5. Kết cấu luận văn
3.2.2 Tính độc lập trong hoạt động xét xử
Một điểm khác biệt cơ bản giữa vụ án hành chính và các vụ án khác là người bị kiện. Người bị kiện chính là chủ thể quản lý hành chính nhà nước – chủ thể đặc biệt, hay nói cách khác chính là cơ quan hành chính nhà nước và những người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Nói đến quản lý hành chính nhà nước chính là nói đến hoạt động chấp hành – điều hành của nhà nước, bao gồm : chấp hành pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và điều hành các hoạt động của cơ quan nhà nước. Hoạt động chấp hành và điều hành là hoạt động chính, cơ bản của quản lý hành chính nhà nước, được đặt dưới sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước. Các quyết định hành chính, hành vi hành chính thường gắn với chủ thể này, nó chỉ phát huy hiệu lực khi chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính đó. Cụ thể, trong lĩnh vực chấp hành, thông qua việc ban hành quyết định hành chính hay thực hiện hành vi hành chính của mình các cơ quan nhà nước đảm bảo việc thực hiện các quy định của pháp luật trên thực tế. Và trong lĩnh vực điều hành, thì các cơ quan này có quyền nhân danh nhà nước, sử dụng thẩm quyền mà nhà nước giao để ban hành các mệnh lệnh cụ thể bắt buộc các đối tượng quản lý có liên quan phải thực hiện. Do đó, có thể nói quyền lực trong tay chủ thể quản lý hành chính nhà nước là rất lớn. Bởi vậy, khi đưa
GVHD: Châu Hoàng Thân 75 SVTH: Nguyễn Văn Vũ Hải
những vụ án hành chính ra Tòa án xét xử, chắc chắn sẽ phần nào ảnh hưởng đến phán quyết của các Thẩm phán. Nhất là trong bối cảnh hiện nay, mỗi cấp Tòa hay Thẩm phán đều nằm trên địa bàn xác định (tỉnh, huyện) chịu sự quản lý điều hành của cơ quan hành chính. Sâu xa hơn, do cùng trên một địa bàn lãnh thổ, sinh hoạt cùng một cấp cơ quan Đảng nên các Thẩm phán khó tránh khỏi sự ảnh hưởng ít nhiều hay nể nang cơ quan hành chính. Và nhất là trong trường hợp quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện là của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp với Tòa án, lý do của sự lo ngại này một phần xuất phát từ thực tế trong công tác quản lý cán bộ của ngành Tòa án hiện nay, đó chính là người bị kiện (Chủ tịch Ủy ban nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân cùng cấp) lại có thẩm quyền tham gia quyết định việc tái bổ nhiệm của Thẩm phán khi hết nhiệm kỳ với tư cách là ủy viên thường vụ hoặc phó bí thư cấp ủy.
Hơn nữa, không thể tránh khỏi những yếu tố tác động bên ngoài đến hoạt động xét xử, nhiều Chánh án can thiệp cụ thể vào việc xét xử thông qua hoạt động họp bản án, lạm dụng sự chỉ đạo để tác động trái pháp luật vào hoạt động xét xử, cơ quan, các cấp ủy Đảng. Bên cạnh đó, cơ quan báo chí, dư luận xã hội cũng ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động xét xử.
Bên cạnh đó, vấn đề đạo đức nghề nghiệp của Thẩm phán ảnh hưởng không nhỏ đến xét xử. Người Thẩm phán có trung thực, có tâm trong sáng thì mới có dũng khí bảo vệ lẽ phải, công bằng trong xét xử. Nhưng hiện nay, một số ít bộ phận Thẩm phán đạo đức nghề nghiệp bị giảm sút, tình trạng tham nhũng, lạm dụng quyền lực Nhà nước nhằm mục đích vụ lợi cho mình, dẫn đến hiện tượng “chạy án”.
