Khởi kiện vụ án hành chính

5. Kết cấu luận văn

2.1 Khởi kiện vụ án hành chính

“Khởi kiện vụ án hành chính là việc cá nhân, tổ chức yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của mình bằng việc thụ lý vụ án hành chính, khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỹ luật buộc thôi việc, hành vi lập danh sách cử chi trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ”24.

Việc khởi kiện vụ án hành chính là biểu hiện đầu của tranh chấp hành chính xãy ra giữa cá nhân, tổ chức với cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi có sự tranh chấp về quyền và lợi ích. Khởi kiện chính là phương thức pháp lý quan trọng mà cá nhân, tổ chức sử

23 Ths. Diệp Thành Nguyên, Tài liệu hướng dẫn học tập Luật tố tụng hành chính, năm 2012, tr 20

GVHD: Châu Hoàng Thân 23 SVTH: Nguyễn Văn Vũ Hải

dụng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm hại. Hành vi khởi kiện là sự thực hiện hóa quyền khởi kiện vụ án hành chính của mỗi cá nhân, tổ chức khi họ cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại. Việc khởi kiện khẳng định quyền định đoạt khởi khiện của mỗi cá nhân, tổ chức đã được pháp luật thừa nhận. Và được cụ thể hóa trong Luật Tố tụng hành chính năm 2010: “Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình theo quy định của Luật này”. Đồng thời, tại Khoản 3, Điều 23 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 cũng quy định: “Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, nếu họ không có người khởi kiện thì Viện kiểm sát có quyền kiến nghị Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp xã) nơi người đó cư trú cử người giám hộ đứng ra khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho người đó”.

Như vậy, trong hoạt động tố tụng hành chính, khởi kiện vụ án hành chính được coi là cơ sở pháp lý đầu tiên làm phát sinh quan hệ pháp luật tố tụng hành chính. Giai đoạn này phát sinh từ khi các chủ thể của quyền khởi kiện vụ án hành chính thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính và kết thúc khi Tòa án ra quyết định thụ lý vụ án, hay quyết định trả lại đơn khởi kiện.

2.1.1 Điều kiện khởi kiện vụ án hành chính

2.1.1.1 Điều kiện về chủ thể khởi kiện vụ án hành chính

Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính. Cá nhân, cơ quan tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính là những cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền, lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách bầu cử đại biểu Quốc hội, đại Biểu hội đồng nhân dân các cấp; cán bộ, công chức có quyền và lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định kỷ luật buộc thôi việc. Quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, tổ chức được quy định cụ thể như sau25:

Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật về

GVHD: Châu Hoàng Thân 24 SVTH: Nguyễn Văn Vũ Hải

khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó.

Cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trong trường hợp không đồng ý với quyết định đó.

Cá nhân có quyền khởi kiện vụ án hành chính về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân trong trường hợp đã khiếu nại với cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với cách giải quyết khiếu nại.

Từ quy định trên cho thấy: Tùy từng đối tượng khởi kiện vụ án hành chính cụ thể mà cá nhân, tổ chức có thể khởi kiện vụ án hành chính trong các trường hợp khác nhau: Chủ thể khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính có thể là cá nhân, cơ quan, tổ chức. Chủ thể khởi kiện quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh có thể là cá nhân, tổ chức. Chủ thể khởi kiện danh sách cử chi bầu Đại biểu quốc hội, danh sách cử chi bầu Hôi đồng nhân dân các cấp có thể là công dân Việt Nam.

Cá nhân, cơ quan, tổ chức nếu không đồng ý với quyết định hành chính, hành vi hành chính thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án, không đặt ra điều kiện phải khiếu nại đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu rồi mới có quyền khởi kiện ra Tòa án như quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, trừ trường hợp khiếu kiện danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu Hội đồng nhân dân các cấp. Trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức lựa chọn việc khiếu nại tại cơ quan hành chính thì khi hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng họ không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại lần đầu (hoặc lần hai) thì họ vẫn có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Việc hủy bỏ thủ tục khiếu nại trước khi khởi kiện vụ án hành chính như trong Luật Tố tụng hành chính là điều kiện khởi kiện đã được đơn giản hóa, để tạo thuận lợi cho cá nhân, cơ quan, tổ chức có thể khởi kiện ngay ra Tòa án khi không đồng ý với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước. Cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính có thể lựa chọn một trong hai cách là khởi kiện ngay ra Tòa án hoặc thực hiện thủ tục khiếu nại trước, sau đó mới khởi kiện. Quy định trên được xem là bước đổi mới cơ bản về điều kiện, cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta.

GVHD: Châu Hoàng Thân 25 SVTH: Nguyễn Văn Vũ Hải

Chủ thể khởi kiện vụ án hành chính có năng lực hành vi tố tụng hành chính. Để quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức được hiện thực hóa thì việc khởi kiện phải được thực hiện bởi chủ thể có năng lực hành vi tố tụng hành chính. “Năng lực hành vi tố tụng hành chính là khả năng bằng chính hành vi của cá nhân thực hiện các quyền và nghĩa vụ tố tụng hành chính và được pháp luật tố tụng hành chính thừa nhận”26. Như vậy, quyền khởi kiện vụ án hành chính chỉ có thể thực hiện bởi chính cá nhân có quyền khởi kiện, có năng lực hành vi tố tụng hành chính hoặc người đại diện với điều kiện đảm bảo năng lực hành vi tố tụng hành chính. Người đại diện của chủ thể có quyền khởi kiện vụ án hành chính bao gồm: Đại diện theo ủy quyền hoặc đại diện theo pháp luật27

2.1.1.2 Điều kiện về đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.

