2.1. Bối cảnh lịch sử và tình hình chung.
Sau khi đất nước giải phóng cho tới năm 1985, cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung quan liêu bao cấp và mô hình công nghiệp hoá xã hội chủ nghĩa kiểu Xô viết đã được áp dụng rộng rãi trên cả nước. Mặc dù có nhiều nỗ lực trong xây dựng và phát triển kinh tế, nhất là tập trung cho công nghiệp hoá, ưu tiên phát triển công nghiệp nặng. Nhưng nền kinh tế nói chung và sản xuất công nghiệp vẫn tăng chậm, hơn nữa, có xu hướng giảm sút và rơi vào khủng khoảng. Trong khi nguồn viện trợ của bên ngoài, các nguồn vốn và hàng hoá vật tư, nguyên liệu và hàng hoá tiêu dùng đã bị cắt giảm đáng kể, lại thêm bao vây cấm vận của đế quốc Mỹ, ngăn cản Việt Nam bình thường hoá quan hệ với thế giới.
Trước những khó khăn, nhiều địa phương đã tìm lối thoát và đổi mới kinh tế từ cơ sở. Từ việc tổng kết thực tiễn này, năm 1979, tại Hội nghị trung ương 6 (khoá IV), Đảng ta đã tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong cơ chế quản lý nền kinh tế, nhằm “cởi trói” và để cho sản xuất “bung ra”. Tiếp theo, những cải tiến quản lý thử nghiệm được bắt đầu từ năm 1981 với khoán trong nông nghiệp, điều chỉnh kế hoạch và mở rộng quyền tự chủ cho xí nghiệp công nghiệp quốc doanh. Có thể coi những cải tiến quản lý trong các năm 1979-1985 là các tìm tòi thể nghiệm chuẩn bị cho cải cách toàn diện (Đổi mới) nền kinh tế. Song, các cải tiến cục bộ này vẫn chưa làm thay đổi căn bản thực trạng nền kinh tế, khủng khoảng kinh tế vẫn rất trầm trọng. Vì vậy đổi mới toàn diện nền kinh tế trở thành yêu cầu cấp bách ở nước ta.
Chủ trương đổi mới kinh tế, trong đó có đổi mới phát triển công nghiệp. Đặc trưng nổi bật trong thời kỳ này là đổi mới. Đại hội VI (tháng 12/1986) của Đảng là mốc lịch sử quan trọng trên con đường đổi mới toàn diện ở nước ta. Sau khi phân tích phê phán nghiêm túc sai lầm, thiếu sót trong thời gian qua, Đại hội đã đề ra đường lối đổi mới kinh tế toàn diện cho đất nước trong thời kỳ mới. Tiếp theo, các Đại hội VII (tháng 6/1991), Đại hội VIII (tháng 6/1996) và Đại hội IX (tháng 12/2001) đã tiếp tục khẳng định và bổ sung, hoàn thiện các chủ trương chính sách đổi mới kinh tế, có đổi mới phát triển công nghiệp và thực hiện công nghiệp hoá xã hội chủ nghĩa. Có những nội dung chủ yếu như sau:
Thứ nhất, về đổi mới về công nghiệp hoá xã hội chủ nghĩa và chính sách cơ cấu. Trong những năm qua, do nhận thức phiến diện về công nghiệp hoá xã hội chủ nghĩa đã dẫn đến khuynh hướng ham phát triển công nghiệp nặng, ham quy mô lớn và xây dựng mới, đã gây ra mất cân đối nghiêm trọng trong nền kinh tế. Để khắc phục tình trạng đó, Đại hội VI đã đề ra chủ trương bố trí lại cơ cấu sản xuất, cơ cấu đầu tư các ngành kinh tế, mà thực chất là cụ thể hoá nội dung chính của công nghiệp hoá xã hội chủ nghĩa cho phù hợp với trình độ phát triển kinh tế ở nước ta trong từng giai đoạn cụ thể. Trong chặng đường đầu tiên, cần tập trung thực hiện ba chương trình kinh tế lớn, tạo tiền đề cho đẩy mạnh công nghiệp hoá ở giai đoạn tiếp theo; đưa nông nghiệp lên vị trí hàng đầu, nhấn mạnh vai trò to lớn của công nghiệp nhẹ, tiểu thủ công nghiệp; phát triển công nghiệp nặng một cách có chọn lọc, hợp với sức mình, nhằm phục vụ đắc lực cho ba chương trình kinh tế, không bố trí xây dựng công nghiệp vượt quá điều kiện cũng như khả năng cho phép.
