khoản vay nợ nước ngoài hoặc khoản vay nợ
đến quy mô nợ và các chi phí dịch vụ nợ. Trong khi đó, 80% nợ công của Việt Nam là nợ nước ngoài với thời hạn dài và lãi suất thấp ưu đãi.
Khi tỷ giá tăng lên khiến cho quy mô nợ tăng lên, đồng thời chi phí dịch vụ nợ như trả lãi cũng tăng lên. Trong điều kiện với sự biến động ngày càng lớn như hiện nay, sự thay đổi về tỷ giá là điều tất yếu, bất kì sự thay đổi về tỷ giá sẽ tác động nhanh chóng đến quy mô và chi phí dịch vụ nợ.
• Đầu tư công: Thường được định nghĩa là các khoản chi tiêu của khu vực
nhà nước đối với vốn vật chất nhằm tạo ra các hàng hóa công cộng và dịch vụ xã hội. Nguồn vốn đầu tư công có thể được lấy từ Ngân sách Nhà nước, tín dụng Nhà nước, trái phiếu Chính phủ hoặc viện trợ phát triển nước ngoài. Ở Việt nam, đầu tư công còn bao gồm các dự án cho mục đích kinh doanh thuần túy thực hiện qua khu vực doanh nghiệp Nhà nước. Đầu tư công và đầu tư doanh nghiệp nhà nước có thể tác động trực tiếp đến nợ công qua các kênh:
Chính phủ đi vay để đầu tư Chính phủ vay về cho vay lại
Chính phủ bảo lãnh cho doanh nghiệp nhà nước đi vay để đầu tư Chính quyền địa phương vay trực tiếp hay gián tiếp để đầu tư tại địa phương.
• Cán cân ngân sách Nhà nước và các khoản nợ đã đến hạn: Kết cấu ngân sách nhà nước Việt Nam đặt phần nợ gốc ra ngoài khỏi cán cân ngân sách. Trong thời gian tới, phần trả nợ gốc có thể sẽ tăng lên vì có nhiều khoản nợ thương mại lẫn vay ưu đãi đến kỳ đáo hạn. Toàn bộ phần trả nợ gốc này là phần chênh lệch thâm hụt ngân sách giữa chuẩn mực quốc tế và chuẩn mực Việt Nam.
Lấy ví dụ rằng: Nếu theo chuẩn mực quốc tê thâm hụt của Việt Nam là 3% thì nếu ta cộng thêm phần chi trả nợ gốc thì sẽ là 5 – 5,3%.
Vấn đề đáng chú ý là, thâm hụt của Việt Nam đã kéo dài qua nhiều năm. Một trong những nguyên tắc quốc tế là sử dụng khoản vay nợ đề bù đắp thâm hụt ngân sách trong hiện tại, nhưng chúng ta cũng phải bố trí để ngân sách không còn thâm hụt nữa, thâm chí có thẳng dư để trả khoản vay nợ trước đó. Nhưng thiết kế ngân sác hiện tại chưa tính tới điều này.
Bên cạnh đó, dù hầu hết các khoản nợ là vay nước ngoài với lãi suất rất thấp, thời gian ân hạn rất dài nhưng hiện chúng ta đang bắt đầu phải trả nợ (các khoản nợ gốc). Ngoài khoản vay nợ để bù đắp thâm hụt ngân sách thì chúng ta còn phải vay nợ cho đầu tư phát triển qua hai kênh: Các khoản ODA cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và các khoản vay được chính phủ bảo lãnh như cho VDB hay các tập đoàn, tổng công ty lớn của nhà nước, trong khi đó các hoạt động đầu tư phát triển này hầu như mang tính chất hoạt động đầu tư từ ngân sách nhà nước, nghĩa là không thu hồi được vốn.
