8. Cấu trúc luận án
1.2.3. Hệ thống tổ chức quản lý CTRS Hở các đô thị Việt Nam
Hệ thống quản lý CTRSH đô thị hiện nay bao gồm: Hệ thống các cơ quan QLNN về môi trường và hạ tầng kỹ thuật đô thị; các tổ chức, doanh nghiệp thực hiện việc thu gom, vận chuyển và xử lý CTRSH.
Nhà nước thực hiện quản lý CTRSH thông qua hoạt động của các cơ quan QLNN về BVMT được tổ chức từ Trung ương đến địa phương. Các cơ quan này chịu trách nhiệm hướng dẫn, tổ chức thực hiện và giám sát việc thực hiện các hoạt động tham gia quản lý CTRSH của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, nhằm đạt đến những mục tiêu mà Nhà nước đã đặt ra. Hệ thống này giữ vai trò quyết định hiệu quả quản lý CTRSH. Không giống với các lĩnh vực khác, các vấn đề về CTRSH thường dẫn đến sự xung đột lợi ích giữa lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài, giữa lợi ích của từng tổ chức, cá nhân với lợi ích chung của cộng đồng. Vì thế, việc tự điều tiết lợi ích giữa các bên khó có thể thực hiện được nếu thiếu vai trò tổ chức và yếu tố quyền lực. Không chủ thể nào có thể đảm nhiệm được vai trò này
tốt hơn Nhà nước, thiết chế chính trị có cả quyền lực kinh tế, tài chính và sức mạnh cưỡng chế thông qua pháp luật và hệ thống cơ quan thực thi pháp luật.
Bên cạnh hệ thống cơ quan nhà nước, hiện nay quản lý CTRSH còn được thực hiện bởi các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Ở những góc độ khác nhau, các tổ chức cá nhân đều tham gia vào quản lý CTRSH. Các cá nhân, các hộ gia đình tham gia hoạt động quản lý CTRSH với tư cách là những chủ thể giảm thiểu, phân loại CTRSH tại nguồn hoặc là chủ thể thu gom. Các tổ chức tự quản, các DN, các tổ hợp tác tham gia quản lý CTRSH với tư cách là những chủ thể thu gom, xử lý, những chủ thể đầu tư vào các công đoạn khác nhau của quản lý CTRSH.
1.2.3.1. Tổ chức quản lý CTRSH ở cấp Trung ương
Quản lý CTRSH nói riêng và CTR nói chung ở cấp Trung ương dừng ở hoạt động hoạch định chính sách, pháp luật và kiểm tra, giám sát việc thực hiện chính sách và pháp luật. Với tư cách là cơ quan hành pháp cao nhất của Nhà nước, Chính phủ ban hành chính sách và pháp luật về BVMT, trong đó có hoạt động quản lý CTRSH. Luật BVMT năm 2014 qui định Chính phủ thống nhất QLNN về BVMT trong phạm vi cả nước.
Bộ TN và MT có trách nhiệm chính đối với BVMT, trong đó có quản lý CTR; đồng thời phối hợp với các bộ ngành khác có liên quan trong công tác quản lý CTR được quy định Điều 142 Luật BVMT 2014 [57].
Ngoài Bộ TN và MT, các Bộ trong phạm vi chức năng, quyền hạn của mình đều thực hiện chức năng quản lý vĩ mô đối với hoạt động quản lý CTRSH, tuy nhiên đối với CTRSH thì Bộ Xây dựng có vai trò quan trọng:
Bộ trưởng Bộ Xây dựng chủ trì, phối hợp với Bộ trưởng Bộ TN và MT, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và Chủ tịch UBND cấp tỉnh tổ chức triển khai thực hiện pháp luật về BVMT trong hoạt động xây dựng kết cấu hạ tầng về cấp nước, thoát nước, xử lý CTR và nước thải tại đô thị, khu sản xuất dịch vụ tập trung, cơ sở sản xuất vật liệu xây dựng, làng nghề và khu dân cư nông thôn tập trung và hoạt động khác trong lĩnh vực quản lý.
a. UBND cấp tỉnh, cấp huyện có trách nhiệm tổ chức hoạt động quản lý CTR trên địa bàn địa phương; công bố, công khai quy hoạch quản lý CTR; Ban hành mức phí, lệ phí VSMT; tổ chức thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực thu gom, vận chuyển, xử lý CTR.
b. UBND cấp phường/xã, các tổ chức, cộng đồng có trách nhiệm giám sát quá trình thu gom, vận chuyển CTR trên địa bàn. Trường hợp phát hiện những vi phạm pháp luật về quản lý CTR, thông báo cho cơ quan có thẩm quyền.
c. Nội dung giám sát chủ thu gom, vận chuyển CTR gồm:
i) Quy trình thu gom, vận chuyển đã được thông báo: cung cấp túi đựng chất thải; thời gian, địa điểm và tuyến thu gom; địa điểm vận chuyển đến;
ii) Các yêu cầu bảo đảm VSMT trong quá trình thu gom, vận chuyển CTR; Yêu cầu về phương tiện, trang bị bảo hộ cho người lao động;
iii) Thu phí vệ sinh theo quy định.
