trả lại đơn khởi kiện cho người khởi kiện nhằm đảm bảo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa cũng như hiệu lực của bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật của tòa án.
2.6. Trƣờng hợp sự việc không thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án Toà án
Nội dung cơ bản của thụ lý vụ án hành chính là chấp nhận giải quyết vụ án hành chính theo yêu cầu khởi kiện của cá nhân, tổ chức. Do đó, tòa án chỉ có thể thụ lý khi sự việc thuộc thẩm quyền giải quyết của mình. Vậy, trong trường hợp sự việc không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án thì tòa án sẽ trả lại đơn khởi kiện (theo điểm f, khoản 1, Điều 109 của Luật).
Thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của tòa án có thể được chia thành thẩm quyền theo loại việc (được quy định tại Điều 28 của Luật ); thẩm quyền theo lãnh thổ và cấp tòa án (được quy định tại Điều 29, Điều 30 của Luật).
Trên cơ sở đó, cá nhân, tổ chức khởi kiện phải tuân thủ các quy định của pháp luật về ba loại thẩm quyền nói trên. Việc khởi kiện chỉ cần vi phạm một trong ba loại thẩm quyền đó là tòa án có thể trả lại đơn khởi kiện cho người khởi kiện. Tuy vậy, đối với các vi phạm cũng cần phải phân biệt cụ thể: vi phạm thẩm quyền theo sự việc hay thẩm quyền theo lãnh thổ hoặc theo cấp tòa án để có những hướng dẫn cho người khởi kiện thực hiện đúng.
Theo Điều 28 Luật Tố tụng hành chính quy định các khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, trong đó “Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức”.
Như vậy, theo quy định trên, những quyết định sau đây không phải là đối tượng khởi kiện hành chính.
- Quyết định mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Ví dụ: Văn bản của Phòng Tài nguyên môi trường quận trả lời quyết định thu thập chứng cứ của Tòa án thì văn bản của Phòng Tài nguyên quận không phải là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính vì đây không phải là quyết định hành chính nội bộ.
- Quyết định hành chính nằm trong Danh mục các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo Nghị định 49/2012/NĐ-CP ngày 04/6/2012 của Chính phủ
- Quyết định tổng thể không có danh sách kèm theo hoặc không có văn bản quy định chi tiết đối với từng hộ, cá nhân có ảnh hưởng quyền lợi, nghĩa vụ (QĐ này thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án theo quy định tại Điều 28 của Luật, nhưng không ai có quyền khởi kiện và do đó Tòa án không
được thụ lý). Trong trường hợp quyết định mang tính tổng thể nhưng có danh sách kèm theo hoặc có bản quy định chi tiết đối với từng hộ gia đình, cá nhân kèm theo, qua đó xác định được cụ thể quyền và lợi ích của cá nhân, cơ quan, tổ chức, hộ gia đình như thế nào thì họ có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với phần xác định cụ thể đó.
Ví dụ: Quyết định phê duyệt phương án bồi thường đối với khu đất thuộc xã A, huyện B. Quyết định này không nêu rõ cá nhân, hộ nào bị ảnh hưởng thì quyết định phê duyệt này không phải là đối tượng khởi kiện. Nhưng cũng quyết định đó có kèm theo danh sách từng hộ gia đình, cá nhân, thì quyết định phê duyệt phương án là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.
- Quyết định giải quyết khiếu nại của cấp trên có nội dung giữ nguyên quyết định bị khiếu nại của cấp dưới. (cần đọc Nghị quyết số 01/2015 của Hội đồng thẩm phán TAND tối cao)
Trường hợp vi phạm thẩm quyền xét xử của tòa án theo loại việc thì có hai khả năng: 1. Nếu sự việc khởi kiện không thuộc thẩm quyền giải quyết của hệ thống tòa án nói chung thì tòa án đã nhận đơn khởi kiện căn cứ vào điểm e khoản 1, Điều 109 của Luật để trả lại đơn khởi kiện; 2. Nếu sự việc thuộc thẩm quyền giải quyết của hệ thống tòa án nói chung nhưng đây không phải là vụ án hành chính thì tòa đã nhận đơn khởi kiện có trách nhiệm hướng dẫn người khởi kiện thực hiện lại việc khởi kiện và tiến hành thụ lý hoặc chuyển đơn khởi kiện theo quy định của pháp luật phù hợp với loại vụ án đã được khởi kiện lại.
Thực tiễn xét xử của tòa án cho thấy nhiều tòa thụ lý, giải quyết các vụ án không thuộc thẩm quyền do ngay từ đầu chưa xác định rõ loại việc mà đương sự khởi kiện.
Tại buổi trao đổi nghiệp vụ do TAND Tối cao và Trường Cán bộ tòa án vừa phối hợp tổ chức tại TP.HCM, Phòng Nghiệp vụ Tòa Hành chính TAND Tối cao đã chỉ ra hàng loạt dạng sai sót để các thẩm phán rút kinh nghiệm.
