1.2.2.1. Khái niệm quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Theo Phan Huy Đƣờng (2012), trong Quản lý nhà nước về kinh tế, NXB
ĐH Quốc gia HN, Quản lý nói chung là sự tác động có tổ chức, có mục đích
của chủ thể quản lý lên đối tƣợng quản lý và khách thể quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả các nguồn lực để đạt đƣợc các mục tiêu đặt ra trong sự vận động của sự vật.. Vì thế nói đến quản lý là phải nói đến cơ chế vận hành, tức là cơ chế quản lý nhƣ chế độ, chính sách, biện pháp tổ chức, tâm lý xã hội...
Có nhiều dạng quản lý, nhiều dạng chủ thể quản lý khác nhau trong sự vận động và phát triển của xã hội. Một trong số đó là dạng quản lý rất cơ bản, đặc thù - quản lý nhà nƣớc.
Quản lý Nhà nƣớc là một dạng quản lý do nhà nƣớc làm chủ thể định hƣớng điều hành, chi phối, v.v... để đạt đƣợc mục tiêu kinh tế xã hội trong những giai đoạn lịch sử nhất định (Phan Huy Đƣờng, 2012).
Như vậy, Từ nội hàm của quản lý nhà nước về kinh tế nói trên,chung ta
có thể hiểu được Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là sự tác động có tổ
chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nƣớc đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động XDCB của con ngƣời; do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính thực hiện; nhằm hỗ trợ các chủ đầu tƣ thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của ngƣời đại diện sở hữu vốn Nhà nƣớc trong các dự án đầu tƣ; ngăn ngừa các ảnh hƣởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tƣợng tiêu cực trong việc sử dụng vốn Nhà nƣớc nhằm tránh thất thoát, lãng phí NSNN.
Theo các quy định pháp luật về quản lý đầu tƣ ở Việt Nam hiện nay,có thể rút ra một số đặc điểm của quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN nhƣ sau:
Thứ nhất, đối tƣợng quản lý ở đây là vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN, là
nguồn vốn đƣợc cấp phát theo kế hoạch NSNN với quy trình rất chặt chẽ gồm nhiều khâu: xây dựng cơ chế chính sách, xây dựng kế hoạch, xây dựng dự toán, định mức tiêu chuẩn, chế độ kiểm tra báo cáo, phân bổ dự án năm, thực hiện tập trung nguồn thu, cấp phát, hạch toán kế toán thu chi quỹ NSNN, báo cáo quyết toán. Quản lý vốn đầu tƣ XDCB là một vấn đề nằm trong nội dung quản lý thu chi NSNN. Tuy nhiên, do tính chất đặc thù phức tạp của quá trình xây dựng cơ bản (quyết định đến tính chất quản lý vốn) nên chỉ tập trung nghiên cứu những nội dung trọng tâm nhƣ: lập kế hoạch vốn đầu tƣ; phân bổ vốn đầu tƣ; thanh quyết toán vốn đầu tƣ; kiểm tra và thanh tra các khâu từ hình thành đến thanh toán vốn đầu tƣ.
Vốn đầu tƣ XDCB thƣờng gắn với các dự án đầu tƣ với quy trình chặt chẽ gồm 5 bƣớc sau (xem sơ đồ 1.1)
Sơ đồ 1.1: Quy trình thực hiện đầu tư dự án xây dựng cơ bản
Nguồn: Tổng hợp từ các quy định về dự án đầu tư.
Quan hệ giữa vốn đầu tƣ và quy trình dự án rất chặt chẽ. Vốn đầu tƣ chỉ đƣợc giải ngân và cấp phát cho việc sử dụng chỉ sau khi dự án đầu tƣ đƣợc cấp có thẩm quyền duyệt. Việc thanh quyết toán vốn đầu tƣ XDCB chỉ khi dự án đƣợc nghiệm thu và bàn giao đƣa vào sử dụng.
Thứ hai, chủ thể quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN bao gồm các cơ
quan chính quyền, các cơ quan chức năng đƣợc phân cấp quản lý vốn đầu tƣ từ NSNN. Mỗi cơ quan chức năng thực hiện quản lý ở từng khâu trong quy
Quy hoạch và chủ trƣơng đầu tƣ Lập dự án và chuẩn bị đầu tƣ Triển khai thực hiện dự án Nghiệm thu bàn giao sử dụng Đánh giá đầu tƣ
trình quản lý vốn. Cụ thể nhƣ sau:
- Cơ quan kế hoạch và đầu tƣ (ở cấp tỉnh là Sở Kế hoạch và Đầu tƣ; ở cấp huyện là Phòng Tài chính – Kế hoạch) chịu trách nhiệm quản lý khâu phân bổ kế hoạch vốn.