3.2.3 Sự hạn chế về năng lực, trình độ của thẩm phán trong hoạt động xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
Xét xử vụ án hành chính là một lĩnh vực mới đối với Thẩm phán Tòa án nhân dân các cấp. Trong khi đó, lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước lại là một lĩnh vực hết sức phong phú, đa dạng; hệ thống pháp luật Việt Nam về vấn đề này chưa có được sự đồng bộ, thiếu thống nhất, còn mâu thuẫn và chồng chéo giữa các chế định pháp luật. Số lượng các văn bản pháp luật rất lớn (theo thống kê của cổng thông tin điện tử Chính phủ: trong lĩnh vực Đất đai – Nhà ở có 1.484 văn bản quy phạm pháp luật, lĩnh vực Tài chính – Ngân hàng có 1538 văn bản quy phạm pháp luật…)63 nhưng thường xuyên phải thay đổi, bổ sung, cơ quan nhà nước có thẩm quyền không kịp thời hướng dẫn nên đã gây không ít
63 Cổng thông tin điện tử Chính phủ, http://Vanban.Chinhphu.Vn/Portal/Page/Portal/Chinhphu/Hethongvanban [truy cập ngày 2/11/2014]
GVHD: Châu Hoàng Thân 76 SVTH: Nguyễn Văn Vũ Hải
khó khăn cho việc áp dụng pháp luật trong việc giải quyết vụ án hành chính nói chung và xét xử sơ thẩm vụ án hành chính nói riêng. Mặt khác, do số lượng vụ án hành chính cũng chưa nhiều nên kinh nghiệm của các Thẩm phán còn bị hạn chế. Việc bồi dưỡng, đào tạo về kiến thức quản lý hành chính nhà nước có liên quan đến những lĩnh vực mà Tòa án có thẩm quyền giải quyết cũng không được tổ chức thường xuyên, dẫn tới kỹ năng, trình độ của một số Thẩm phán không được nâng cao. Nên dẫn đến một số sai sót, hạn chế trong quá trình xét xử sơ thẩm vụ án hành chính như sau:
Một là, việc xem xét thụ lý đơn khởi kiện vụ án hành chính
Xác định quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính không đúng. Nhiều Tòa án vẫn giữ tư duy về điều kiện khởi kiện, đối tượng khởi kiện như quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Do đó, đã có Tòa án trả lại đơn kiện đối với quyết định giải quyết khiếu nại, mà không chú ý là quyết định giải quyết khiếu nại đó có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính được ban hành trước đó, là đối tượng khởi kiện, theo hướng dẫn tại điểm b, khoản 1, Điều 1 Nghị quyết số: 02/2011/HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.
Hiểu và áp dụng quy định tại điểm e khoản 1 Điều 109 Luật Tố tụng hành chính 2010: “ Sự việc không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án” để trả lại đơn kiện vụ án hành chính sơ thẩm cho đương sự. Trường hợp việc khởi kiện là đúng thẩm quyền của Tòa án, nhưng do đương sự không xác định đúng đối tượng khởi kiện hoặc gửi đơn khởi kiện không đúng Tòa án có thẩm quyền giải quyết. Ví dụ: lẽ ra vụ án thuộc thẩm quyền Tòa án cấp Huyện nhưng người khởi kiện lại gửi đơn khởi kiện tại Tòa án cấp Tỉnh, hoặc không thuộc thẩm quyền của Tòa án họ gửi đơn kiện mà thuộc thẩm quyền của Tòa án khác, thì vẫn là: “Sự việc thuộc thẩm quyền của Tòa án”
Như vậy, lẽ ra cần hướng dẫn đương sự sửa đổi, bổ sung đơn kiện và chuyển cho Tòa án có thẩm quyền theo quy định tại Điều 107, 108 của Luật Tố tụng hành chính và hướng dẫn tại Điều 13 Nghị quyết số 02/2011/NQ – HĐTP của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, nhưng nhiều Tòa án lại hiểu, lại cho đây là trường hợp “Sự việc không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án” để quyết định trả lại đơn kiện là không đúng.
Một số Tòa án xét xử sơ thẩm nhầm lẫn giữa quyết định hành chính với hành vi hành chính, nên đã xác định giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là hành vi hành chính. Và chưa xác định đúng thế nào là quyết quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Dẫn đến các trường hợp sai sót như sau:
GVHD: Châu Hoàng Thân 77 SVTH: Nguyễn Văn Vũ Hải
Quyết định hành chính bị khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, nhưng khi giải quyết, lại cho rằng quyết định hành chính đó là quyết định tổng thể, không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án để quyết định đình chỉ việc giải quyết vụ án.
Quyết định hành chính bị khiếu kiện là quyết định thu hồi đất tổng thể hoặc là quyết định mang tính quy phạm (áp dụng chung cho nhiều người, không ghi rõ phần mỗi người là bao nhiêu) không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, nhưng Tòa án lại thụ lý, giải quyết.