Theo Tòa Hành chính TAND Tối cao, trong thực tiễn xét xử án hành chính, các tòa địa phương thường gặp khó khăn ngay từ khâu xác định nội dung, đối tượng khởi kiện ban đầu.
Trước hết là chuyện không ít tòa còn lúng túng về thẩm quyền giải quyết của tòa án (Điều 28 Luật Tố tụng hành chính). Nhiều tòa đã thụ lý, giải quyết các vụ án không thuộc thẩm quyền do ngay từ đầu chưa xác định rõ loại việc mà đương sự khởi kiện.
Chẳng hạn trong vụ tranh chấp đất đai giữa bà T. và ông Th., UBND thị xã M. (tỉnh B.) ban hành quyết định giải quyết tranh chấp với nội dung buộc ông Th. phải bồi hoàn cho bà T. giá trị đất. Năm 2008, sau khi khiếu nại yêu cầu UBND hủy quyết định bị bác, bà T. khởi kiện ra tòa. TAND thị xã M. thụ lý và xác định đây là một vụ án hành chính vì bà T. kiện quyết định bồi thường thiệt hại thuộc lĩnh vực quản lý đất đai theo quy định tại khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (cũ).
Tòa Hành chính TAND Tối cao nhận xét việc TAND thị xã M. thụ lý vụ án là sai thẩm quyền vì quyết định hành chính nói trên là giải quyết tranh chấp đất đai chứ không liên quan gì đến việc bồi thường thiệt hại. Bởi lẽ tại Mục 7 Nghị quyết số 04/2006 của Hội đồng Thẩm phán TAND Tối cao quy định: Quyết định, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong việc giải quyết tranh chấp đất thì trong mọi trường hợp đều không phải là đối tượng khởi kiện hành chính. Mặt khác, giải quyết tranh chấp đất và bồi thường giữa các cá nhân với nhau khác hoàn toàn với việc bồi thường hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
Năm 2008, ông Y. khởi kiện UBND một huyện với lý do “đã có hành vi hành chính và quyết định hành chính sai” trong việc cấp giấy đỏ cho ông. Từ đó, ông yêu cầu tòa hủy giấy đỏ để cấp lại giấy khác với diện tích mới và xác định hình thức sử dụng đất là riêng chứ không phải chung như giấy cũ.
Thụ lý rồi nhưng sau đó cho rằng vụ án không thuộc thẩm quyền giải quyết của mình, TAND huyện đã đình chỉ giải quyết. Quyết định đình chỉ này bị VKS huyện kháng nghị nhưng xử phúc thẩm vào đầu năm 2009, TAND tỉnh đã bác kháng nghị.
Xem xét vụ án theo thủ tục giám đốc thẩm, Tòa Hành chính phát hiện hai cấp tòa sơ, phúc thẩm đã sai sót trong việc không xem xét toàn diện yêu cầu khởi kiện của đương sự và không xác định được đối tượng khởi kiện. Bởi lẽ yêu cầu khởi kiện của ông Y. gồm hai nội dung là khởi kiện quyết định hành chính (hủy giấy đỏ) và khởi kiện hành vi hành chính của người cấp giấy đỏ. Đáng lẽ tòa sơ thẩm phải thụ lý, giải quyết vụ án với hai yêu cầu cụ thể như trên thì lại đình chỉ là sai. VKS huyện kháng nghị quyết định đình chỉ theo hướng tòa phải giải quyết là đúng nhưng tòa phúc thẩm lại bác yêu cầu khiến đương sự thiệt thòi.
Về thẩm quyền của tòa án theo cấp tòa án, Điều 29, 30 Luật Tố tụng hành chính thì TAND cấp huyện có thẩm quyền xét xử sơ thẩm khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thuộc cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống trên cùng địa giới hành chính với TAND cấp huyện đó.
+ TAND cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục phúc thẩm các bản án, quyết định cuả TAND cấp huyện bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm; giải quyết theo thủ tục sơ thẩm các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thuộc cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền
thuộc cơ quan, tổ chức cấp tỉnh trên cùng địa giới hành chính với TAND cấp tỉnh đó; Các khiếu kiện, quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thuộc cơ quan, tổ chức trung ương, người có thẩm quyền thuộc các cơ quan này mà người khởi kiện cư trú, làm việc hoặc có trụ sở trên cùng địa giới hành chính với Tòa án đó; Các khiếu kiện quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh thuộc thẩm quyền của TAND cấp huyện mà TAND cấp tỉnh lấy lên giải quyết.
Tòa phúc thẩm TANDTC có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục phúc thẩm các bản án, quyết định cuả TAND cấp tỉnh bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm. (theo quy định mới thì không còn Tòa Phúc thẩm TAND tối cao)
Như vậy, thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân cấp quận huyện, tỉnh thành trong Tố tụng hành chính khác với Tố tụng dân sự. Cụ thể trong Tố tụng dân sự, một trong những căn cứ phân biệt thẩm quyền của cấp quận, huyện, tỉnh thành đó là yếu tố nước ngoài; nhưng trong Tố tụng hành chính căn cứ để phân biệt thẩm quyền cấp quận, huyện, tỉnh thành là căn cứ vào đối tượng hành chính bị khởi kiện và thẩm quyền ban hành quyết định hành chính bị khởi kiện chứ không căn cứ vào vụ án có yếu tố nước ngoài hay không.