- KBNN quản lý kiểm soát thanh toán, hạch toán kế toán, tất toán tài khoản vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN.
- Cơ quan tài chính (ở cấp tỉnh là Sở Tài chính; ở cấp huyện là Phòng Tài chính – Kế hoạch) chịu trách nhiệm quản lý điều hành nguồn vốn và quyết toán vốn đầu tƣ.
- Chủ đầu tƣ có chức năng quản lý sử dụng vốn đúng nguyên tắc, đúng mục đích sử dụng vốn và đúng định mức (Sơ đồ 1.2).
Sơ đồ 1.2: Quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Nguồn: Tổng hợp từ các quy định pháp luật về quản lý đầu tư ở Việt Nam.
Ghi chú: 1a, 1b, 1c - quan hệ công việc giữa cơ quan chủ đầu tƣ với
từng cơ quan chức năng;
2a, 2b - trình tự giải ngân vốn đầu tƣ cho các chủ đầu tƣ.
Trong các khâu quản lý vốn đầu tƣ, khâu quan trọng và có ý nghĩa quyết định đến hiệu quả quản lý vốn đầu tƣ là bƣớc phân bổ kế hoạch vốn,
Xây dựng danh mục dự án và phân bổ kế hoạch vốn (cơ quan kế hoạch đầu tƣ) Quản lý, thanh toán và tất toán tài khoản vốn đầu tƣ XDCB (cơ quan KBNN) Điều hành nguồn vốn và quyết toán vốn đầu tƣ dự án (cơ quan tài
chính) Chủ đầu tƣ (1a) (1b) (1c) (2a) (2b)
Trong phạm vi nghiên cứu đề tài này, chủ yếu tập trung vào chủ thể KBNN và có gắn kết với các chủ thể khác nhƣ cơ quan kế hoạch, cơ quan tài chính.
Thứ ba, mục tiêu quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN là bảo đảm sử
dụng vốn đúng mục đích, đúng nguyên tắc, đúng tiêu chuẩn, chế độ quy định và có hiệu quả cao. Đối với vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN, hiệu quả không đơn thuần là lợi nhuận hay hiệu quả kinh tế nói chung mà là hiệu quả tổng hợp, hiệu quả kinh tế - xã hội. Hiệu quả của vốn đầu tƣ XDCB đƣợc đo bằng một số chỉ tiêu nhƣ sau:
- Hệ số gia tăng tƣ bản - đầu ra (ICOR) đƣợc tính theo công thức (1.1): ICOR = K
(1.1.)
Y
Trong đó: K - là lƣợng vốn đầu tƣ tăng thêm.
Y - lƣợng đầu ra thu đƣợc từ vốn đầu tƣ tăng thêm, trong nền kinh tế đó chính là GDP, hay GNP.
Hệ số ICOR phản ánh hiệu quả phân bổ và sử dụng vốn đầu tƣ. Trong cùng điều kiện nhƣ nhau, nếu sử dụng vốn hiệu quả thì hệ số ICOR thấp, nghĩa là cùng một lƣợng vốn nhƣ nhau, nếu sử dụng vốn hiệu quả thì cho nhiều đơn vị đầu ra hơn, hoặc cùng số lƣợng đầu ra nhƣng sử dụng ít vốn hơn. - Chỉ tiêu tiến độ và quy mô giải ngân vốn XDCB từ NSNN. Tiến độ giải ngân đƣợc tính bằng tỷ số vốn đã giải ngân trong tổng số vốn kế hoạch đƣợc giao hàng năm, thƣờng đƣợc tính theo tỷ lệ % và đƣợc xác định bằng công thức.
Tỷ lệ giải ngân XDCB = Tổng số vốn đã giải ngân 100% Tổng số vốn thông báo kế hoạch năm
Đây là một chỉ tiêu tổng hợp phản ánh kết quả giải ngân nguồn vốn của cả nƣớc, một ngành hoặc địa phƣơng tại một một thời điểm. Chỉ số này cũng
phản ánh tổng hợp nhiều yếu tố, công đoạn, nhiều chủ thể liên quan mà kết quả cuối cùng thể hiện ở khối lƣợng XDCB và sản phẩm XDCB hoàn thành đƣợc giải ngân.
Chỉ số này có ƣu điểm là cách lấy số liệu thống kê tính toán đơn giản, dễ thực hiện, dễ kiểm tra, bảo đảm tính trung thực cao, có thể so sánh với nhau trong toàn quốc hoặc trong một địa phƣơng, một ngành. Cũng có thể dùng để phân tích, so sánh hoạt động kinh tế trong một thời kỳ hoặc nhiều thời kỳ với nhau. Tuy nhiên, chỉ tiêu này có hạn chế, nó phù hợp việc việc đánh giá tổng hợp ở các địa phƣơng, ngành nhƣng không phù hợp với từng cơ quan đơn vị tham gia một mảng công việc trong dự án XDCB sử dụng vốn từ NSNN.