Trách nhiệm của UBND Tỉnh/Thành phố
Tổ chức hoạt động quản lý CTR ở địa phương; công bố, công khai quy hoạch quản lý CTR; Ban hành mức phí, lệ phí VSMT; tổ chức thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực thu gom, vận chuyển, xử lý CTR.
Trách nhiệm của UBND cấp quận/huyện
- Phối hợp Sở TN và MT và Sở Xây dựng, với các sở, ban, ngành và các cơ quan khác có liên quan để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực CTR thông thường tại địa phương.
- Chỉ đạo đơn vị thực hiện VSMT tổ chức thực hiện thu gom, vận chuyển CTRSH trên địa bàn quản lý.
- Chịu trách nhiệm quản lý, sử dụng và thanh, quyết toán nguồn kinh phí sự nghiệp đã được giao theo đúng quy định; tổ chức đấu thầu, đặt hàng dịch vụ VSMT trên địa bàn quản lý theo phân cấp và theo Quy định hiện hành.
- Chỉ đạo UBND phường/xã, lực lượng Công an kiểm tra, xử lý vi phạm hành chính trong hoạt động thu gom, vận chuyển CTR thông thường, quản lý VSMT trên địa bàn theo quy định.
- Hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra UBND các phường/xã, thị trấn trong việc thực hiện các quy định về quản lý CTR trên địa bàn.
- Xây dựng kế hoạch đặt hàng công tác duy trì VSMT hàng năm trên địa bàn quản lý theo phân cấp, trình các Sở liên quan xem xét, chấp thuận….
Trách nhiệm của UBND các phường, xã
- Phối hợp với đơn vị thực hiện VSMT tổ chức thực hiện thu gom, vận chuyển CTR thông thường trên địa bàn quản lý.
- Kiểm tra, nhắc nhở các tổ chức, cơ sở kinh doanh, hộ gia đình, cá nhân trên địa bàn chấp hành các quy định quản lý CTR và các quy định khác có liên quan của UBND TP; phát hiện và xử lý các vi phạm quy định về VSMT trên địa bàn.
- Tổ chức tuyên truyền các quy định của UBND TP về quản lý CTR thông thường và giữ gìn VSMT trên địa bàn; kiểm tra, xử lý vi phạm về hoạt động quản lý CTR thông thường theo thẩm quyền quy định.
1.2.4. Những chủ thể quản lý CTRSH đô thị ở Việt Nam
1.2.4.1. Các cơ quan quản lý nhà nước đối với CTR đô thị
Quản lý CTR đô thị ở Việt Nam bao gồm các cơ quan nhà nước được giao trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước đối với CTRSH với tư cách là một thành tố trong quản lý và BVMT. Hệ thống cơ quan nhà nước bao gồm các chủ thế là UBND TP, UBND tỉnh, UBND huyện, thị xã, UBND xã, thị trấn và có các cơ quan chuyên môn chịu trách nhiệm. Các cơ quan này có trách nhiệm thực hiện quản lý đối với các hoạt động KT-XH của địa phương gồm.
a. Cơ quan quản lý nhà nước địa phương - chính quyền đô thị
UBND các cấp, là chủ thể trực tiếp thực hiện chức năng quản lý nhà nước (tổ chức, chỉ đạo, điều hành) đối với tất cả các lĩnh vực trong đời sống xã hội thông qua bộ máy các cơ quan quản lý hành chính nhà nước (HCNN). Các cơ quan quản lý HCNN tổ chức thực hiện những hoạt động quản lý CTRSH thông qua các quyết định, các biện pháp hành chính, kinh tế bắt buộc đối với các chủ thể. Cơ quan quản lý HCNN là những “tổ chức cơ cấu có thẩm quyền mang tính quyền lực - pháp lý có hiệu lực bắt buộc đối với xã hội”[40].