Hai là, xác minh, thu thập chứng cứ
Việc thu tập chứng cứ trong xét xử sơ thẩm vụ án hành chính chủ yếu được tiến hành bởi Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án, thực tiễn cho thấy việc xác minh và thu thập chứng cứ còn chậm, có khi không chính xác hoặc không đầy đủ. Nguyên nhân là do trình độ Thẩm phán còn hạn chế, và việc thu thập chứng cứ trong vụ án hành chính rất là phức tạp và khó khăn, chứng cứ chủ yếu do các cơ quan quản lý hành chính lưu giữ, việc yêu cầu các cơ quan ấy phối hợp cung cấp chứng cứ gặp nhiều khó khăn, việc trả lời của các cơ quan ấy cũng rất chậm trễ, cơ chế quản lý các văn bản hành chính ở nước ta không tốt, không khoa học. Khi yêu cầu cung cấp thì cần tốn thời gian để các cơ quan ấy tiềm lại, có khi bị thất lạc không thể cung cấp.
Ba là, việc giải quyết vụ án hành chính
Có trường hợp khi giải quyết vụ án hành chính còn chưa xác định đúng thẩm quyền của Tòa án ( của Hội đồng xét xử sơ thẩm khi xem xét, đánh giá đưa ra phán quyết của Tòa án), dẫn đến các sai sót như: giải quyết các vấn đề vượt quá thẩm quyền, đưa thừa người tham gia tố tụng hành chính, tuyên án vượt thẩm quyền.
Khi giải quyết vụ án hành chính, Tòa án phải xem xét, đánh giá tính đúng pháp luật về trình tự, thủ tục, thẩm quyền, hình thức ban hành quyết định hành chính. Như vậy các vấn đề có tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng vụ dân sự (như: tranh chấp về hợp đồng chuyển nhượng, hợp đồng mua bán….), thì không thuộc phạm vi xem xét, giải quyết trong vụ án hành chính. Nhưng có một số Tòa án lại xem xét, giải quyết luôn phần vụ việc dân sự.
Xác định tư cách người tham gia tố tụng không đúng: Trường hợp đương sự khởi kiện đối với quyết định của Ủy ban nhân dân Tỉnh, Tòa án xác định người bị kiện là Ủy ban nhân dân Tỉnh là đúng, nhưng một số Tòa án còn đưa Ủy ban nhân dân Huyện, Ủy ban nhân dân xã vào tham gia tố tụng với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan
GVHD: Châu Hoàng Thân 78 SVTH: Nguyễn Văn Vũ Hải
là không đúng, vì quyền lợi, nghĩa vụ của họ là đồng nhất và Ủy ban nhân dân Tỉnh là cơ quan đại diện cho quyền lợi, nghĩa vụ đó. Nên đã dẫn đến việc đưa thừa người tham gia tố tụng hành chính
Tuyên án vượt quá thẩm quyền giải quyết của vụ án hành chính:
Tuyên án về vấn đề thuộc thẩm quyền giải quyết bằng vụ án dân sự, còn tuyên án có cả nội dung “giữ nguyên quyết định hành chính bị khiếu kiện” là vượt quá thẩm quyền khi tuyên án.
Ví dụ64: Vụ án do ông Đặng Văn Hoa khởi kiện Ủy ban nhân dân huyện Chợ Gạo, tỉnh Tiền Giang. Tại Bản án hành chính sơ thẩm số 02/2010/HC – ST ngày 07/9/2010, Tòa án nhân dân huyện Chợ Gạo quyết định: “Không chấp nhận yêu cầu khởi kiện của ông Đặng Văn Hoa, giữ nguyên Quyết định số 2850/QĐ – UBND ngày 03/11/2009 và Quyết định số 153/QĐ – UBND ngày 12/01/2010 của Ủy ban nhân dân huyện Chợ Gạo. Ghi nhận sự tự nguyện của Ủy ban nhân dân huyện Chợi Gạo bồi thường thêm cho ông Đặng Văn Hoa số tiền: 7.080.000 đồng, cộng số tiền ghi trong Quyết định số 153/QĐ – UBND ngày 12/01/2010 của Ủy ban nhân dân huyện Chợ Gạo là: 14.160.000 đồng, vậy tổng cộng là 21.240.000 đồng.”