Trên thực tế, có thể sử dụng một số chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN nhƣ: các chỉ tiêu về giá thành, đơn vị công suất... trên một đơn vị vốn đầu tƣ; tỷ lệ số dự án quyết toán và thực hiện đúng kế hoạch; tỷ lệ thất thoát vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN; mối quan hệ giữa cơ cấu vốn đầu tƣ XDCB với chuyển đổi cơ cấu kinh tế. Ngoài ra, cần kết hợp với phƣơng pháp phân tích định tính về hiệu quả kinh tế - xã hội trƣớc mắt và lâu dài, cũng nhƣ những tác động về môi trƣờng để đánh giá hiệu quả.
1.2.2.2. Nội dung quản lý vốn đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN
* Kế hoạch vốn đầu tƣ
Kế hoạch vốn đầu tƣ XDCB là công cụ quản lý nhà nƣớc quan trọng trong dự toán chi NSNN hàng năm. Đối với dự án đầu tƣ sử dụng vốn NSNN, kế hoạch vốn đầu tƣ hàng năm là điều kiện tiên quyết để đƣợc thanh toán vốn.
* Phân bổ vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN
Việc phân bổ vốn đầu tƣ đƣợc thực hiện theo loại nguồn vốn: nguồn thuộc Trung ƣơng quản lý triển khai ở địa phƣơng, nguồn vốn từ NSNN địa phƣơng.
các bộ phân bổ kế hoạch vốn đầu tƣ cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã đủ các điều kiện quy định, bảo đảm khớp chỉ tiêu đƣợc giao về tổng mức đầu tƣ, cơ cấu vốn trong nƣớc và ngoài nƣớc, cơ cấu ngành kinh tế, mức vốn các dự án quan trọng của Nhà nƣớc và đúng với Nghị quyết của Quốc hội, chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển KTXH và dự toán NSNN hàng năm.
Việc phân bổ vốn đầu tƣ phát triển thuộc ngân sách Trung ƣơng cho các công trình, dự án cụ thể thực hiện theo một số nguyên tắc sau:
- Thực hiện đúng theo quy định của Luật NSNN, vốn đầu tƣ thuộc NSNN chỉ bố trí cho các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp.
- Các công trình dự án phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của ngành đề ra.
- Các công trình, dự án đƣợc bố trí vốn phải nằm trong quy hoạch đã đƣợc phê duyệt; có đủ các thủ tục đầu tƣ theo các quy định về quản lý đầu tƣ và xây dựng.
- Bố trí vốn tập trung, bảo đảm hiệu quả đầu tƣ. Ƣu tiên bố trí cho các dự án quan trọng Quốc gia và các dự án lớn khác, các công trình dự án hoàn thành trong kỳ kế hoạch, vốn đối ứng cho các dự án ODA; đảm bảo thời gian từ khi khởi công đến khi hoàn thành các dự án nhóm B không quá 4 năm, dự án nhóm C không quá 2 năm; không bố trí vốn cho các dự án khi chƣa xác định đƣợc rõ nguồn vốn;
- Phải dành đủ vốn để thanh toán các khoản nợ và ứng trƣớc kế hoạch; - Bảo đảm tính công khai, minh bạch, công bằng trong phân bổ vốn đầu tƣ phát triển.
Đối với vốn đầu tư thuộc địa phương quản lý: UBND các cấp lập các
án này tuỳ từng điều kiện cụ thể thƣờng sắp xếp thứ tự ƣu tiên chi tiết rõ hơn nhƣ trả nợ, quyết toán, đối ứng, trọng điểm, chuẩn bị đầu tƣ, chuyển tiếp, đầu tƣ mới…
Việc phân bổ chi đầu tƣ phát triển trong ngân sách địa phƣơng đƣợc xác định theo nguyên tắc, tiêu chí sau:
- Thực hiện theo đúng quy định của Luật NSNN, cân đối NSNN các tiêu chí và định mức chi đầu tƣ phát triển đƣợc xây dựng cho năm kế hoạch, là cơ sở để xác định tỷ lệ điều tiết và số bổ sung cân đối của ngân sách trung ƣơng cho ngân sách địa phƣơng, đƣợc ổn định trong 3 năm;
- Bảo đảm tƣơng quan hợp lý giữa việc phục vụ các mục tiêu phát triển các trung tâm chính trị - kinh tế của cả nƣớc, các vùng kinh tế trọng điểm, với việc ƣu tiên hỗ trợ các vùng miền núi, biên giới, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc và các vùng khó khăn để góp phần thu hẹp dần khoảng cách về trình độ phát triển kinh tế, thu nhập và mức sống của dân cƣ giữa các vùng miền trong cả nƣớc;
- Bảo đảm sử dụng có hiệu quả vốn đầu tƣ của NSNN, tạo điều kiện để thu hút các nguồn vốn khác, bảo đảm mục tiêu huy động cao nhất các nguồn vốn cho đầu tƣ phát triển;
- Bảo đảm tính công khai, minh bạch, công bằng trong phân bổ vốn đầu tƣ phát triển;
- Mức vốn đầu tƣ phát triển trong cân đối của từng địa phƣơng không thấp hơn số dự toán năm 2006 Thủ tƣớng Chính phủ đã giao.