Thẩm quyền pháp lý của cơ quan quản lý HCNN được thể hiện thông qua các hoạt động sau [42]:
-Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật hành chính có tính chất bắt buộc đối với các tổ chức, cá nhân thuộc quyền và đối với toàn xã hội trong phạm vi thẩm quyền được pháp luật quy định.
-Chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện các văn bản do mình ban hành đối với các đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản.
-Ban hành các quyết định hành chính nhằm thực hiện các chính sách, pháp luật đã được nhà nước ban hành.
b. Cơ quan quản lý HCNN chuyên ngành: Giúp UBND quản lý những lĩnh vực cụ thể. Các cơ quan này bao gồm các sở, các cơ quan khác thuộc UBND như: Sở Xây dựng, Sở TN - MT, v.v.v. để quản lý các lĩnh vực thuộc chuyên ngành. Quản lý CTRSH là lĩnh vực chuyên ngành cụ thể, vì vậy được quản lý bởi các cơ quan quản lý HCNN chuyên ngành. Tùy theo cách thức tổ chức khác nhau ở mỗi ĐT mà các cơ quan này có tên gọi khác nhau [42].
1.2.4.2. Các chủ thể khác tham gia quản lý CTRSH đô thị
Các chủ thể khác tham gia quản lý CTRSH trong đô thị theo pháp luật hiện hành bao gồm các DN, các cộng đồng, các tổ chức hợp tác và các cá nhân.
a. Công ty TNHH một thành viên MT đô thị (URENCO); hiện tại hầu hết các đô thị, CTRSH được các URENCO hoặc Công ty công trình đô thị (CITENCO) thực hiện việc thu gom, vận chuyển và xử lý. Đây cũng là đơn vị chịu trách nhiệm chính đối với hoạt động quản lý CTR của đô thị.
b. Các doanh nghiệp. Các DN tham gia quản lý CTR ở các công đoạn thu gom, vận chuyển, xử lý CTRSH thông qua các phương tiện và CN, hoặc mang tính truyền thống như bãi/khu chôn lấp, hoặc các CN tiên tiến như tái chế, tái sử dụng hoặc áp dụng các giải pháp tiêu hủy bằng lò đốt. Các DN tham gia quản lý CTRSH hiện nay chủ yếu tồn tại dưới hình thức Công ty CP, Công ty TNHH. Các DN này hoạt động độc lập, dựa trên nguồn tài chính của mình (đối với DNTN), hoặc dựa trên đầu tư từ ngân sách (đối với DNNN).
c. Các Hợp tác xã là mô hình tương đối phù hợp với quản lý CTRSH và vì vậy xuất hiện khá nhiều ở một số đô thị. Các HTX là những tổ chức kinh tế độc lập, hoạt động dựa vào sự đóng góp cả tiền vốn lẫn lao động.
d. Tổ, Đội dân lập. Đây là một chủ thể khá đặc biệt trong quản lý CTR. Tổ là liên kết giữa các cá nhân dựa trên sự góp sức, góp công nhiều hơn là góp vốn. Về địa vị pháp lý thì đây không phải là tổ chức có tư cách pháp nhân. Sự liên kết giữa các thành viên mang tính tự nguyện cộng với cơ cấu tổ chức lỏng lẽo khiến cho Tổ, đội dân lập vừa rất dễ hình thành và vừa dễ giải thể.
đ. Hộ gia đình tham gia quản lý CTR qua việc giảm thiểu phát thải, phân loại CT tại nguồn. Đối với quản lý CTR ở khía cạnh phân loại tại nguồn thì hộ gia đình chính là nguồn phát thải. Vì vậy sự tham gia của hộ gia đình có ý nghĩa quan trọng đối với hoạt động quản lý CTRSH.
1.2.5. Các công cụ về pháp lý quản lý CTRSH tại Việt Nam
Công cụ quản lý là những phương tiện mà chủ thể quản lý sử dụng nhằm định hướng, dẫn dắt, khích lệ, điều hòa, phối hợp hoạt động của các chủ thể hay đối tượng có liên quan trong việc thực hiện mục tiêu đề ra [42].
Các công cụ trong QLNN về CTR đô thị gồm rất nhiều loại với những đặc điểm khác nhau nhưng nhìn chung bao gồm các công cụ chủ yếu là: pháp luật, quy hoạch, chính sách, tài chính và quy chuẩn kỹ thuật.
Pháp luật: là công cụ đặc thù của hoạt động QLNN, nhằm tạo khuôn khổ pháp lý cho các hoạt động liên quan đến CTR ở đô thị và là cơ sở để các cơ quan nhà nước điều chỉnh các hành vi liên quan đến CTR.
