Nhằm bảo đảm mọi vi phạm pháp luật phải được phát hiện và xử lý kịp thời, việc khởi kiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cá nhân, tổ chức phải được thực hiện theo một thời hiệu nhất định do pháp luật quy định. Do đó, việc khởi kiện vụ án hành chính phải được thực hiện trong thời hiệu do pháp luật quy định. Đây là điều kiện khởi kiện quan trọng mà cá nhân, tổ chức khởi kiện phải đáp ứng nên nếu cá nhân, tổ chức khởi kiện vi phạm thì tòa sẽ trả lại đơn khởi kiện với lý do thời hiệu khởi kiện đã hết mà không có lý do chính đáng, theo điểm c, khoản 1, Điều 109 của Luật. Như vậy, tòa án vẫn có thể thụ lý vụ án hành chính nếu việc chậm trễ khởi kiện vụ án hành chính là có lý do chính đáng (trừ trường hợp khởi kiện vụ án hành chính về danh sách cử tri) [khoản 3, Điều 104 của Luật]. Thời hiệu khởi kiện được hướng dẫn cụ thể tại Điều 12 Chương II tại Nghị quyết số 02/2011/NQ- HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.
Việc quy định một thời hiệu khởi kiện hợp lý là rất quan trọng, vì vừa phải đảm bảo cho người khởi kiện có đủ thời gian để chuẩn bị các điều kiện
cần thiết và cân nhắc việc lựa chọn khởi kiện đồng thời phải tránh gây khó khăn cho tòa trong việc xác minh, thu thập chứng cứ để giải quyết vụ án. Tuy vậy, để có một quy định về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính hợp lý là điều không hề dễ đối với các nhà làm luật.
Hiện nay, thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính được quy định tại Điều 104 của Luật:
“1. Thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cá nhân, cơ quan, tổ chức được quyền khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện.
2. Thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp được quy định như sau: a) 01 năm, kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc;
b) 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh;
c) Từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước ngày bầu cử 05 ngày.
3. Trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định tại điểm a và điểm b khoản 2 Điều này thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện.
4. Các quy định của Bộ luật dân sự về cách xác định thời hạn, thời hiệu cũng được áp dụng trong tố tụng hành chính.
5. Toà án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành quy định tại Điều này.”
Có thể thấy quy định về thời hiệu khởi kiện của Luật khá chi tiết và cụ thể, đặc biệt khắc phục được một số hạn chế của các quy định trước đó. Chính
vì vậy, quy định mới của Luật sẽ tạo điều kiện tốt hơn cho tòa án trong việc áp dụng căn cứ trả lại đơn khởi kiện trong trường hợp thời hiệu khởi kiện đã hết mà không có lí do chính đáng.
Trước đây, quy định của Pháp lệnh rất phức tạp mà thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính lại quá ngắn đã làm hạn chế quyền khởi kiện của cá nhân, tổ chức. Cụ thể, thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính do Pháp lệnh quy định tuy có khác nhau đối với các loại quyết định hành chính, hành vi hành chính, nhưng thông thường là 30 ngày, nhiều nhất là 45 ngày (xem khoản 2, Điều 30). Thực tiễn khởi kiện vụ án hành chính trong thời gian vừa qua cho thấy, thời hiệu khởi kiện như trên là quá ngắn, không đảm bảo cho cá nhân, tổ chức có đủ thời gian chuẩn bị cho việc khởi kiện của mình. Điều này đã khiến cho nhiều trường hợp cá nhân, tổ chức hoàn toàn có quyền khởi kiện vụ án hành chính nhưng đã mất quyền khởi kiện chỉ vì đã quá thời hạn khởi kiện theo quy định của pháp luật. Do đó, quy định của Luật về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính đã được nâng lên: “01 năm, kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc…”. Với quy định mới này quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, tổ chức sẽ được mở rộng hơn rất nhiều, góp phần đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.
Tuy nhiên, việc xác định thời điểm khởi kiện theo Luật vẫn còn một số điểm bất hợp lý. Bởi lẽ, với quy định về thời hiệu khởi kiện như trên của Luật thì không có sự phân biệt về thời hiệu khởi kiện trong trường hợp đã qua thủ tục khiếu nại lần đầu với trường hợp đã qua thủ tục khiếu nại lần hai hoặc đối với trường hợp khởi kiện thẳng ra tòa án mà không qua khiếu nại tại cơ quan hành chính, mà đối với các trường hợp khiếu kiện, thì thời hiệu khởi kiện đều như nhau là 1 năm, kể từ ngày người khởi kiện nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc.