Phần in đậm là tuyên án vượt thẩm quyền theo quy định tại Điều 163 Luật Tố tụng hành chính năm 2010.
3.2.4 Việc thực thi các phán quyết của Tòa án thiếu tính nghiêm túc
Khi quyết định hành chính, hành vi hành chính vi phạm pháp luật bị huỷ, quyền và lợi ích của người khởi kiện sẽ được khôi phục hoặc bản án có được thực thi hay không lại hoàn toàn phụ thuộc vào cơ quan hành chính. Quyền tư pháp không thể lấn sân sang quyền hành pháp, Tòa án không thể can thiệp sâu vào hoạt động của cơ quan hành chính. Vì vậy, trong vụ kiện hành chính, quyền của Tòa án chỉ dừng lại ở mức độ phán xét tính hợp pháp của một quyết định hành chính, hành vi hành chính mà không thể chỉ định một phương thức xử sự cụ thể cho cơ quan hành chính. Việc thực thi các phán quyết đó, là do ý thức chủ quan từ phía chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Trong thực tế, khi phán quyết của Tòa án được ban hành thì các chủ thể quản lý hành chính nhà nước thường chậm trễ trong việc thực thi, thậm chí không thực hiện. Điều này đã gây ảnh hưởng không nhỏ đến niềm tin của người dân vào pháp luật. Chủ thể quản lý hành chính nhà nước thường mang suy nghĩ chủ quan rằng quyết định hành chính mà mình ban hành hay
GVHD: Châu Hoàng Thân 79 SVTH: Nguyễn Văn Vũ Hải
hành vi hành chính mà mình thực hiện là đúng nên việc thực thi các phán quyết của Tòa án bị kéo dài, gây hoang mang, bức xúc trong chờ đợi của người khởi kiện.
Sở dĩ, còn tồn tại thực trạng này là do sự hạn chế trong trình độ nghề nghiệp của một bộ phận chủ thể quản lý hành chính nhà nước.
Bên cạnh những ưu điểm nổi bật của chủ thể quản lý nhà nước là: Số đông được đào tạo cơ bản về chuyên môn nghiệp vụ, lý luận chính trị …theo tiêu chuẩn quy định. … thì vẫn còn những tồn tại ảnh hưởng đến năng suất, hiệu quả quản lý, điều hành như: một bộ phận cán bộ công chức còn thiếu, yếu về kiến thức quản lý nhà nước, nắm chưa chắc pháp luật, chính sách của Nhà nước, đường lối của Đảng. Ở một số công sở, một bộ phận cán bộ công chức yếu kém về kỹ năng giao tiếp với nhân dân, thậm chí bị thoái hóa biến chất, sa sút về phẩm chất, đạo đức, lối sống; thiếu tinh thần trách nhiệm, quan liêu, nhũng nhiễu nhân dân … Bởi vậy, khi Tòa án ra các phán quyết, quyết định giải quyết tranh chấp hành chính giữa cơ quan công quyền và người dân thì trong nhiều trường hợp phía cơ quan công quyền vẫn cố tình không thực thi, hoặc thực thi không đúng thời hạn. Điều đó một lần nữa làm giảm uy tín của cơ quan công quyền, Tòa án và Nhà nước đối với người dân. 3.2.5 Ý thức pháp luật của người dân còn thấp
Người dân khi khởi kiện vụ án hành chính, thường bị nhầm lẫn về đối tượng khởi kiện, thời hạn khởi kiện, thời hiệu khởi kiện… Do không nắm rõ được các quy định của pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án nên người dân thường lúng túng khi đi theo con đường này. Hơn nữa, những quy định của nước ta và sự thiếu công minh trong phán xét của Tòa án đối với cơ quan công quyền qua một số vụ “chạy” án hoặc không “chạy” thì cũng nể nang cơ quan hành chính, đã không đủ đảm bảo cho niềm tin của người dân vào pháp luật. Do đó, nhiều trường hợp mặc dù người dân khởi kiện sai, Tòa án ra phán quyết hủy bỏ yêu cầu khởi kiện của họ thì lập tức họ phản kháng và tiếp tục kháng cáo, kháng nghị.
Những nguyên nhân nói trên đã trực tiếp ảnh hưởng tới hoạt động xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở nước ta trong những năm qua. Do đó, việc hoàn thiện pháp luật và hoạt động xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là một yêu cầu, đòi hỏi cấp thiết, có ý nghĩa