Xác định đối tượng khởi kiện có vai trò rất quan trọng trong giải quyết các vụ án hành chính. Xác định đúng đối tượng khởi kiện vụ án hành chính sẽ giúp cho Tòa án ra bản án đúng pháp luật, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. Không phải bất kỳ quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỹ luật buộc thôi việc nào có nguy cơ xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức đều là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Mà quyết định hành chính, hành vi hành chính phải thỏa mãn các yếu tố do pháp luật quy định.

Thứ nhất, Quyết định hành chính.

Quyết định hành chính là đối tượng khiếu kiện phổ biến có vai trò đặc biệt, quan trọng trong hoạt động xét xử của Tòa hành chính từ trước đến nay. Vì việc ban hành quyết định là hình thức hoạt động chủ yếu của các chủ thể quản lý nhà nước.

Theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì quyết định hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án được giải thích “Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính”28. Từ việc giải thích thuật ngữ như trên, nên dẫn đến thực tế có nhiều cách hiểu khác nhau về “quyết định hành chính”. Có ý kiến cho rằng quyết định hành chính phải là

26 Khoản 2 Điều 105 Luật Tố tụng hành chính Việt Nam năm 2010.

27 Khoản 2 Điều 54 Luật Tố tụng hành chính Việt Nam năm 2010.

28 Khoản 1, Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi bổ sung năm 1998 và năm 2006)

GVHD: Châu Hoàng Thân 26 SVTH: Nguyễn Văn Vũ Hải

văn bản thể hiện dưới hình thức là quyết định do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan đó ban hành; các loại văn bản thể hiện dưới hình thức khác như kết luận, thông báo, công văn thì không được coi là quyết định hành chính và không thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Ý kiến khác lại cho rằng quyết định hành chính bao gồm cả văn bản thể hiện dưới hình thức quyết định và văn bản thể hiện dưới hình thức khác do cơ quan nhà nước ban hành, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính. Cũng có ý kiến cho rằng đối với văn bản của cơ quan nhà nước không được thể hiện dưới hình thức quyết định nhưng có chứa đựng nội dung quản lý hành chính nhà nước thì không coi là quyết định hành chính mà coi đó là hành vi hành chính. Từ các cách hiểu khác nhau này, nên việc thi hành trên thực tế chưa thống nhất và gặp nhiều khó khăn.

Để khắc phục những tồn tại trên, tại khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 quy định: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”.

Từ định nghĩa trên, quyết định hành chính thuộc thẩm quyền giải quyền giải quyết của Tòa án có các đặc điểm sau:

Chủ thể ban hành quyết định hành chính là cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó thực hiện nhiệm vụ cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Chủ thể ban hành quyết định hành chính cá biệt thuộc đối tượng xét xử của Tòa án gồm29:

Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán nhà nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính của người có thẩm quyền trong cơ quan đó.

Cơ quan nhà nước cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã.

Cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan đó.

Theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì chỉ có các quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan

29 Diệp Thành Nguyên, Tài liệu hướng dẫn học tập Luật tố tụng hành chính, Khoa luật - Trường Đại học Cần Thơ, tháng 5/2012, trang 23

GVHD: Châu Hoàng Thân 27 SVTH: Nguyễn Văn Vũ Hải

hành chính nhà nước trái pháp luật, xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của công dân mới được khiếu kiện tại Tòa hành chính. Tuy nhiên, trên thực tế có rất nhiều quyết định hành chính cơ quan tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Do đó, Luật tố tụng hành chính năm 2010 đã mở rộng chủ thể bị khiếu kiện hành chính gồm cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó. Vì vậy, khi các quyết định hành chính của các chủ thể trên trái pháp luật, xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của công dân thì công dân điều có quyền khiếu kiện tại Tòa hành chính. Đặc điểm này xuất phát từ thực tế, việc thực hiện nhiệm vụ cụ thể trong quản lý hành chính không chỉ do cơ quan hành chính nhà nước mà ngay cả cơ quan tư pháp, cơ quan lập pháp, hoặc các tổ chức khác được nhà nước trao quyền cũng có thẩm quyền hành chính. Đặc điểm này làm thay đổi về một số nhận thức cho rằng chỉ có cơ quan hành chính nhà nước - cơ quan duy nhất ban hành quyết định hành chính.

Nội dung quyết định hành chính luôn tồn tại những quy định có tính ràng buộc pháp lý làm xuất hiện, thay đổi hoặc hủy bỏ các quyền và nghĩa vụ của chủ thể trong một quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Đó là những mệnh lệnh hành chính như cho phép, ngăn cấm hoặc buộc thực hiện.

Quyết định hành chính đó là quyết định hành chính cá biệt – được áp dụng đối với một hoặc một số trường hợp cụ thể, cho một cá nhân, tổ chức hoặc một nhóm người nhất định. Đặc điểm này giúp phân biệt với quyết định hành chính chủ đạo, quyết định hành chính mang tính quy phạm hay các quyết định hành chính nội bộ công sở mang tính chỉ đạo, điều hành.

Quyết định hành chính được thể hiện bằng văn bản, có nội dung là một quyết định, chứ không phụ thuộc vào hình thức có tính chuẩn mực là một “quyết định”. Trên thực tế vẫn còn xuất hiện quyết định hành chính được ban hành dưới nhiều hình thức văn bản khác nhau như: công văn, thông báo, kết luận…

Cần chú ý những vấn đề sau:

Những “Quyết định giải quyết khiếu nại” theo nghĩa là quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại hoặc kết quả của việc giải quyết khiếu nại mà không có nội dung sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính, hành vi hành chính thì không xác định là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.

GVHD: Châu Hoàng Thân 28 SVTH: Nguyễn Văn Vũ Hải

“Quyết định giải quyết khiếu nại” đối với hành vi hành chính là quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án, vì là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành để giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành chính nào đó, nhưng thực chất là quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng