- Tính hình thức trong việc quyết định dự toán, phân bổ ngân sách xã. Theo quy định của pháp luật thì sau khi HĐND huyện phê duyệt dự toán NS huyện và giao chỉ tiêu thu,chi NS cho xã thì Hội đồng nhân dân xã họp và quyết định dự toán thu ngân sách xã, dự toán chi ngân sách xã chi tiết theo
các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, dự phòng ngân sách. Như vậy, việc quyết định dự toán và phân bổ ngân sách xã của HĐND còn mang tính hình thức, thậm chí “chỉ quyết định cái mà cấp trên đã quyết”. Việc lập và phân bổ dự toán các xã thường chậm, chất lượng dự toán thấp đã gây khó khăn cho việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi theo dự toán của KBNN đối với ngân sách xã. Hiện tượng điều chỉnh, bổ sung dự toán chi nhiều lần trong năm của các xã diễn ra phổ biến, làm cho Bảng dự toán đầu năm không còn nhiều ý nghĩa. Hiện nay việc đưa dự toán ra HĐND duyệt chỉ mang ý nghĩa hình thức là chính.
- Trong những năm qua, việc chấp hành pháp luật về ngân sách nhà nước tuy có nhiều chuyển biến tích cực, nhưng cũng còn không ít sai phạm vẫn xảy ra. Việc chấp hành pháp luật về ngân sách chưa thật nghiêm, vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý, điều hành ngân sách còn phổ biến. Ví dụ: Việc tọa thu tọa chi sai mục đích
- Tình trạng phân bổ vốn thiếu tập trung, dàn trải khá phổ biến nhưng vẫn chậm được khắc phục. Một số dự án cần thiết thì chưa được đầu tư như trường học, trạm xá thì nhiều xã đầu tư xây dựng khuôn viên phòng làm việc lớn khi mà ngân sách xã chưa đủ điều kiện hoặc trong năm đầu tư nhiều công trình dẫn tới không hiệu quả và nợ phải trả trong nhiều năm làm cho mất cân đối ngân sách trong những năm tiếp theo. Nhiều xã không tự cân đối được nguồn thu, chi để xảy ra tình trạng nợ đọng trong chi đầu tư XDCB.
- Các khoản chi hội nghị tiếp khách thường rất lớn, trong khi các khoản chi cho sửa chữa thường xuyên kém hiệu quả, chi đầu tư dàn trải, không dứt điểm, không hiệu quả, tiêu cực và lãng phí. Nhiều nơi, việc chi đầu tư XDCB còn giao cho thôn quản lý không có đủ năng lực và không theo đúng các quy định về phân cấp quản lý đầu tư XDCB.
- Việc phân giao dự toán ngân sách nhà nước chưa kịp thời, chưa tuân thủ đúng các quy định của pháp luật. Việc phân bổ vốn đầu tư của ngân sách xã không chi tiết cho từng công trình, dự án; việc bổ sung, điều chỉnh dự toán diễn ra nhiều lần trong năm nhất là vào dịp cuối năm. Số dự án thực hiện quá thời gian quy định khá phổ biến, có dự án kéo dài 3 đến 4 năm.
- Tình trạng vi phạm các quy định về quản lý tài chính ngân sách diễn ra ở những mức độ khác nhau. Những sai phạm trong việc hạch toán, để ngoài ngân sách các khoản thu về đất, từ nguồn kinh phí từ việc thực hiện chủ trương xã hội hoá; bố trí vốn đầu tư không đúng các quy định về quản lý đầu tư xây dựng; chi ngân sách không đúng đối tượng, tiêu chuẩn, định mức…, nhiều khoản chi chưa hợp lệ, sai chế độ quy định đã được các cơ quan thanh tra, kiểm soát thanh toán phát hiện. Nhiều xã, thôn chưa thực hiện công khai, dân chủ, gây mất lòng tin của dân vào chính quyền địa phương, gây dư luận xấu trong nhân dân, có nơi để sảy ra tình trạng khiếu kiện vượt cấp kéo dài.
