8. Cấu trúc luận án
1.2.1. Thực trạng hệ thống văn bản pháp luật về quản lý CTRS Hở các
các đô thị
Pháp luật là công cụ không thể thiếu của bất cứ lĩnh vực quản lý nhà nước nào và đương nhiên là cả quản lý CTRSH. Việc BVMT chống lại sự ô nhiễm
do con người gây ra là một trong ba trụ cột của phát triển bền vững. Xuất phát từ tầm quan trọng của việc BVMT và vai trò của pháp luật trong đời sống kinh tế, Nhà nước đã ban hành LBVMT năm 2014 thay thế LBVMT năm 2005 và tiếp đó là hàng loạt văn bản dưới luật như Nghị định, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư của Bộ, Quyết định của UBND các địa phương. Hệ thống pháp luật về môi trường đã tạo nền tảng cho việc BVMT, trong đó có quản lý CTRSH để giảm thiểu nguy cơ gây ô nhiễm môi trường.
Pháp luật về quản lý chất thải rắn bao gồm những văn bản chủ yếu sau: a. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014
Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 có mục qui định về quản lý chất thải có nêu các nội dung của hoạt động quản lý gồm: “là quá trình phòng ngừa, giảm thiểu, giám sát, phân loại, thu gom, vận chuyển, tái sử dụng, tái chế và xử lý chất thải”[58]. Cũng như trách nhiệm của người dân đối với quản lý CTRSH cũng được qui định trong Luật Bảo vệ môi trường v.v.v.
b. Các văn bản pháp lý dưới Luật
Nhiều văn bản pháp lý đã được ban hành như: -Các Nghị định, Quyết định, chỉ thị của Chính phủ
Là những văn bản dưới luật quan trọng điều chỉnh quản lý CTR, bao gồm qui định cụ thể hơn việc quản lý CTR theo đó quản lý CTR bao gồm các hoạt động quy hoạch quản lý, đầu tư xây dựng cơ sở quản lý CTR, các hoạt động giảm thiểu, phân loại, thu gom, lưu giữ, vận chuyển, tái sử dụng, tái chế và xử lý CTR nhằm ngăn ngừa, giảm thiểu những tác động có hại đối với môi trường và con người.
-Các quyết định, thông tư hướng dẫn của các bộ …
Để thực hiện vai trò quản lý, các bộ, ngành cũng đã ban hành nhiều văn bản pháp luật nhằm cụ thể hóa và hướng dẫn thực hiện theo yêu cầu của ngành.
Việc Nghị định 38/2015/NĐ-CP, phân định và phân loại CTR căn cứ vào mức độ nguy hiểm của chúng thành CTR nguy hại và CTR thông thường và căn cứ vào nguồn thải có ý nghĩa quan trọng đối với quản lý CTRSH. Các qui định của Nghị định này tạo cơ sở cho việc xây dựng mô hình quản lý CTRSH.
Đặc biệt, Nghị định đã qui định một số nguyên tắc quan trọng cho việc quản lý CTR. Các nguyên tắc này bao gồm:
(i) Tổ chức, cá nhân phát sinh chất thải có trách nhiệm nộp phí, giá dịch vụ cho hoạt động thu gom, vận chuyển, xử lý chất thải theo quy định của pháp luật.
(ii) Tổ chức, cá nhân có trách nhiệm phân loại CT tại nguồn nhằm mục đích tăng cường tái sử dụng, tái chế, đồng xử lý, xử lý và thu hồi năng lượng.
(iii) Nhà nước khuyến khích việc XHH công tác thu gom, vận chuyển, tái sử dụng, tái chế, xử lý chất thải và thu hồi năng lượng từ chất thải.
(iv) Ưu tiên sử dụng các CN xử lý CTR khó phân huỷ, có khả năng giảm thiểu khối lượng CT được chôn lấp nhằm tiết kiệm tài nguyên đất đai….
Về cơ bản, pháp luật hiện hành đã tạo ra được những nền tảng pháp luật quan trọng cho việc xây dựng mô hình quản lý CTRSH hướng tới tính hiệu quả và XHH.
