QUÁ TRÌNH CHUYỂN ĐỔI PHƢƠNG PHÁP THANH TRA NGÂN HÀNG Ở VIỆT NAM TRONG ĐIỀU KIỆN HỘI NHẬP QUÔC TẾ
3.2.1. Định hƣớng hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế
Thị trƣờng tài chính Việt Nam đang phát triển rất nhanh chóng, với sự gia tăng mạnh mẽ của các loại hình dịch vụ ngân hàng mới. Sự phát triển này sẽ còn mạnh mẽ hơn khi Việt Nam thực hiện mở của thị trƣờng tài chính theo các cam kết gia nhập WTO.
Để phù hợp chung với xu thế của thế giới, ngày 24/5/2006 của Thủ tƣớng chính phủ đã ban hành Quyết định số 112/2006/QĐ-TTg về việc triển
khai Đề án phát triển ngành Ngân hàng Việt Nam đến năm 2010 và định hƣớng đến năm 2020 (Đề án 112), trong đó có nội dung định hƣớng phát triển hệ thống giám sát ngân hàng.
Việc đổi mới và nâng cao hiệu quả phƣơng pháp thanh tra, giám sát đối với các TCTD, trong đó tập trung thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro cần tuân thủ các định hƣớng mang tính nguyên tắc sau đây:
Thứ nhất, hoàn thiện cơ sở pháp lý cho việc thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Định hƣớng này bao gồm các nội dung sau:
- Ƣu tiên đổi mới mô hình, tổ chức hoạt động của Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc dựa trên cơ sở bộ máy Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc hiện có và tham khảo mô hình thanh tra, giám sát ở các nƣớc tiên tiến để vận dụng vào hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam.
Mục tiêu của đổi mới là tạo ra một tổ chức Thanh tra chuyên ngành thống nhất, độc lập và có hiệu lực. Tổ chức mới này phải khắc phục những nhƣợc điểm đã nêu trên của mô hình tổ chức theo hƣớng phù hợp với các nguyên tắc và chuẩn mực quốc tế đang đƣợc áp dụng tại nhiều nƣớc trên thế giới. Mô hình này sẽ bao gồm đầy đủ nhất về chức năng thẩm quyền và cơ chế hoạt động, đáp ứng về cơ bản những chuẩn mực quốc tế về giám sát tài chính - ngân hàng, trƣớc hết là hệ thống các nguyên tắc chuẩn mực của Basel.
- Nhanh chóng xây dựng khung pháp lý phù hợp để Thanh tra ngân hàng thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Thanh tra ngân hàng còn cần một khung pháp lý phù hợp để thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Kết hợp hoạt động giám sát từ xa và hoạt động thanh tra tại chỗ thành một quy trình khép kín, kết quả của hoạt động này là tiền đề của hoạt động kia. Phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro sẽ giúp Thanh tra ngân hàng: (i) đảm bảo các nguồn lực đƣợc phân bố một cách hợp lý, theo đó những TCTD có tiềm ẩn rủi ro mức độ cao và những rủi ro đe dọa nghiêm trọng tới sự ổn định của hệ thống tài chính sẽ đƣợc tập trung thanh tra, giám sát nhiều hơn những TCTD khác; (ii) đảm bảo phạm vi và chất lƣợng thanh tra tại mỗi
TCTD là thống nhất và phù hợp với mức độ rủi ro của các TCTD; và (iii) nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tra, giám sát đồng thời phát triển năng lực và kinh nghiệm của các cán bộ thanh tra, tức là giúp Thanh tra ngân hàng khắc phục đƣợc những tồn tại, hạn chế của thực hiện phƣơng pháp thanh tra tuân thủ.
Thứ hai, hoàn thiện khuôn khổ các quy định pháp luật khác về hoạt động Thanh tra, giám sát ngân hàng đảm bảo để cơ chế giám sát an toàn hoạt động ngân hàng có đủ quyền lực cần thiết trong quá trình thực hiện nhiệm vụ giám sát an toàn hệ thống ngân hàng và việc chấp hành đúng các quy định của pháp luật trong hoạt động của các Tổ chức tín dụng.