- Qua công tác thanh tra và trong quá trình kiểm soát thanh toán cho thấy: công tác quản lý chi đầu tư XDCB ở các xã còn rất nhiều tồn tại, nhiều công trình không được thực hiện theo quy định của Nhà nước về chế độ quản lý XDCB như không có quy hoạch, không có báo cáo đầu tư, báo cáo kinh tế kỹ thuật, dự toán được duyệt, không có văn bản giao thầu, không có thanh lý hợp đồng xây lắp, thanh toán vượt dự toán, quyết toán không đúng khối lượng thực tế. Công tác thanh tra, kiểm tra năm 2010, 2011, 2012 đối với các công trình xây dựng cơ sở hạ tầng cấp xã, phường, thị trấn trên địa bàn huyện đã phát hiện và thu hồi cho ngân sách nhà nước trên 1 tỷ đồng do lập hồ sơ thanh toán khống, vượt khối lượng hoàn thành, thanh toán sai chính sách, chế độ. Thu hồi trên 150 triệu đồng do chi sai đơn giá, định mức; Giảm trừ quyết toán gần 200 triệu đồng do lập quyết toán sai đơn giá, định mức.
- Một số công trình đấu thầu không đúng quy định, còn có hiện tượng chia nhỏ dự án ra để chỉ định thầu; chỉ định thầu với gói thầu có giá trị lớn nhưng đơn vị thi công không đủ tư cách pháp nhân, giám sát không đảm bảo, thực hiện chưa nghiêm túc việc công khai dân chủ… dẫn đến tiêu cực, thất thoát, lãng phí ngân sách
- Những tồn tại thuộc về cơ chế chính sách. Mặc dù, từ khi thực hiện luật ngân sách nhà nước cơ chế chính sách đã được bổ sung, sửa đổi nhưng thực tế đến nay vẫn chưa có một hệ thống cơ chế, chính sách đồng bộ và đầy đủ cho việc thực hiện quản lý, kiểm soát các khoản chi ngân sách xã qua kho bạc nhà nước, đặc biệt là hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của ngân sách xã. Vấn đề này gây không ít những khó khăn trong công tác kiểm soát chi ngân sách xã của kho bạc nhà nước Mặt khác, hiện nay theo quy định, thì với một số khoản chi tiêu của xã kho bạc nhà nước chỉ có thể kiểm soát trên bảng kê để hợp thức hoá cho công tác thanh toán tạm ứng, thực tế chi tiêu có thể bất hợp lý, không đúng với bảng kê theo nội dung thì kho bạc nhà nước không thể kiểm soát được.
Trong việc quản lý chi ngân sách xã, thường thì các xã tuỳ theo nguồn thu nhiều hay ít mà chi cao hay thấp. Điều này sẽ gây lãng phí, tiêu cực trong công tác chi ngân sách.
- Việc hạch toán ghi thu, ghi chi tuy đã có quy định, nhưng việc thực hiện còn nhiều bất cập. Việc quy định ghi thu, ghi chi tuy đã tạo thế chủ động cho các xã trong việc tổ chức thu và điều hành chi ngân sách nhưng nó cũng làm xuất hiện tình trạng xã tự thu, tự chi mà không chịu sự kiểm soát của kho bạc nhà nước.
Nhiều xã sau khi thu đã để tiền ở xã để chi mà không nộp vào kho bạc nhà nước. Khi đến kho bạc nhà nước làm thủ tục ghi thu, ghi chi đã đặt kho bạc nhà nước vào thế đã rồi, nên tác dụng của nó mới chỉ dừng lại ở mức độ
các xã đã nhận thức được là mọi khoản ghi thu, ghi chi phải được phản ánh vào ngân sách xã qua hệ thống kho bạc nhà nước nhưng thực tế qua công tác kiểm soát chi cho thấy rất nhiều khoản chi mà xã thực hiện chi ở xã không đúng chế độ quy định, thiếu hồ sơ thủ tục... Mặt khác việc xã để lại tiền quá lớn ở xã sẽ không đảm bảo an toàn và không đúng chế độ quy định. Một số xã lại không thực hiện đầy đủ việc ghi thu, ghi chi cho nên chưa phản ánh hết vào ngân sách xã những khoản thực tế phát sinh.