1.2.2. Hiện trạng qui định của pháp luật về xã hội hóa quản lý CTRSH
Các qui định của pháp luật hiện hành về xã hội hóa quản lý CTRSH
Xã hội hóa nhiều lĩnh vực của quản lý nhà nước là một trong những chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta hiện nay, ngay cả trong nhiều lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước cũng đã được thực hiện. Lĩnh vực bảo vệ môi trường trong đó có quản lý CTRSH có nhiều nội dung để thực hiện chủ trương XHH và đã có nhiều căn cứ, điều kiện để XHH. Trong Luật BVMT năm 2014, Nghị định 38/2015/NĐ - CP …. các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật và các Nghị định này có nhiều qui định về các giải pháp XHH.
a. Pháp luật hiện hành coi BVMT là sự nghiệp của toàn xã hội, quyền và trách nhiệm của cơ quan nhà nước, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. Điều này có ý nghĩa quan trọng đối với việc áp dụng các biện pháp bắt buộc trong BVMT mà mô hình quản lý CTRSH là một những số đó.
b. Không chỉ coi BVMT là nghĩa vụ của mọi tổ chức và cá nhân, pháp luật hiện hành khuyến khích họ tham gia hoạt động BVMT, phát triển các hình thức tự quản và tổ chức hoạt động dịch vụ VSMT của cộng đồng dân cư. Trong lĩnh
vực quản lý CTRSH, Nhà nước khuyến khích việc XHH hoạt động đầu tư cho công tác thu gom, vận chuyển, xây dựng cơ sở xử lý CTRSH.
c. Chính sách XHH hoạt động quản lý CTRSH thể hiện qua chủ trương đa dạng hóa các nguồn đầu tư cho BVMT bên cạnh khoản ngân sách bố trí cho sự nghiệp về BVMT, nhà nước khuyến khích mọi hình thức đầu tư cho lĩnh vực CTR: hợp tác Công Tư (PPP), hợp đồng hợp tác kinh doanh (BCC), xây dựng - khai thác - chuyển giao (BOT), xây dựng - chuyển giao - khai thác (BTO), xây dựng - chuyển giao (BT), mua lại Doanh nghiệp, mua trái phiếu và các hình thức đầu tư khác theo Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp. Nguồn vốn để đầu tư xây dựng cơ sở xử lý CTRSH và các công trình phụ trợ được hỗ trợ từ nguồn vốn NSNN, vốn tài trợ nước ngoài, vốn vay dài hạn và các nguồn vốn hợp pháp khác.
d. Việc nộp phí VSMT, thuế môi trường, đóng góp kinh phí xây dựng kết cấu hạ tầng BVMT được pháp luật coi là nghĩa vụ của các cơ sở sản xuất kinh doanh, các tổ chức và đặc biệt là các hộ gia đình.
đ. Nhà nước khuyến khích thành lập các tổ chức tự quản về VSMT trên nguyên tắc tự nguyện, cộng đồng trách nhiệm với những nhiệm vụ cụ thể như:
- Kiểm tra, đôn đốc các hộ gia đình, cá nhân thực hiện quy định về giữ gìn vệ sinh, BVMT; Tổ chức thu gom, xử lý chất thải; Tham gia giám sát việc thực hiện pháp luật về BVMT của cơ sở sản xuất, kinh doanh trên địa bàn…..
e. Nhà nước khuyến khích tổ chức, cá nhân thành lập DN dịch vụ VSMT để thực hiện các hoạt động dịch vụ VSMT thông qua hình thức đấu thầu, hoặc đặt hàng trong các lĩnh vực như:
- Thu gom, vận chuyển, tái chế, xử lý chất thải; Phát triển, chuyển giao CN sản xuất thân thiện với MT; Tư vấn, đào tạo, cung cấp thông tin về MT;
f. Nhà nước khuyến khích mọi tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước tham gia đầu tư, xây dựng cơ sở xử lý CTR, các công trình phụ trợ thông qua các chính sách ưu đãi, hỗ trợ đầu tư như: Miễn tiền sử dụng đất, hỗ trợ chi phí đền bù giải phóng mặt bằng; Hỗ trợ đầu tư bằng các nguồn ngân sách và tín dụng ưu đãi; … Đầu tư cơ sở hạ tầng …;
Tại Thông báo số 50/TB-VPCP ngày 10/3/2007 của Văn phòng Chính phủ Thông báo ý kiến kết luận của Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng tại cuộc họp về việc áp dụng các công nghệ xử lý rác được nghiên cứu trong nước: Nhà nước khuyến khích các nhà đầu tư trong nước áp dụng công nghệ xử lý rác hạn chế chôn lấp được nghiên cứu trong nước để đầu tư xây dựng dự án xử lý CTR đô thị. Nhà nước hỗ trợ kinh phí giải phóng mặt bằng, xây dựng các công trình ngoài hàng rào, mua bản quyền công nghệ đã được cấp giấy chứng nhận. Các doanh nghiệp được vay ưu đãi từ Quỹ BVMT và Ngân hàng Phát triển Việt Nam.