Thứ hai, về đổi mới trong cải tạo và xây dựng, củng cố quan hệ sản xuất xã hội
chủ nghĩa, thực hiện chính sách cơ cấu kinh tế nhiều thành phần, giải phóng mọi năng
lực sản xuất. Phê phán quan điểm nóng vội trong cải tạo xã hội chủ nghĩa trước đây, Đại hội VI đã khẳng định sự tồn tại lâu dài của các thành phần kinh tế trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội ở nước ta. Điều này là xuất phát từ thực trạng kinh tế - xã hội còn thấp của Việt Nam. Nó cho phép có nhiều hình thức sản xuất kinh doanh đa dạng, phù hợp về qui mô, trình độ và hình thức với từng khâu của quá trình sản xuất và lưu thông, nhằm khai thác các tiềm năng kinh tế của xã hội. Đảng coi đây là giải pháp chiến lược để giải phóng sức sản xuất và xây dựng cơ cấu kinh tế hợp lý.
Thứ ba, về đổi mới cơ chế quản lý công nghiệp, cơ chế quản lý tập trung quan liêu bao cấp từ nhiều năm nay đã không tạo được động lực phát triển và gây ra nhiều hiện tượng tiêu cực trong xã hội. Do đó, Đại hội VI đã chủ trương đổi mới về cơ chế quản lý kinh tế và chỉ ra thực chất của cơ chế mới đó là: “cơ chế kế hoạch hoá theo phương thức hạch toán kinh tế kinh doanh xã hội chủ nghĩa, đúng nguyên tắc tập trung dân chủ”.
Trên cơ sở tổng kết đánh giá những vấn đề thực tiễn trong đổi mới cơ chế quản lý kinh tế ở nước ta từ năm 1986 đến nay, trong các kỳ đại hội, Đảng ta tiếp tục làm rõ
nội dung và phương thức đổi mới cơ chế quản lý kinh tế theo hướng “xoá bỏ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, thành cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Đây thực chất là quá trình đổi mới cả hệ thống các công cụ, chính sách quản lý kinh tế, tạo lập đồng bộ các yếu tố quản lý và tăng cường chức năng quản lý của Nhà nước.
2.2. Chính sách Tài chính.
2.2.1. Giai đoạn 1986-1990: bội chi ngân sách cao.
Sau khi thống nhất đất nước đến những năm 1980, tình hình tài chính của Việt Nam luôn trong tình trạng yếu kém, thu không đủ chi thường xuyên, thâm hụt ngân sách cao, chi tiêu của ngân sách nhà nước (NSNN) phải trông đợi một phần quan trọng từ nguồn viện trợ bên ngoài. Giai đoạn 1986-1990 trước những khó khăn của bản thân về kinh tế và chính trị, Liên Xô và các nước XHCN Đông Âu đã cắt giảm dần viện trợ của họ cho Việt Nam. Trước tình khó khăn đó, Đảng và Chính phủ Việt Nam đã tiến hành đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, chuyển từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp rộng khắp sang cơ chế thị trường. Với những thay đổi ban đầu chính sách tài chính đã có một số tác động tích cực đến tình hình kinh tế. Tuy nhiên, thu ngân sách nhà nước (NSNN) vẫn không đủ chi và thâm hụt ngân sách ngoài việc vay và xin viện trợ nước ngoài thì còn phải bù đắp bằng phát hành tiền của NHTW.
Nhằm phục vụ các mục tiêu kinh tế - xã hội của cả nước, trong 5 năm 1986 - 1990, ngân sách đã chi cho tích luỹ với khối lượng bằng 27.61 lần và chi cho tiêu dùng bằng 32.63 lần so với 5 năm 1981 - 1985. Các khoản chi NSNN:
- Vốn xây dựng cơ bản vẫn là khoản chi quan trọng: chiếm tỷ trọng 23.3% tổng số chi ngân sách Nhà nước và tăng 24.0 lần so với giai đoạn 1981 – 1985. Kết quả đầu tư xây dựng cơ bản trong giai đoạn 1986 - 1990 đã góp phần đáng kể vào việc ổn định tình hình kinh tế- xã hội, khắc phục một bước những mất cân đối trong nền kinh tế quốc dân. Đặc biệt là đã làm cho nguồn thu ngân sách Nhà nước động viên từ thu nhập quốc dân hàng năm tăng lên 1986: 62.9 tỷ đồng, 1987: 260 tỷ, 1988: 1188,9 tỷ, 1989: 2633 tỷ, 1990: 3692 tỷ (theo giá hiện hành). Tuy nhiên, việc bố trí cơ cấu vốn lại không hợp lý. Ngoài ra việc quản lý điều hành hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản cũng còn nhiều thiếu sót.
- Vốn lưu động và vốn dự trữ Nhà nước trong 5 năm 1986 - 1990 bằng 61.19 lần giai đoạn 1981 - 1985 với nội dung cấp vốn lưu động cho những xí nghiệp quốc doanh mới bước vào hoạt động và tăng cường lực lượng dự trữ của Nhà nước. Đặc biệt trong những thời điểm cần thiết của năm 1989, khi giá lương thực xuống thấp, cùng với chủ trương đề ra giá mua tối thiểu để thúc đẩy thu mua và xuất khẩu lương thực, Nhà nước đã chỉ đạo ngành tài chính cấp vốn ngân sách để tăng hàng chục tỷ đồng vốn lưu động cho ngành lương thực và tăng hàng chục vạn tấn dự trữ Chính phủ nhằm hỗ trợ cho nông dân có điều kiện tái sản xuất thuận lợi.
- Chi về tiêu dùng trong năm năm 1986 - 1990 đã bố trí kinh phí phục vụ tốt hơn các lĩnh vực: giáo dục, y tế, chính sách xã hội và tăng cường khả năng quốc phòng, an ninh của đất nước. Công tác quản lý kinh phí được cải tiến, vừa chú ý tiết kiệm, vừa đề cao trách nhiệm tự tìm nguồn để chi, không dựa tất cả vào ngân sách. Nhà nước cũng đã sắp xếp lại tổ chức bộ máy, giảm nhẹ biên chế, dự trù riêng kinh phí thực hiện sắp xếp lại lao động khu vực phi sản xuất. Trong chi về tiêu dùng thì chi bù lỗ, bù giá chiếm tỷ trọng 10.4%. Tuy nhiên, việc chi bù lỗ, bù giá ngày càng hạn chế và tiến tới xóa bỏ các khoản chi bù lỗ, bù giá. Từ năm 1989 trở đi, ngân sách Nhà nước không bù lỗ lương thực, bù chênh lệch ngoại thương và bù lỗ sản xuất kinh doanh, trừ một số mặt hàng trợ giá theo chính sách. Trong chi về tiêu dùng không thể không nhắc đến các khoản chi trả nợ nước ngoài. Khối lượng chi trả nợ nước ngoài bằng 230 lần so với giai đoạn 1981-1985, phản ánh nhu cầu phải trả một phần các khoản nợ gốc và lãi nợ đến hạn, quá hạn dồn dập tăng lên mà ta không còn khả năng hoãn nợ… Đến năm 1990 mức trả nợ chi bằng 11.5% số nợ đến hạn và quá hạn phải trả. Để đảm bảo nguồn thu của ngân sách Nhà nước, các chế độ thu quốc doanh, các pháp lệnh về thuế công thương nghiệp, thuế nông nghiệp được bổ sung sửa đổi, hệ thống thu ngân sách được cải cách, các bộ luật thuế áp dụng thống nhất cho các thành phần kinh tế được xây dựng và hoàn thiện từng bước, Luật đầu tư nước ngoài ở Việt Nam cũng được ban hành để thu hút các nước bỏ vốn đầu tư vào nước ta.
Một là, trong khu vực kinh tế quốc doanh, chính sách động viên tài chính không ngừng được hoàn thiện đi đôi với chế độ quản lý xí nghiệp từng bước được chấn chỉnh. Về chính sách động viên, từ 1/1/1986, mức thu quốc doanh là tỷ lệ phần trăm trên giá bán buôn công nghiệp và cao thấp khác nhau tuỳ theo sự phân biệt ngành nghề. Năm 1988, chế độ thu quốc doanh được cải tiến thêm một bước. Mức thu quốc doanh là tỷ lệ phần trăm trên doanh thu thực hiện, không phụ thuộc vào kết quả kinh doanh của xí nghiệp. Những bổ sung, sửa đổi chế độ thu quốc doanh và trích nộp lợi nhuận trên đây là bước chuyển tiếp dẫn đến sự ra đời các luật thuế chung, có hiệu lực thi hành từ 1/10/1990. Kết quả thực hiện các chính sách động viên trên đã làm cho nguồn thu ngân sách Nhà nước không ngừng tăng lên. Thu từ khu vực kinh tế quốc doanh trong giai đoạn 1986 - 1990 bằng 27.05 lần so với giai đoạn 1981 – 1985.
Hai là, trong khu vực tiểu thủ công nghiệp và thương nghiệp dịch vụ, pháp lệnh thuế công thương nghiệp đã được bổ sung nhiều lần. Thực hiện các sắc thuế được bổ sung sửa đổi trong giai đoạn 1986 - 1990 đạt kết quả khá, số thuế công thương nghiệp tăng nhanh, trong năm 1986 - 1990 số thuế thu được bằng 27.25 lần giai đoạn 1981 - 1985. Trong khu vực nông nghiệp, trong năm 1988, Pháp lệnh thuế nông nghiệp đã được bổ sung sửa đổi một bước quan trọng như các nông trường quốc doanh, trạm, trại... của Nhà nước cũng là đối tượng nộp thuế như hợp tác xã và hộ cá thể. Đất ở của các hộ nông dân nếu vượt mức quy định của Luật đất đai phải nộp thuế…Với pháp lệnh thuế nông nghiệp đã được sửa đổi trong năm 1988 số thuế nông nghiệp nộp vào ngân sách trong giai đoạn 1986 - 1990 bằng 43.63 lần so với giai đoạn 1981 - 1985.
Ngoài thuế, trong 5 năm 1986 - 1990, ngân sách còn tận thu các khoản khác (như thu hợp tác lao động với nước ngoài, xổ số, phí và lệ phí...) với khối lượng bằng 67.4 lần số thu tương ứng trong 5 năm 1981 - 1985. Kết quả thu thuế và các khoản ngoài thuế nói trên đã làm cho nguồn thu trong nước của ngân sách trong giai đoạn 1981 - 1985 tăng nhanh.
Bên cạnh nguồn thu trong nước, nguồn thu từ nước ngoài của ngân sách trong giai đoạn 1986 - 1990 vẫn chiếm vị trí quan trọng, bao gồm 2 nguồn: viện trợ và vay nợ. Thu viện trợ chiếm tỷ trọng 9.2% của thu ngoài nước, thu vay nợ chiếm tỷ trọng 90.8% của thu ngoài nước, chủ yếu là nguồn nhập siêu.
Việc bội chi NSNN và bù đắp thâm hụt ngân sách bằng phát hành tiền là một nguyên nhân quan trọng dẫn đến lạm phát phi mã trong giai đoạn này. Do hệ thống thu NSNN chủ yếu dựa vào thu quốc doanh với các doanh nghiệp kém hiệu quả nên Việt Nam không thể tăng thu NSNN để giảm bội chi mà ngược lại còn phải bao cấp cho nhiều xí nghiệp quốc doanh, chi bù lỗ xuất khẩu. Ngân sách thâm hụt và Nhà nước chỉ còn cách bù bội chi bằng in tiền nên hệ quả tất yếu là dẫn đến hiện tượng lạm phát cao trong giai đoạn này.
2.2.2. Giai đoạn 1991-2001: Chính sách tài khóa thận trọng.
Bước sang giai đoạn 1991 - 1996, kinh tế đất nước có nhiều dấu hiệu tốt như siêu lạm phát được đẩy lùi nhờ Chính phủ thắt chặt chi tiêu cùng với những cải cách về thuế cũng đã làm thay đổi cơ bản thu chi của ngân sách nhà nước và nguồn ngân sách chi tập trung vào đúng đối tượng tạo hiệu quả phát triển kinh tế. Nguồn thu đã đủ cho chi thường xuyên, thâm hụt ngân sách giai đoạn trước được bù đắp bằng vay nợ.
Giai đoạn 1991-1996 chi tiêu của chính phủ tương đối thắt chặt, thể hiện ở chỗ nếu giai đoạn 1985-1990 thu NSNN bằng 14.3 % của GDP thì chi NSNN rất cao bằng 21.4 % của GDP. Trong khi đó, số thu NSNN tiếp tụ tăng qua các năm. Năm 1992, tăng 48% so với năm 1991, năm 1993 tăng 50.8% so với năm 1992 và năm 1994 so với năm 1993 tăng 33.6%. Chênh lệch thu chi trung bình là hơn 7 % GDP (có năm lên tới 9 % như 1989), trong khi đó giai đoạn 1991-1996 bội chi NSNN chỉ chiếm trung bình 2.56 % GDP. Do vậy, thời kỳ này bội chi ngân sách đã giảm đáng kể, bội chi chỉ ở mức trung bình 2.56 % GDP trong khi giai đoạn 1985 - 1990 bội chi khoảng 7% GDP. Trong những năm giai đoạn này, nguồn thu đã đáp ứng được nhu cấu chi thường xuyên, không những thế còn dành ra một phần tích lũy để chi cho đầu tư phát triển và trả nợ. Nhà nước đã thực hiện đổi phương thức cân đối ngân sách theo hướng hạn chế và đi đến chấm dứt phát hành thêm tiền bằng cách vay nhân dân, vay nước ngoài. Các biện pháp vay dần dần được cải thiện nhằm huy động tiền nhàn rỗi trong dân cư bên cạnh việc phát hành tín phiếc kho bạc. Từ năm 1992, nhà nước không còn phát hành thêm tiền để bù đắp bội chi NSNN mà thâm hụt ngân sách giai đoạn trước được bù đắp bằng vay nợ.
Giai đoạn 1997-2001 tình hình thu chi NSNN tiếp tục có chuyển biến tích cực, thu không những đủ bù chi thường xuyên mà còn cho đầu tư phát triển. Thâm hụt NSNN được khống chế ở mức thấp. Mặc dù cuối những năm 90 do ảnh hưởng của