- Trong thời gian qua các quy trình hoạt động nghiệp vụ kho bạc nhà
nước trong đó công tác kiểm soát chi ngân sách đã được cải tiến theo hướng đơn giản hoá, minh bạch, rõ ràng nhằm phục vụ khách hàng ngày càng tốt hơn đồng thời đảm bảo an toàn tiền, tài sản của nhà nước giao cho Kho bạc quản lý. Tuy nhiên, bên cạnh những thành quả đã đạt được, công tác này còn bộc lộ một số hạn chế như : Thực tế công tác quản lý ngân sách nhà nước như hiện nay cho thấy việc bố trí quy trình kiểm soát các khoản chi thường xuyên, chi đầu tư xây dựng cơ bản và các chương trình mục tiêu đã đảm bảo tương đối phù hợp. Quy trình kiểm soát đã được cải tiến theo hướng đơn giản hoá, minh bạch và phù hợp thực tiễn nhằm quản lý chặt chẽ, an toàn tiền vốn của Nhà nước. Tuy nhiên áp dụng đối với ngân sách cấp xã thì chưa phù hợp, công tác này đang còn nhiều vấn đề cần được đổi mới. Cụ thể:
- Về kiểm soát chi thường xuyên và kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách xã giao cho 2 bộ phận kế toán và thanh toán vốn của kho bạc nhà nước kiểm soát. Như vậy một khách hàng đến giao dịch phải liên hệ với nhiều cán bộ kho bạc nhà nước
Về quy trình kiểm soát và luân chuyển chứng từ thanh toán giữa các bộ phận nghiệp vụ trong nội bộ kho bạc nhà nước cũng còn nhiều điểm chưa phù hợp. Theo quy định hiện nay, bộ phận thanh toán vốn kiểm soát hồ sơ và các điều kiện thanh toán trình lãnh đạo phụ trách thanh toán vốn đầu tư ký duyệt,
sau đó chuyển cho bộ phận kế toán để kiểm soát các yếu tố chứng từ thanh toán, tiếp đó trình lãnh đạo phụ trách kế toán ký duyệt để chuyển tiền, cùng một hồ sơ thanh toán vốn đầu tư nhưng phải trình hai lãnh đạo kho bạc nhà nước ký, vừa mất thời gian, vừa phức tạp trong luân chuyển chứng từ lại tốn kém.
Về bản chất, chi ngân sách nhà nước là một nhiệm vụ thống nhất bao gồm cả chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, song đối với từng nhiệm vụ chi thì có quy trình nghiệp vụ tương ứng, việc tổ chức quản lý chi ngân sách nhà nước theo từng quy trình nghiệp vụ ở những bộ phận khác nhau dẫn đến việc một đơn vị thụ hưởng nhưng có nhiều bộ phận cùng quản lý chi, ngân sác cấp xã là điển hình.
Đối với xã khi quan hệ với một kho bạc nhà nước huyện mà phải gặp làm việc tiếp xúc với nhiều người, do cách bố trí phân công nhiệm vụ: mỗi cán bộ kho bạc nhà nước chịu trách nhiệm trong một lĩnh vực công việc cụ thể của kho bạc nhà nước, nên khi cán bộ xã lên làm việc với một cán bộ kho bạc nhà nước có thể chỉ thực hiện được một loại công việc khi sang công việc khác lại phải gặp cán bộ khác do đó gây mất thời gian và phiền hà cho các xã.
- Đội ngũ cán bộ chuyên trách về quản lý tài chính và ngân sách xã chưa được tăng cường đúng mức về số lượng và chất lượng theo yêu cầu công việc, chưa chuyên nghiệp hoá và sử dụng ổn định cán bộ kế toán ngân sách xã theo quy định của Nhà nước, vẫn tiếp tục thay đổi sau mỗi kỳ bầu cử HĐND, gây lãng phí trong đào tạo và ảnh hưởng đến chất lượng quản lý tài chính ở cơ sở. Hiện nay Hà Tĩnh đang áp dụng việc luân chuyển bộ phận kế toán. Theo quy định một kế toán không làm ổn định tại xã quá 03 năm (Trừ trường hợp đặc biêt) điều này gây sự xáo động lớn trong đội ngũ cán bộ kế toán tạo tâm lý không ổn định khi thực hiện nhiệm vụ chuyên môn.
Bảng 2.5: Chi ngân sách 31 xã, thị trấn của huyện Thạch Hà - Hà Tĩnh năm 2010, 2011, 2012
ĐVT: Nghìn đồng
STT Các khoản chi Năm 2010 Năm 2011 Năm 2012
1 Chi đầu tư phát triển 41.440.597 73.972.520 78.118.636 2 Chi sự nghiệp kinh tế 17.321.305 22.009.808 26.920.966 3 Chi sự nghiệp xã hội 16.479.343 28.745.934 36.847.343 4 Quản lý Nhà nước, Đảng, Đoàn thể 36.636.986 51.656.883 73.839.986 5 Chi khác 7.643.037 7.216.118 6.402.357 6 Chi nộp cấp trên 300.000 16.852.545 700.000
7 Chi chuyển nguồn 24.838.621 7.620.500
(Nguồn: Số liệu quyết toán ngân sách của HĐND huyện Thạch Hà
năm 2010, 2011, 2012)
2.3.4. Công tác kiểm tra kiểm soát ngân sách cấp xã
Thực hiện luật ngân sách nhà nước với những nguồn thu và nhiệm vụ chi được phân cấp, nhìn chung công tác quản lý ngân sách cấp xã từng bước đi vào nề nếp, nguồn thu từng bước được khai thác hợp lý, có những giải pháp để nuôi dưỡng nguồn thu, đảm bảo thu đúng, thu đủ và thường xuyên được kiểm tra, kiểm soát nên đã đảm bảo được tính ổn định tương đối trong thu ngân sách, nguồn thu năm sau đều cao hơn năm trước.
