1. Kiểm soát mức nợ phù hợp với nền kinh tế
Chính phủ cần xây dựng kế hoạch chiến lược về vay nợ công trên cơ sở và phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch thu - chi ngân sách nhà nước trong từng giai đoạn, thời kỳ.
Kế hoạch chiến lược về vay nợ công xác định rõ mục đích vay: vay nợ để tài trợ thâm hụt ngân sách, tái cơ cấu nợ và cho vay lại hoặc vay để tài trợ cho các chương trình, dự án đầu tư quan trọng, hiệu quả, vay nhằm bảo đảm an ninh tài chính quốc gia.
Đồng thời, phải xác định mức huy động vốn ngắn hạn, trung hạn và dài hạn hay theo từng đối tượng vay trong nước và ngoài nước.
Với hình thức huy động vốn và lãi suất thích hợp.
Kế hoạch chiến lược về vay nợ công cũng cần
chỉ rõ đối tượng sử dụng các khoản vay, hiệu quả dự kiến; xác định chính xác thời điểm vay, số vốn vay từng giai đoạn, tránh tình trạng tiền vay không được sử dụng trong thời gian dài hoặc chưa thực sự có nhu cầu sử dụng.
Không nên quá lệ thuộc vào ngưỡng nợ vì thực tế xảy ra trên thế giới những năm gần đây cho thấy những nước rơi vào khủng hoảng tài khoá đều có tỷ lệ nợ trên GDP không quá cao. Điều quan trọng là cần quan tâm nhiều hơn đến cơ cấu nợ, đến nghĩa vụ nợ dự phòng và đảm bảo niềm tin cho thị trường trong chiến lược tài khoá trung hạn.
2. Sử dụng vốn vay hiệu quả
Vấn đề mấu chốt đối với các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam là phải vay mượn, nhất là vay vốn nước ngoài dưới nhiều hình thức thì mới có nguồn đầu tư cho tăng trưởng. Do đó, không lúc nào được lãng quên vấn đề sử dụng vốn vay sao cho hiệu quả, bởi đó là những đồng tiền vay mượn, phải trả lãi và đến hạn sẽ phải trả nợ.
Vay vốn để phát triển là rất tốt. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là sử dụng nó như thế nào, có hiệu quả hay không? Phải xem món nợ đó có gây nóng cho nền kinh tế, chẳng hạn như tạo ra lạm phát, tạo ra những vấn đề khác hay không? Phải suy xét vay mượn ở chỗ nào và làm như thế nào có lợi nhất?
Các nước đang phát triển cần thận trọng đến từng đồng vốn vay, kể cả đó có là viện trợ phát triển chính thức (ODA), loại cho vay nước ngoài được xem là ưu đãi nhất hiện nay. Vì ODA là những khoản vay chứ không phải viện trợ cho không, thường có thời hạn dài 30-40 năm, lãi suất thấp vài phần trăm một năm, lại được ân hạn. Đó là nguồn lực tốt cho việc vay để phát triển, nhưng phải cân nhắc vì những khoản vay ấy là kèm theo các điều kiện: phải dùng nhà thầu, mua hàng, sử dụng tư vấn của các nước tài trợ. Nhiều khi với những điều kiện đó các khoản chi tiêu có thể bị vống lên. Do đó không thể chỉ nhìn những mặt tốt của ODA mà không cẩn trọng.
36
Thông thường, vốn vay nước ngoài được các nước đang phát triển đầu tư vào các dự án cơ sở hạ tầng để tạo đà cho tăng trưởng. Nhưng phải có sự tính toán, cân đối giữa chính các dự án cơ sở hạ tầng. Đầu tư vào hạ tầng cơ sở phải đặt ra vấn đề là nó có làm cho chi phí sản xuất của những người trong khu vực nhận đầu tư được giảm đi hay không? phải tính toán xem có lợi cho doanh nghiệp hay không? Nếu dùng nợ công để phát triển thì xây xong phải tạo ra công ăn việc làm, tạo lợi nhuận, chứ không thể để những đầu tư đó không làm gia tăng năng suất sản xuất cho nền kinh tế, không tạo ra cái gì cho hoạt động kinh tế.