- Đối với tiêu chí phân bổ vốn đầu tƣ gồm các tiêu chí sau: tiêu chí về dân số (gồm 2 tiêu chí: dân số của các tỉnh, thành phố và số ngƣời dân tộc thiểu số); tiêu chí về trình độ phát triển (gồm 3 tiêu chí: tỷ lệ hộ nghèo, thu nội địa và tỷ lệ điều tiết với ngân sách trung ƣơng); tiêu chí về diện tích tự nhiên; tiêu chí về đơn vị hành chính (gồm 4 tiêu chí số đơn vị cấp
huyện, số huyện miền núi, vùng cao, hải đảo và biên giới). Ngoài 4 loại tiêu chí trên còn có các tiêu chí bổ sung nhƣ thành phố đặc biệt, thành phố trực thuộc trung ƣơng, các tỉnh thành thuộc vùng kinh tế trọng điểm, các trung tâm vùng và tiểu vùng.
Theo nghị quyết của HĐND, UBND phân bổ và quyết định giao kế hoạch vốn đầu tƣ cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã đủ các điều kiện quy định, bảo đảm khớp đúng với chỉ tiêu đƣợc giao về tổng mức đầu tƣ, cơ cấu vốn trong nƣớc, ngoài nƣớc, cơ cấu ngành kinh tế, mức vốn đầu tƣ các dự án quan trọng của Nhà nƣớc và đúng với Nghị quyết của Quốc hội và chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển KTXH và dự toán NSNN hàng năm.
Sở Tài chính có trách nhiệm cùng sở Kế hoạch và Đầu tƣ dự kiến phân bổ vốn đầu tƣ cho từng dự án do tỉnh quản lý trƣớc khi báo cáo UBND tỉnh quyết định.
Phòng Tài chính Kế hoạch huyện có trách nhiệm cùng với các cơ quan chức năng của huyện tham mƣu cho UBND huyện phân bổ vốn cho từng dự án do huyện quản lý.
Phân bổ vốn là việc quan trọng và cũng rất phức tạp vì có rất nhiều yếu tố tác động nhất là sự can thiệp của con ngƣời, nên phải đƣợc thực hiện theo một số nguyên tắc thống nhất nhƣ: Phải bảo đảm dự án đủ điều kiện để ghi vốn, đúng với chỉ đạo về phƣơng hƣớng trọng tâm trọng điểm, cơ cấu, mức cho phép của cấp trên, ngoài ra phải theo thứ tự có tính tất yếu, dứt điểm nhƣ: Thanh toán trả nợ các dự án đã đƣa vào sử dụng, dự án đã quyết toán, các chi phí kiểm toán, quyết toán…
Giao kế hoạch vốn, trƣớc khi chính thức giao kế hoạch vốn, phƣơng án phân bổ vốn phải đƣợc cơ quan tài chính thẩm tra và thông báo. Bộ Tài chính thẩm tra phƣơng án phân bổ vốn đầu tƣ XDCB của các bộ và của các UBND
tỉnh về chấp hành các nguyên tắc phân bổ vốn nhƣ: điều kiện, cơ cấu theo chỉ đạo của các dự án và chƣơng trình mục tiêu… Sở Tài chính, Phòng Tài chính xem xét các thủ tục đầu tƣ xây dựng của các dự án. Trƣờng hợp đúng đƣợc chấp nhận bằng thông báo của cơ quan tài chính. Trƣờng hợp không đúng quy định, không đủ thủ tục thì cơ quan tài chính có văn bản đề nghị điều chỉnh lại.
Sau khi cơ quan tài chính thẩm tra chấp nhận các Bộ, UBND tỉnh, huyện giao chỉ tiêu kế hoạch cho các chủ đầu tƣ để thực hiện. Đồng thời gửi KBNN nơi dự án mở tài khoản để theo dõi làm căn cứ kiểm soát thanh toán vốn.
Trong quá trình thực hiện dự án thƣờng có những khó khăn vƣớng mắc do khách quan hoặc chủ quan ảnh hƣởng đến tiến độ thực hiện và mục tiêu đầu tƣ của dự án. Việc rà soát điều chỉnh đƣợc tiến hành theo thẩm quyền