Trong Chiến lược quản lý CTR tại các đô thị và khu công nghiệp đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2050, dự báo nhu cầu đầu tư cho lĩnh vực này sẽ lên đến hơn 38 nghìn tỷ đồng vào năm 2020 [20]. Nguồn đầu tư này sẽ bao gồm cả các khoản đầu tư cho việc xây dựng các khu xử lý CTR tại các đô thị. Tuy nhiên, để hệ thống HTKT đô thị nói chung, quản lý CTRSH thị nói riêng cần lưu ý đến việc xây dựng các cơ chế tài chính phù hợp, huy động các nguồn vốn xã hội để đảm bảo duy trì vận hành, duy tu, bảo dưỡng các hệ thống này.
1.2.3. Hệ thống tổ chức quản lý CTRSH ở các đô thị Việt Nam
Hệ thống quản lý CTRSH đô thị hiện nay bao gồm: Hệ thống các cơ quan QLNN về môi trường và hạ tầng kỹ thuật đô thị; các tổ chức, doanh nghiệp thực hiện việc thu gom, vận chuyển và xử lý CTRSH.
Nhà nước thực hiện quản lý CTRSH thông qua hoạt động của các cơ quan QLNN về BVMT được tổ chức từ Trung ương đến địa phương. Các cơ quan này chịu trách nhiệm hướng dẫn, tổ chức thực hiện và giám sát việc thực hiện các hoạt động tham gia quản lý CTRSH của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, nhằm đạt đến những mục tiêu mà Nhà nước đã đặt ra. Hệ thống này giữ vai trò quyết định hiệu quả quản lý CTRSH. Không giống với các lĩnh vực khác, các vấn đề về CTRSH thường dẫn đến sự xung đột lợi ích giữa lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài, giữa lợi ích của từng tổ chức, cá nhân với lợi ích chung của cộng đồng. Vì thế, việc tự điều tiết lợi ích giữa các bên khó có thể thực hiện được nếu thiếu vai trò tổ chức và yếu tố quyền lực. Không chủ thể nào có thể đảm nhiệm được vai trò này
tốt hơn Nhà nước, thiết chế chính trị có cả quyền lực kinh tế, tài chính và sức mạnh cưỡng chế thông qua pháp luật và hệ thống cơ quan thực thi pháp luật.
Bên cạnh hệ thống cơ quan nhà nước, hiện nay quản lý CTRSH còn được thực hiện bởi các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Ở những góc độ khác nhau, các tổ chức cá nhân đều tham gia vào quản lý CTRSH. Các cá nhân, các hộ gia đình tham gia hoạt động quản lý CTRSH với tư cách là những chủ thể giảm thiểu, phân loại CTRSH tại nguồn hoặc là chủ thể thu gom. Các tổ chức tự quản, các DN, các tổ hợp tác tham gia quản lý CTRSH với tư cách là những chủ thể thu gom, xử lý, những chủ thể đầu tư vào các công đoạn khác nhau của quản lý CTRSH.
1.2.3.1. Tổ chức quản lý CTRSH ở cấp Trung ương
Quản lý CTRSH nói riêng và CTR nói chung ở cấp Trung ương dừng ở hoạt động hoạch định chính sách, pháp luật và kiểm tra, giám sát việc thực hiện chính sách và pháp luật. Với tư cách là cơ quan hành pháp cao nhất của Nhà nước, Chính phủ ban hành chính sách và pháp luật về BVMT, trong đó có hoạt động quản lý CTRSH. Luật BVMT năm 2014 qui định Chính phủ thống nhất QLNN về BVMT trong phạm vi cả nước.
Bộ TN và MT có trách nhiệm chính đối với BVMT, trong đó có quản lý CTR; đồng thời phối hợp với các bộ ngành khác có liên quan trong công tác quản lý CTR được quy định Điều 142 Luật BVMT 2014 [57].