Thứ ba, đổi mới nội dung, phƣơng pháp, quy trình thanh tra, giám sát phù hợp phù hợp với sự phát triển của công nghệ thông tin, công nghệ ngân hàng. Trên cơ sở áp dụng các nguyên tắc về giám sát ngân hàng hiệu quả của Ủy ban giám sát ngân hàng Basel và các chuẩn mực quốc tế về giám sát ngân hàng (Hiệp ƣớc vốn Basel năm 1998- Basel I), từng bƣớc tiến tới thực hiện các nguyên tắc, chuẩn mực cơ bản theo Hiệp ƣớc vốn mới (Basel II) sau năm 2010.
Thứ tư, hoàn thiện các điều kiện tiên quyết cho một hệ thống giám sát có hiệu quả. Định hƣớng này bao gồm các nội dung:
- Đổi mới hoạt động cấp phép thành lập và hoạt động ngân hàng, đơn giản hóa thủ tục cấp phép. Tạo điều kiện thuận lợi cho các TCTD thành lập và phát triển, đặc biệt là đối với các TCTD phi ngân hàng theo hƣớng bình đẳng trong tiếp cận thị trƣờng và kinh doanh dịch vụ tiền tệ, ngân hàng trên cơ sở nâng cao kỷ luật thị trƣờng, các yêu cầu về tiêu chuẩn thành lập các TCTD, quy định an toàn trong hoạt động ngân hàng để đảm bảo những TCTD thành lập mới phải có năng lực cạnh tranh, quy mô hoạt động, trình độ công nghệ, chất lƣợng và mức độ an toàn cao.
- Hoàn thiện các quy định về an toàn, các biện pháp thận trọng trong hoạt động ngân hàng; các quy định, chính sách quản lý các loại hình TCTD và hoạt động ngân hàng.
- Tăng cƣờng vai trò, chất lƣợng kiểm toán độc lập; kiểm toán nội bộ của TCTD, coi đây thực sự là một kênh thông tin hữu hiệu phục vụ cho hoạt động thanh tra, giám sát đối với TCTD.
- Nâng cao khả năng cải thiện tình hình tài chính của các ngân hàng sau thanh tra: các cuộc thanh tra dù lớn hay nhỏ, với phạm vi rộng hay hẹp, sử dụng các nguồn lực nhiều hay ít, chốt lại điểm quan trọng nhất là kết thúc cuộc thanh tra phải giải quyết đƣợc 3 vấn đề cơ bản: a) các rủi ro tiềm ẩn phải đƣợc phát hiện; b) cơ quan giám sát có đƣợc cái nhìn sâu sát hơn về ngân hàng, c) có đƣợc những căn cứ thực tế cho việc cải thiện tình hình ngân hàng.
Nếu quá trình thanh tra giải quyết đƣợc 2 vấn đề là phát hiện rủi ro và đánh giá thực tế một ngân hàng, thì quá trình xử lý sau thanh tra sẽ quyết định chất lƣợng, mức độ, tiến độ cải thiện tình hình một ngân hàng. Nói cách khác, quá trình xử lý sau thanh tra tạo ra những khả năng thực tế để điều chỉnh, khắc phục những yếu kém trong hoạt động thanh tra ngân hàng.
- Hiện đại hóa và sử dụng có hiệu quả công nghệ thông tin trong công tác thanh tra, giám sát ngân hàng; đảm bảo hạ tầng cơ sở kỹ thuật phục vụ hoạt động giám sát ngân hàng.