Sau khi Luật Tố tụng hành chính có hiệu lực, Tòa hành chính cũng đã nhận nhiều vụ án hành chính của nhiều Tòa án quận huyện chuyển vụ án đến Tòa án nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh để giải quyết theo thẩm quyền với lý do người khởi kiện định cư ở nước ngoài. Trong khi đó, những vụ án này đối tượng khởi kiện hành chính là các quyết định do cơ quan cấp quận, huyện ban hành. Tòa hành chính đã căn cứ Điều 28, Điều 29 Luật Tố tụng hành chính chuyển hồ sơ về lại với lý do vụ án không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân cấp tỉnh.
Trường hợp vi phạm thẩm quyền xét xử của tòa án theo lãnh thổ và theo cấp tòa án thì tòa án tiếp nhận đơn khởi kiện phải chuyển đơn khởi kiện đến tòa án có thẩm quyền theo quy định tại điểm b, khoản 3, Điều 107 của Luật.
Có thể thấy, quy định mới của Luật về thẩm quyền xét xử của tòa án theo loại việc đã được mở rộng hơn rất nhiều so với trước đó. Pháp lệnh liệt kê 22 nhóm việc thuộc thẩm quyền xét xử theo loại việc của tòa án. Với việc sử dụng phương pháp loại trừ thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính của tòa án được mở rộng đối với hầu hết các quyết định hành chính, hành vi hành chính chỉ trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Quy định này của Luật đã mở rộng hơn quyền khởi kiện vụ án hành chính, đáp ứng nhu cầu dân chủ hóa đời sống cũng như những chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước đã đề ra. Ngoài ra, quy định về thẩm quyền xét xử của tòa án theo lãnh thổ và theo cấp cũng được Luật quy định cụ thể, rõ ràng hơn. Đây sẽ là điều kiện tốt để cá nhân, tổ chức thực hiện quyền khởi kiện của mình và là căn cứ quan trọng để tòa án xem xét việc thụ lý vụ án hay trả lại đơn khởi kiện cho người khởi kiện theo điểm e, khoản 1, Điều 109 của Luật. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
2.7. Trƣờng hợp ngƣời khởi kiện lựa chọn giải quyết vụ việc theo thủ tục giải quyết khiếu nại trong trƣờng hợp quy định tại Điều 31 của Luật Tố tụng hành chính năm 2010
Về nguyên tắc cá nhân, tổ chức không được thực hiện việc khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án có thẩm quyền, đồng thời khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Bởi lẽ, cùng một vụ việc không thể có hai cơ quan nhà nước có thẩm quyền đồng thời giải quyết, làm ảnh hưởng đến
nguyên tắc pháp chế. Chính vì vậy, tòa án hoàn toàn có quyền trả lại đơn khởi kiện với lý do là việc khởi kiện vụ án hành chính trong trường hợp này đã vi phạm điều kiện khởi kiện: người khởi kiện không đồng thời khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Trừ trường hợp hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật về khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại thì khi cá nhân, tổ chức khởi kiện tòa án có thể vẫn thụ lý vụ án hành chính để giải quyết. Vậy, trong trường hợp người khởi kiện có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì bắt buộc họ phải lựa chọn một trong hai phương thức giải quyết tranh chấp để được giải quyết. Trên cơ sở đó, Luật quy định:
“Điều 31. Xác định thẩm quyền trong trường hợp vừa có đơn khiếu nại, vừa có đơn khởi kiện
1. Trường hợp người khởi kiện có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết theo sự lựa chọn của người khởi kiện.
2. Toà án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành quy định tại Điều này.” Quy định này của Luật thể hiện tính dân chủ của Nhà nước ta, sự tôn trọng quyền lựa chọn của người khởi kiện, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp cho người khởi kiện. Như vậy, có thể xem đây là quy định rất tiến bộ của Luật. Theo đó, đối với trường hợp người khởi kiện có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết theo sự lựa chọn của người khởi kiện.
Tuy vậy, thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính nảy sinh các trường hợp khác nhau như: quyết định hành chính, hành vi hành chính chỉ liên quan
đến một người và người đó vừa khởi kiện, vừa khiếu nại; hoặc quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến nhiều người trong đó có người khởi kiện, có người khiếu nại hoặc có người lại vừa khởi kiện vừa khiếu nại…Đây là trường hợp rất phức tạp nên, khi xem xét đơn khởi kiện tòa án cần xem xét quyết định hành chính, hành vi hành chính đó liên quan đến một người hay nhiều người (từ hai người trở lên) và tùy từng trường hợp cụ thể mà phân định thẩm quyền giải quyết cho tòa án hay người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại (xem Điều 5, Nghị quyết số 02 của HĐTP TANDTC, ngày