Quy hoạch: quy hoạch quản lý CTR tại các địa phương được phê duyệt cũng được coi là cơ sở pháp lý cho hoạt động QLNN về CTRSH ở đô thị. Chất lượng quy hoạch quản lý CTR tại các địa phương là ảnh hưởng tới hiệu quả và hiệu lực quản lý nhà nươc về CTR đô thị đối với VSMT.
Chính sách: là những biện pháp do các cơ quan quản lý đề ra để giải quyết những thách thức đặt ra trong quản lý CTR đô thị, đó là sự kết hợp giữa
những gì mà pháp luật quy định với những điều kiện hiện có để giải quyết những đòi hỏi của thực tiễn trong các lĩnh vực liên quan đến CTR đô thị.
Tài chính: bao gồm mức phí và lệ phí về VSMT, định mức đơn giá trong các hoạt động thu gom, vận chuyển, xử lý và tái chế CTRSH. Đây là công cụ quan trọng để thu hút các thành phần kinh tế tư nhân tham gia các hoạt động quản lý CTRSH.
Quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật: là các yêu cầu về đảm bảo kỹ thuật được Nhà nước ban hành trong các hoạt động cụ thể của công tác quản lý CTRSH nhằm giảm thiểu tác động đến ô nhiễm môi trường; là công cụ để cơ quan chuyên môn kiểm soát các hoạt động quản lý CTR, các công trình xử lý CTR.
Mỗi loại công cụ trên có cách thức tác động khác nhau và được sử dụng trong những hoạt động quản lý khác nhau tùy từng điều kiện cụ thể của đô thị và năng lực của chủ thể quản lý.
1.3. Thực trạng công tác quản lý CTRSH tại một số đô thị Bắc Trung Bộ ở Việt Nam
1.3.1. Giới thiệu về Bắc Trung Bộ và một số đô thị Bắc Trung Bộ
1.3.1.1. Giới thiệu về Bắc Trung Bộ
Vùng Bắc Trung Bộ - Duyên hải miền Trung là 1 trong 6 vùng trọng điểm kinh tế của cả nước. Theo quyết định phê duyệt về Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội vùng Bắc Trung Bộ - Duyên hải Miền Trung đến năm 2020 ngày 9 tháng 7 năm 2013 của Thủ Tướng Chính phủ thì Vùng Bắc Trung Bộ và Duyên hải Miền Trung được chia thành 3 tiểu Vùng [72].
- Vùng kinh tế trọng điểm miền Trung gồm các tỉnh Thừa Thiên Huế, Đà Nẵng, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định;
- Tiểu vùng Bắc Trung Bộ (BTB) gồm các tỉnh Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị;
- Tiểu vùng Nam Trung Bộ gồm các tỉnh Phú Yên, Khánh Hòa, Ninh Thuận, Bình Thuận.
Quy hoạch tổng thể phát triển KTXH vùng BTB - Duyên hải miền Trung đến năm 2020 đã xác định vùng BTB và Duyên hải miền Trung là địa bàn chiến lược đặc biệt quan trọng về chính trị, kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh. Vùng có ý nghĩa chiến lược và lợi thế quan trọng trong việc mở rộng giao lưu kinh tế, đồng thời là nơi trung chuyển hành hóa cho các tỉnh Tây Nguyên, các tỉnh phía Nam, cho các nước Lào, Cămpuchia, Đông Bắc Thái Lan, Myanmar là cửa ra của hành lanh kinh tế Đông - Tây nối với tuyến đường hàng hải quốc tế và giao lưu hàng hóa với các quốc gia trên thế giới [72].
Tiểu vùng BTB gồm 5 tỉnh với diện tích tự nhiên gần 47.000 km2, dân số khoảng gần 9,5 triệu người [91]; chiếm một nửa diện tích tự nhiên và dân số trong Vùng, được đánh giá là vùng có nền kinh tế giàu tiềm năng. Vùng BTB có lãnh thổ kéo dài theo chiều từ Bắc sang Nam, hành lang chiều ngang hẹp, phía Tây giáp dãy Trường sơn và Lào, phía Đông giáp biển Đông - Vịnh Bắc Bộ, gồm cả trung du, miền núi, đồng bằng (chủ yếu là trung du, miền núi) địa hình tự nhiên phức tạp có độ dốc lớn hướng Tây sang Đông, mật độ phân bố dân cư không đồng đều, tại các đô thị, chủ yếu là các đô thị nhỏ, đặc biệt là trung du và miền núi; Có cơ sở hạ tầng còn rất hạn chế, thiếu thốn đặc biệt