Ngoài Bộ TN và MT, các Bộ trong phạm vi chức năng, quyền hạn của mình đều thực hiện chức năng quản lý vĩ mô đối với hoạt động quản lý CTRSH, tuy nhiên đối với CTRSH thì Bộ Xây dựng có vai trò quan trọng:
Bộ trưởng Bộ Xây dựng chủ trì, phối hợp với Bộ trưởng Bộ TN và MT, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và Chủ tịch UBND cấp tỉnh tổ chức triển khai thực hiện pháp luật về BVMT trong hoạt động xây dựng kết cấu hạ tầng về cấp nước, thoát nước, xử lý CTR và nước thải tại đô thị, khu sản xuất dịch vụ tập trung, cơ sở sản xuất vật liệu xây dựng, làng nghề và khu dân cư nông thôn tập trung và hoạt động khác trong lĩnh vực quản lý.
a. UBND cấp tỉnh, cấp huyện có trách nhiệm tổ chức hoạt động quản lý CTR trên địa bàn địa phương; công bố, công khai quy hoạch quản lý CTR; Ban hành mức phí, lệ phí VSMT; tổ chức thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực thu gom, vận chuyển, xử lý CTR.
b. UBND cấp phường/xã, các tổ chức, cộng đồng có trách nhiệm giám sát quá trình thu gom, vận chuyển CTR trên địa bàn. Trường hợp phát hiện những vi phạm pháp luật về quản lý CTR, thông báo cho cơ quan có thẩm quyền.
c. Nội dung giám sát chủ thu gom, vận chuyển CTR gồm:
i) Quy trình thu gom, vận chuyển đã được thông báo: cung cấp túi đựng chất thải; thời gian, địa điểm và tuyến thu gom; địa điểm vận chuyển đến;
ii) Các yêu cầu bảo đảm VSMT trong quá trình thu gom, vận chuyển CTR; Yêu cầu về phương tiện, trang bị bảo hộ cho người lao động;
iii) Thu phí vệ sinh theo quy định.
Trách nhiệm của UBND Tỉnh/Thành phố
Tổ chức hoạt động quản lý CTR ở địa phương; công bố, công khai quy hoạch quản lý CTR; Ban hành mức phí, lệ phí VSMT; tổ chức thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực thu gom, vận chuyển, xử lý CTR.
Trách nhiệm của UBND cấp quận/huyện
- Phối hợp Sở TN và MT và Sở Xây dựng, với các sở, ban, ngành và các cơ quan khác có liên quan để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực CTR thông thường tại địa phương.
- Chỉ đạo đơn vị thực hiện VSMT tổ chức thực hiện thu gom, vận chuyển CTRSH trên địa bàn quản lý.
- Chịu trách nhiệm quản lý, sử dụng và thanh, quyết toán nguồn kinh phí sự nghiệp đã được giao theo đúng quy định; tổ chức đấu thầu, đặt hàng dịch vụ VSMT trên địa bàn quản lý theo phân cấp và theo Quy định hiện hành.
- Chỉ đạo UBND phường/xã, lực lượng Công an kiểm tra, xử lý vi phạm hành chính trong hoạt động thu gom, vận chuyển CTR thông thường, quản lý VSMT trên địa bàn theo quy định.
- Hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra UBND các phường/xã, thị trấn trong việc thực hiện các quy định về quản lý CTR trên địa bàn.
- Xây dựng kế hoạch đặt hàng công tác duy trì VSMT hàng năm trên địa bàn quản lý theo phân cấp, trình các Sở liên quan xem xét, chấp thuận….
Trách nhiệm của UBND các phường, xã
- Phối hợp với đơn vị thực hiện VSMT tổ chức thực hiện thu gom, vận chuyển CTR thông thường trên địa bàn quản lý.
- Kiểm tra, nhắc nhở các tổ chức, cơ sở kinh doanh, hộ gia đình, cá nhân trên địa bàn chấp hành các quy định quản lý CTR và các quy định khác có liên quan của UBND TP; phát hiện và xử lý các vi phạm quy định về VSMT trên địa bàn.
- Tổ chức tuyên truyền các quy định của UBND TP về quản lý CTR thông thường và giữ gìn VSMT trên địa bàn; kiểm tra, xử lý vi phạm về hoạt động quản lý CTR thông thường theo thẩm quyền quy định.
1.2.4. Những chủ thể quản lý CTRSH đô thị ở Việt Nam
1.2.4.1. Các cơ quan quản lý nhà nước đối với CTR đô thị
Quản lý CTR đô thị ở Việt Nam bao gồm các cơ quan nhà nước được giao trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước đối với CTRSH với tư cách là một thành tố trong quản lý và BVMT. Hệ thống cơ quan nhà nước bao gồm các chủ thế là UBND TP, UBND tỉnh, UBND huyện, thị xã, UBND xã, thị trấn và có các cơ quan chuyên môn chịu trách nhiệm. Các cơ quan này có trách nhiệm thực hiện quản lý đối với các hoạt động KT-XH của địa phương gồm.
a. Cơ quan quản lý nhà nước địa phương - chính quyền đô thị
UBND các cấp, là chủ thể trực tiếp thực hiện chức năng quản lý nhà nước