Đồng thời, từ năm 2010, Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập trung bình, nên mức độ ưu đãi của các khoản cho vay của các đối tác phát triển dành cho Việt nam đang giảm rõ rệt. Trong đó, từ thời hạn vay khoảng 30 – 40 năm, chi phí vay khoảng 0,7 – 0,8%/năm, bao gồm thời gian ân hạn thì những năm trở về đây thời gian ân hạn chỉ còn là 10 – 25 năm, tùy theo từng đối tác và từng loại vay và chi phí vay là khoảng 2%/năm trở lên (giai đoạn 2011 – 2015). Mặt khác, nhiều nhà tài trợ đã chuyển từ nguồn vốn ODA sang nguồn vốn vay hỗn hợp. Dự kiến đến tháng 7/2017, Việt nam có thể không còn được vay theo điều kiện ODA, phải chuyển chủ yếu sang sử dụng nguồn vay ưu đãi và tiến tới vay theo điều kiện thị trường. Nguồn vốn ODA đã vay chuyển sang điều khoản trả nợ nhanh gấp đôi hoặc tăng lãi suất lên từ 2 – 3,5%.
• Cơ cấu trong nợ công của Việt Nam: Đó là tỷ lệ giữa nợ công đối với nước ngoài hoặc ngoại tệ so với nợ trong nước. Như ta đã thấy, đôi với các nước phát triển có tỷ lệ nợ công cao như Mỹ, Nhật Bản, Trung Quốc thì vấn đề nợ công quá lướn như vậy cũng không hẳn là một vấn đề to tát, và một trong những nguyên nhân là bởi cơ cấu trong nợ công, tức là tỷ trọng nợ
công chủ yếu rơi vào nợ ở trong nước, nợ nước ngoài chỉ là một phần nhỏ mà thôi nên không gây ảnh hưởng lớn. Tuy nhiên, đối với Việt Nam khi chúng ta vẫn đang cố gắng tiếp cận với các khoản vay nước ngoài giá rẻ và dài hạn làm tăng tỷ lệ nợ nước ngoài, gây ra gánh nặng rất lớn cho toàn bộ bộ máy Nhà nước Việt Nam.
• Phương pháp quản lý nợ công ở Việt Nam: Còn rất nhiều bất ổn trong công tác quản lý nợ công của Chính phủ sao cho phù hợp với tình hình thực của nền kinh tế.
2.3. Mô tả dữ liệu
Từ những tác động phân tích ở trên, ta có thể lựa chọn các biến như sau: Biến phụ thuộc: Nợ công (PD)
Biến độc lập:
• Tỷ giá thực tế (RE)
• Tỷ lệ tăng trưởng kinh tế (GDP)
• Tỉ trọng nợ công nợ công nước ngoài trên GDP (FD)
• Chỉ số ICOR
• Thâm hụt ngân sách (UB)
Các số liệu đều là các số liệu thứ cấp được sử dụng trong các mô hình nghiên cứu trước đó. Chạy mô hình hồi quy chuỗi thời gian với các biến bằng Eview.
2.4. Mô hình
PD = α1 + α2.RE + α3.GDP + α4.ID + α5.ICOR + α6.UB
2.5. Kết quả phân tích
PD = 61.34498 + 0.145622*GDP – 32.68242*RE + 0.500404*UB Thực hiện các kiểm định:
Prob. F(1,11) = 0.5485 > 0.05
Prob. Chi – Square (1) = 0.4630 > 0.05
Nên không có sự tự tương quan giữa các hàm bậc 1.
• RESID (2), ta có bảng:
Prob. Chi – Square (1) = 0.0209 < 0.05
Nên có sự tự tương quan giữa các hàm bậc 2 => Khắc phục
• White’s Test, ta có bảng:
Prob(F-statistic) = 0.098489 > 0.05 Nên không có phương sai sai số thay đổi.
Kết luận: GDP và thâm hụt ngân sách càng cao thì tỷ lệ nợ công càng lớn, còn tỷ giá thực tế càng tăng thì nợ công càng giảm.
Kết hợp với các nghiên cứu trước đây, ta có kết luận sau:
Trần nợ công an toàn là mức nợ thận trọng và bền vững, nằm dưới đường cong biểu diến sự tăng trưởng giả định của một quôc gia, được xác định căn cứ vào ngưỡng nợ công tối ưu của quốc gia, phù hợp với năng lực phát triển của nền kinh tế. Ngưỡng nợ công tối ưu và trần nợ công an toàn chỉ là điểu kiện cần để đảm bảo an toàn của nợ công, chất lượng nợ là điều kiện đủ để đảm bảo