Sự không công bằng trong quy định mới này thể hiện ở chỗ, trong trường hợp cá nhân, tổ chức thực hiện việc khiếu nại rồi mới khởi kiện thì việc khởi kiện này phụ thuộc rất nhiều vào quá trình giải quyết khiếu nại hoặc phụ thuộc vào thời điểm khởi kiện là sau khi giải quyết khiếu nại lần một hay lần hai, từ đó làm nảy sinh trường hợp cá nhân, tổ chức thực hiện việc khiếu nại trước khi khởi kiện mất quyền khởi kiện vì thủ tục khiếu nại kéo dài không mong muốn, dẫn đến hết thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính.
Thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính tại tòa án cho thấy một số Thẩm phán còn nhầm lẫn trong việc xác định thời hiệu khởi kiện, có vụ án trải qua quá trình thu thập chứng cứ, tố tụng nhưng khi xét xử ở cấp phúc thẩm phát hiện thời hiệu khởi kiện không còn. Bên cạnh đó tại hội nghị triển khai công tác năm 2012 của ngành tòa án, Tòa Hành chính TAND Tối cao đã tập hợp nhiều khó khăn, vướng mắc của các tòa địa phương khi giải quyết án hành chính để đưa ra trao đổi, rút kinh nghiệm. Trên cơ sở đó việc tăng thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính như quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2011 cũng làm cho tòa lúng túng. Cụ thể,
Vướng mắc đầu tiên là việc áp dụng thời hiệu khởi kiện án hành chính đối với quyết định hành chính ban hành trước ngày 1-7-2011 (ngày Luật Tố tụng hành chính có hiệu lực thi hành). Ví dụ: Ngày 10-7-2010, UBND tỉnh H. ban hành quyết định xử phạt hành chính doanh nghiệp A. do có hành vi kinh doanh trái phép. Nhận quyết định, doanh nghiệp A. không khiếu nại, không khởi kiện nhưng năm tháng sau lại kiện ra tòa. TAND tỉnh H. đã trả lại đơn kiện của doanh nghiệp A bởi theo Điều 30 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì thời hiệu khởi kiện chỉ là 30 ngày kể từ ngày doanh nghiệp nhận được quyết định khiếu nại hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại.
Ngày 1-7-2011, Luật Tố tụng hành chính có hiệu lực thi hành. Tính đến lúc này, thời hiệu khởi kiện của doanh nghiệp A theo quy định mới (một năm)
vẫn còn. Vậy khi doanh nghiệp A khởi kiện, tòa có được áp dụng Điều 104 Luật Tố tụng hành chính để thụ lý, giải quyết hay không? Theo Tòa Hành chính, với vướng mắc trên, hiện đang có hai luồng quan điểm: Quan điểm thứ nhất cho rằng nếu việc khởi kiện được thực hiện sau ngày 1-7-2011 thì không phụ thuộc vào ngày nhận được, biết được quyết định, hành vi hành chính là trước hay sau ngày 1-7-2011. Chỉ cần việc khởi kiện được thực hiện trong thời gian một năm kể từ ngày nhận được hoặc ngày biết được quyết định, hành vi hành chính đó thì tòa phải thụ lý. Quan điểm thứ hai lại cho rằng chỉ tính thời hiệu khởi kiện là một năm đối với trường hợp ngày đương sự nhận được, biết được quyết định là từ 1-7-2011 trở về sau. Như vậy vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể về vấn đề này dẫn đến việc áp dụng căn cứ thời hiệu khởi kiện để trả lại đơn khởi kiện hoặc thụ lý vụ án hành chính không có sự thống nhất.
Theo báo cáo tổng kết công tác của tòa án những năm gần đây (năm 2012, 2013, 2014) số vụ án hành chính thụ lý tăng, các vụ án phát sinh chủ yếu liên quan tới khiếu kiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai (thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, cấp và thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất), khiếu kiện quyết định cưỡng chế thi hành và quyết định xử phạt vi phạm hành chính.
Một vướng mắc khác là việc áp dụng Điều 3 Nghị quyết 56 ngày 24- 11-2010 của Quốc hội (về thời hiệu khởi kiện án hành chính đối với các quyết định, hành vi hành chính về quản lý đất đai).
Theo điều khoản này, trong thời hạn một năm kể từ ngày Luật Tố tụng hành chính có hiệu lực, người khiếu nại đã thực hiện việc khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai đến chủ tịch UBND cấp huyện, chủ tịch UBND cấp tỉnh từ ngày 1-6-2006 đến ngày luật này có hiệu lực, nếu khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng
người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khởi kiện ra tòa. Tuy nhiên, thực tế áp dụng, các tòa vẫn lúng túng.