Ví dụ: Huyện Thạch Hà thu năm 2010 đạt 82.786.573 ngàn đồng, năm 2011 đạt 130.605.092 ngàn đồng, năm 2012 đạt 168.187.756 ngàn đồng
Qua kiểm tra, kiểm soát việc tọa thu tọa chi từng bước được chấn chỉnh, từ trước đây nguồn thu, chi không qua kho bạc chiếm tỷ lệ khá lớn nhưng đến năm 2013 số này đã giảm xuống đáng kể, cả huyện (31 xã thị trấn) chỉ còn tọa thu tọa chi 1,5 tỷ đến 1,7 tỷ đồng.
Công tác kiểm soát chi tương đối chặt chẽ nên bảo đảm các nguồn thu chi cơ bản theo đúng luật định. Hiện nay việc kiểm tra, kiểm soát thu chi các cơ quan thực hiện chủ yếu đó là kho bạc nhà nước, phòng Kế hoạch – tài chính, Chi cục thuế. Hàng năm HĐND các cấp tổ chức các đoàn giám sát, các cơ quan chức năng tiến hành thanh tra, kiểm toán. Qua kiểm tra, kiểm soát đã chấn chỉnh kịp thời các sai sót, tháo gỡ các vướng mắc cho cơ sở.
Bên cạnh đó công tác kiểm tra kiểm soát còn một số yếu kém đó là: Việc kiểm tra kiểm soát công tác lập dự toán tuy đã từng bước đi vào nề nếp nhưng dự toán một số xã chưa bao quát hết nguồn thu, chưa sát thực tế, một số đơn vị còn lạm thu, thu không đúng quy định, nhiều xã tự đặt ra một số khoản thu ngoài quy định, cơ cấu chi còn bất hợp lý.
Việc kiểm tra, kiểm soát, việc chấp hành dự toán, quyết toán ngân sách nhiều khi chưa được chú trọng, còn nhiều xã trong thu, chi một số khoản không đúng dự toán, một số khoản chi vượt 300 đến 400% dự toán được giao.
Chế độ kiểm soát qua kho bạc tuy được chấn chỉnh một bước tuy vậy hiện nay trong công tác kiểm soát thu qua kho bạc đang còn thụ động, việc nắm bắt nguồn thu chủ yếu qua cơ quan thuế, tài chính và các xã báo cáo nên công tác kiểm soát thu của kho bạc hầu như phát huy tác dụng không cao.
Do chế độ chính sách trong chi ngân sách còn nhiều bất cập nên việc kiểm soát một số khoản chi của kho bạc nhà nước nhiều khi mang tính hình thức.
Ví dụ: Chế độ họp 1 ngày 1 người không hưởng lương được 50.000 đồng vì vậy nếu họp 1 buổi chỉ được phát 25.000 đồng/ người. Vì bất cập trong quy định nên các xã ít khi phát đúng quy định mà
thường từ 30.000 đòng hoặc 50.000 đồng/ buổi/người. Để hợp thức hóa hồ sơ bắt người làm chứng từ phải kê số buổi họp lên hoặc tăng thêm số người. Đây là hiện tượng xảy ra khá phổ biến nhưng hiện nay kho bạc chưa thể kiểm soát được.
2.3.5. Nguyên nhân, tồn tại chủ yếu trong quản lý ngân sách xã
- Các quy định của pháp luật về quản lý tài chính - ngân sách chưa thật
đồng bộ, phù hợp với thực tiễn và yêu cầu cải cách, đổi mới toàn diện trong lĩnh vực tài chính công
Một trong những nguyên nhân của việc chấp hành các quy định của pháp luật chưa nghiêm là bản thân những quy định trong hệ thống pháp luật hiện hành chưa thật đồng bộ, phù hợp với tình hình thực tiễn của đất nước. Các quy định về thẩm quyền, trách nhiệm, các điều kiện bảo đảm trong triển khai thực hiện như tổ chức và nhân sự, cơ chế hoạt động, chế tài xử lý vi phạm, điều kiện vật chất... của từng tổ chức, cá nhân trong bộ máy quản lý tài chính - ngân sách chưa thật rõ, cụ thể. Việc sửa đổi, bổ sung một số quy định