Đối với Việt Nam, điều không thể phủ nhận là đang cần vốn để tiến hành công nghiệp hoá và hiện đại hoá, việc vay nợ nước ngoài là cần thiết. Song, vay mượn và sử dụng nguồn vốn vay mượn đó như thế nào có hiệu quả là vấn đề phải được quan tâm. Nhiều quốc gia có những bước phát triển kinh tế đáng nể như Singapore, Hàn Quốc và Trung Quốc đều phải vay nợ nước ngoài. Tuy nhiên, Chính phủ các quốc gia đó chỉ vay tiền nhằm đầu tư vào hạ tầng cơ sở thiết yếu nhất để phục vụ phát triển kinh tế và xoá đói giảm nghèo. Tiền vay được họ quản lý chặt chẽ và sử dụng có hiệu quả. Hạ tầng cơ sở ở những quốc gia này một khi đã được xây dựng thì chất lượng rất tốt, được quy hoạch với tầm nhìn dài hạn, chứ không phải ngay lập tức hay một thời gian ngắn sau đã phải làm lại, cải tiến hay mở rộng. Họ không vay tiền nước ngoài để sử dụng vào những dự án nhỏ lẻ, không thực sự đem lại nhiều giá trị lợi ích xã hội. Họ cũng không sử dụng những món nợ phải trả trong tương lai để theo đuổi những siêu dự án trong khi hạ tầng kỹ thuật thiết yếu trong nước còn kém.
Việc xây dựng một chiến lược nợ nước ngoài của quốc gia để đảm bảo cân đối vĩ mô có ý nghĩa quan trọng đối với Việt Nam hiện nay, khi mà mức độ vay nợ ngoài đang ngày càng gia tăng và hiệu quả sử dụng vốn vay kém hiệu quả.
3. Công khai, minh bạch trong quản lý nợ công
Việc công khai, minh bạch nhằm tăng cường trách nhiệm trong quản lý, sử dụng các khoản nợ công và trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý nợ công. Để thực hiện tốt nguyên tắc quan trọng đó, nợ công cần phải được tính toán, xác định đầy đủ trong quyết toán ngân sách nhà nước và phải được cơ quan chuyên môn độc lập kiểm tra, xác nhận.
Công khai minh bạch là một nguyên tắc căn bản và phổ biến trên thế giới trong quản trị công nói chung, quản trị tài khóa và đặc biệt là trong quản trị nợ công. Năm 2007, Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) đã ban hành cuốn Cẩm nang Minh bạch Tài khóa (Manual on Fiscal Transparency) để phổ biến thông lệ trên thế giới trong lĩnh vực này. Trong đó, Cẩm nang đặc biệt nhấn mạnh một số yêu cầu cơ bản như sau:
Xác định rõ vai trò và trách nhiệm tài khóa của các cơ quan Chính phủ. Đây là yêu cầu thiết yếu để đảm bảo trách nhiệm giải trình trong việc hoạch định và thực thi chính sách tài khóa.
Về quy mô của Chính phủ, Cẩm nang yêu cầu khu vực chính phủ phải được tách bạch rõ ràng ra khỏi phần còn lại của khu vực công và phần còn lại của nền kinh tế;
37
chính sách và vai trò quản lý của khu vực công phải rõ ràng và được công bố công khai;
Về quản lý nợ, pháp luật quản lý nợ nên giao trách nhiệm rõ ràng cho một cơ quan/đơn vị trong việc: lựa chọn các công cụ cần thiết cho việc vay nợ; xây dựng chiến lược quản lý nợ; xác định giới hạn nợ; thiết lập và kiểm soát cơ quan/tổ chức có trách nhiệm quản lý nợ và thiết lập quy chế quản lý nợ.
Kinh nghiệm hay của thế giới cũng cho thấy là nên tiến hành kiểm toán độc lập các hoạt động quản lý nợ hàng năm. Pháp luật về quản lý nợ công phải đặt ra yêu cầu bao quát hết tất cả các giao dịch và bảo lãnh nợ, kể cả chính quyền địa phương, các quỹ ngoài ngân sách và các thiết chế công (public corporations).
Một số nước cấm các cơ quan này trực tiếp vay và trả nợ mà sử dụng một số hình thức gián tiếp như cho vay lại nhằm tránh rủi ro tài khóa. Luật nợ công hoặc tương tự cần phải xác định rõ các hạn chế đối với chính quyền địa phương, các quỹ ngoài ngân sách và các thiết chế công và các biện pháp theo dõi, giám sát những hạn chế này (thông qua văn bản dưới luật).
Minh bạch tài khóa đòi hỏi quản lý nợ công phải được điều chỉnh bởi pháp luật và văn bản dưới luật dưới dạng hướng dẫn thủ tục chính thức và quy định chi tiết về quy trình quản lý nợ công, các thủ tục kiểm tra và báo cáo. Đúng là tai họa vỡ nợ mà Hy Lạp và Ireland đang gánh chịu là điều cả thế giới không ai mong muốn. Nhưng trong cái họa có cái may. “Cái may” trước hết với chính các nước gặp nạn là họ vẫn còn đường thoát ra khủng hoảng; với các nước mấp mé bờ vực vỡ nợ thì “may” là có ít nhất 2 vết xe đổ để tránh ra tìm đường khác. Còn những nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam, đâu là kinh nghiệm rút ra?
Bài toán chi tiêu vốn không dễ với các nước giàu, lại càng khó với các nước đang phát triển có nền kinh tế hạn chế. Không thể vì mục tiêu phát triển trước mắt mà thiếu tính toán về dài hạn. Sự sụp đổ của nền kinh tế Argentina (quốc gia từng được Quỹ Tiền tệ quốc tế ngợi ca là một hình mẫu tăng trưởng) cảnh báo các nước đang phát triển về hiểm hoạ do phát triển “quá nóng”, đầu tư tràn lan, thiếu tính toán.
Hiệu quả sử dụng các khoản vay nợ phụ thuộc nhiều vào chính sách quản lý các khoản vay của ngân sách nhà nước. Do tính chất khác biệt giữa nguồn vay và nguồn từ thuế và phí, việc quản lý một cách chặt chẽ đòi hỏi phải có các cơ chế quản lý riêng biệt đối với các khoản chi từ nguồn vay nợ và các khoản chi thông thường (từ nguồn thu thuế và phí).
Theo đó, các khoản chi từ nguồn vay nợ đòi hỏi phải có các quy định quản lý chặt chẽ theo hiệu quả đầu ra, bảo đảm các tiêu chí về hoàn trả nợ (gốc và lãi), tiêu chí về tiến độ giải ngân và hiệu quả sử dụng vốn, tiêu chí về giảm thiểu rủi ro và các tiêu chí khác. Những quy định này thường áp dụng với mức độ đòi hỏi thấp hơn, hoặc không áp dụng đối với các khoản chi tiêu ngân sách thông thường (được chi từ nguồn thu thuế và phí). Việc có những quy định về quản lý ngân sách riêng biệt đối với các khoản chi từ nguồn vay nợ được coi là một tiêu chí quan trọng trong việc đánh giá tính bền vững của nợ công nói riêng và ngân sách nhà nước nói chung.
38
4. Một số lưu ý
Ngoài nhóm giả pháp ở trên, để quản lý nợ công chặt chẽ từ khâu vay nợ, sử dụng và thanh toán nợ đến hạn, nâng cao hiệu quả sử dụng, giữ vững uy tín quốc gia trong thanh toán nợ, bảo đảm an ninh tài chính đối với các khoản nợ công, hạn chế rủi ro thì Chính phủ cần thực hiện tốt một số nội dung như sau:
1. Chính phủ cần xây dựng kế hoạch chiến lược về vay nợ công trên cơ sở và phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch thu, chi ngân sách nhà nước trong từng giai đoạn, thời kỳ. Kế hoạch chiến lược về vay nợ công xác định rõ mục đích vay (vay nợ để tài trợ thâm hụt ngân sách, tái cơ cấu nợ và cho vay lại hoặc vay để tài trợ cho các chương trình, dự án đầu tư quan trọng, hiệu quả, vay nhằm bảo đảm an ninh tài chính quốc gia), mức huy động vốn ngắn hạn, trung hạn và dài hạn theo từng đối tượng vay trong nước và ngoài nước, với hình thức huy động vốn và lãi suất thích hợp. Kế hoạch chiến lược về vay nợ công cũng cần chỉ rõ đối tượng sử dụng các khoản vay, hiệu quả dự kiến; xác định chính xác thời điểm vay, số vốn vay từng giai đoạn, tránh tình trạng tiền vay không được sử dụng trong thời gian dài hoặc chưa thực sự có nhu cầu sử dụng. 2. Bảo đảm tính bền vững về quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công, có khả
năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau và hạn chế rủi ro, chi phí. Muốn vậy, cần thiết lập ngưỡng an toàn nợ công; đồng thời thường xuyên đánh giá các rủi ro phát sinh từ các khoản vay nợ chính phủ trong mối liên hệ với GDP, thu ngân sách nhà nước, tổng kim ngạch xuất khẩu, cán cân thương mại, dự trữ ngoại hối, dự trữ tài chính, quỹ tích lũy để trả nợ...