Chẳng hạn, ngày 10-1-1995, UBND tỉnh A. ban hành quyết định thu hồi đất của ông B. Ông B. liên tục khiếu nại từ năm 1995 đến trước ngày 1-7- 2011 nhưng không được giải quyết. Ngày 1-7-2011, ông B. khởi kiện vụ án hành chính ra TAND tỉnh. Trong trường hợp này, tòa án địa phương hỏi có được áp dụng Điều 3 Nghị quyết 56 để giải quyết hay không? Đang thiếu rất nhiều hướng dẫn.
Như vậy, có thể thấy trường hợp thời hiệu khởi kiện đã hết mà không có lý do chính đáng là căn cứ quan trọng để tòa án trả lại đơn khởi kiện cho người khởi kiện, theo điểm c, khoản 1, Điều 109 của Luật nhưng xoay quanh căn cứ này vẫn còn một số điểm cần được làm rõ.
2.4. Trƣờng hợp chƣa có đủ điều kiện khởi kiện vụ án hành chính
Việc khởi kiện vụ án hành chính chỉ được thực hiện khi có đủ các điều kiện do pháp luật quy định. Chính vì vậy, trong trường hợp chưa có đủ điều kiện khởi kiện vụ án hành chính thì tòa án phải từ chối thụ lý đơn khởi kiện. Nhưng căn cứ chưa có đủ điều kiện khởi kiện vụ án hành chính bao gồm nhiều trường hợp khác nhau như: người khởi kiện hoặc người mà họ đại diện không có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh hoặc việc lập danh sách cử tri; trường hợp vụ việc khởi kiện không thuộc thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của tòa án; hay trường hợp việc khởi kiện vụ án hành chính không được thực hiện trong các trường hợp do pháp luật quy định... Do khoản 1, Điều 109 của Luật đã liệt kê quá nhiều trường hợp trả lại đơn khởi kiện nên đã sảy ra tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa các trường hợp này. Vì vậy, để tránh sự nhầm lẫn, thiếu nhất quán trong việc viện dẫn căn cứ pháp lý cho việc trả
lại đơn khởi kiện của tòa án thì chưa có đủ điều kiện khởi kiện vụ án hành chính trong trường hợp này được xác định khi việc khởi kiện vụ án hành chính không được thực hiện theo đúng các trường hợp được quy định tại Điều 103 của Luật. Cụ thể, việc khởi kiện vụ án hành chính phải được thực hiện trong các trường hợp sau:
“1. Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật về khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó.
2. Cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trong trường hợp không đồng ý với quyết định đó. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
3. Cá nhân có quyền khởi kiện vụ án hành chính về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân trong trường hợp đã khiếu nại với cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với cách giải quyết khiếu nại.” (Điều 103, Luật).
Vậy, cá nhân, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính phải tuân theo quy định tại Điều 103. Trường hợp khởi kiện vụ án hành chính vi phạm Điều 103 tòa án sẽ phải từ chối thụ lý vụ án và trả lại đơn khởi kiện cho người khởi kiện, ví dụ: cá nhân, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật trong trường hợp đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại nhưng chưa hết thời hạn
giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại và cũng chưa có kết quả giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại,… Vì vậy, nếu tổ chức, cá nhân khởi kiện vụ án hành chính không được thực hiện trong những trường hợp được quy định tại Điều 103 của Luật này thì tòa án sẽ trả lại đơn khởi kiện theo điểm d, khoản 1, Điều 109 của Luật.
Quy định này của Luật được xem là một thay đổi lớn so với Pháp lệnh. Pháp lệnh quy định điều kiện tiền tố tụng: muốn khởi kiện vụ án hành chính, người khởi kiện phải trải qua giai đoạn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại (xem khoản 2, Điều 2 của Pháp lệnh).
Việc quy định nguyên tắc tiền tố tụng đối với việc giải quyết các vụ án hành chính được giải thích do việc thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nên để cơ quan hành chính đó xem trước, tránh việc khiếu nại tràn lan, tạo điều kiện cho cơ quan, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước tự sửa sai. Tuy vậy, quy định này là đã làm cản trở việc thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính, gây bất lợi cho việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, không đảm bảo công bằng, dân chủ trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính. Bên cạnh đó, hiện tượng thiếu trách nhiệm hoặc cố tình không giải quyết hay giải quyết sai của các cơ quan hành chính nhà nước khiến việc khiếu nại của người dân không mang lại kết quả đã cho thấy bất cập của quy định này. Chính vì vậy, khiếu nại tiền tố tụng hành chính cũng