3. Kiểm soát chặt chẽ các khoản vay về cho vay lại và các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh. Chính phủ vay về cho vay lại và bảo lãnh vay là các hoạt động thường phát sinh khi doanh nghiệp cần huy động một lượng vốn lớn trên thị trường vốn quốc tế, nhưng không đủ uy tín để tự mình đứng ra vay nợ. Khi đó, Chính phủ có thể giúp doanh nghiệp tiếp cận được với các nguồn vốn quốc tế với quy mô lớn, lãi suất thấp. Các khoản vay và bảo lãnh này thực chất là nghĩa vụ ngân sách dự phòng, làm nảy sinh nguy cơ ngân sách nhà nước phải trang trải các khoản nợ của khu vực doanh nghiệp trong tương lai, khi doanh nghiệp gặp khó khăn hoặc mất khả năng thanh toán. Nguy cơ này sẽ càng cao hơn nữa khi Chính phủ vay và phát hành bảo lãnh không dựa trên những phân tích thận trọng về mức độ rủi ro cũng như năng lực trả nợ của doanh nghiệp. Do đó, việc vay về cho vay lại và bảo lãnh vay cần hết sức thận trọng, chỉ nên ưu tiên cho các chương trình, dự án trọng điểm của Nhà nước hoặc thuộc các lĩnh vực ưu tiên cao của quốc gia. Kiểm soát chặt chẽ các khoản vay nợ nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh và việc cấp bảo lãnh cho các doanh nghiệp vay nợ trong nước; khuyến khích phát triển mô hình hợp tác công - tư (PPP).
4. Nâng cao hiệu quả và tăng cường kiểm soát việc sử dụng vốn vay, vốn được Chính phủ bảo lãnh. Đây là vấn đề cốt yếu bảo đảm cho khả năng trả nợ và tính bền vững của nợ công. Chính phủ là người đứng ra vay nợ, nhưng không phải là
39
người sử dụng cuối cùng các khoản vốn vay, mà là các chủ dự án, các đơn vị thụ hưởng ngân sách, các doanh nghiệp...; trong mọi trường hợp, ngân sách nhà nước phải gánh chịu hậu quả, rủi ro trong toàn bộ quá trình vay nợ. Để bảo đảm hiệu quả trong việc vay vốn và sử dụng vốn vay cần phải tuân thủ 2 nguyên tắc cơ bản là: không vay ngắn hạn để đầu tư dài hạn, vay thương mại nước ngoài chỉ sử dụng cho các chương trình, dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp và bảo đảm khả năng trả nợ; đồng thời kiểm tra, giám sát chặt chẽ, thường xuyên quá trình sử dụng các khoản vay nợ, các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh, nhất là tại các đơn vị sử dụng trực tiếp vốn vay như: tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước, ngân hàng thương mại, các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng.
5. Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý nợ công. Việc công khai, minh bạch nhằm tăng cường trách nhiệm trong quản lý, sử dụng các khoản nợ công và trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý nợ công. Để thực hiện tốt nguyên tắc quan trọng đó, nợ công cần phải được tính toán, xác định đầy đủ trong quyết toán ngân sách nhà nước và phải được cơ quan chuyên môn độc lập kiểm tra, xác nhận.