3.2.2. Các giải pháp hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội đổi đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế
Dựa trên các định hƣớng nêu trên, việc hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra ngân hàng cần chú ý các giải pháp lớn sau đây:
3.2.2.1. Đổi mới mô hình bộ máy cơ quan Thanh tra ngân hàng
Trên cơ sở sự ra đời của Cơ quan Thanh tra giám sát ngân hàng (theo Quyết định số 83/2009/QĐ-TTg), định hƣớng trong thời gian tới, từng bƣớc tách Thanh tra NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố khỏi bộ máy của chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố để tạo lập nên bộ máy tổ chức của cơ quan Thanh tra
ngân hàng mang tính hệ thống cao, độc lập từ Trung ƣơng đến địa phƣơng và trực thuộc sự chỉ đạo, điều hành của Thống đốc NHNN. Do đó, quan hệ của NHNN với hệ thống NHTM trong mọi lĩnh vực, đặc biệt trong thanh tra, kiểm soát cũng phải đổi mới theo hƣớng dành quyền tự chủ - tự chịu trách nhiệm nhiều hơn cho các TCTD. Theo đó, Thanh tra ngân hàng không cần thiết phải tiến hành thanh tra thƣờng xuyên đối với các chi nhánh của NHTM, thanh tra cả pháp nhân của TCTD mà chủ yếu tại Hội sở chính, Sở giao dịch, khi cần thiết có thể tiến hành thanh tra đột xuất hoặc kiểm tra để xác định một số vấn đề cần thiết ở chi nhánh hoặc đơn vị thành viên khác.
Định hƣớng đổi mới đến năm 2015, tách các đơn vị thanh tra, giám sát khỏi NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố đƣa về trực thuộc cơ quan Thanh tra, giám sát Ngân hàng, hình thành các Cục Thanh tra, giám sát ngân hàng (trên cơ sở sáp nhập các đơn vị thanh tra, giám sát địa phƣơng). Tại các NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố xẽ không còn các đơn vị thanh tra, giám sát. Lúc này, Cơ quan Thanh tra, giám sát sẽ là một thể tập trung thống nhất sẽ thực hiện thanh tra, giám sát tập trung đối với toàn hệ thống TCTD. Mỗi cục chịu trách nhiệm thanh tra, giám sát các TCTD trên địa bàn một số tỉnh, thành phố (gọi chung là một khu vực lãnh thổ): (i) các Cục thanh tra, giám sát tại các đô thị lớn, khu công nghiệp tập trung gồm: Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ, Hải Phòng; (ii) Các Cục thanh tra, giám sát ở các khu vực còn lại: Tây Bắc Bắc Bộ, Đông Bắc Bắc Bộ, Đồng bằng Bắc Bộ, Bắc Trung Bộ, Nam Trung Bộ, Đông Nam Bộ, Đồng bằng sông Cửu Long. Nhƣ vậy, mô hình tổ chức của cơ quan Thanh tra ngân hàng sẽ có cấu trúc dọc từ Trung ƣơng đến các địa phƣơng (xem Phụ lục 1).
3.2.2.2. Ban hành đồng bộ các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng
Để hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động thanh tra giám sát ngân hàng, cần sớm ban hành Luật Ngân hàng Nhà nƣớc và Luật các TCTD mới,
Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng và các văn bản pháp lý hỗ trợ cho hoạt động thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro.
Ngân hàng Nhà nƣớc cần khẩn trƣơng ban hành hoặc trình các cơ quan có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm tạo hành lang pháp lý đầy đủ, đồng bộ, minh bạch và có tính khả thi cao đối với hoạt động thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro đối với các TCTD. Cụ thể là:
- Ban hành Luật NHNN Việt Nam mới, Luật các TCTD mới thay thế cho Luật NHNN và Luật các TCTD hiện hành. Luật NHNN Việt Nam cần có những nội dung quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng phù hợp với thực tiễn thông lệ, chuẩn mực quốc tế. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- Ban hành Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng.
Ban hành Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng là yêu cầu cấp thiết nhằm tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro đối với các TCTD, bảo đảm tính đặc thù trong thanh tra, giám sát chuyên ngành ngân hàng; khắc phục những tồn tại và hạn chế về khuôn khổ pháp lý hiện tại, đồng thời tiến dần tới thông lệ và chuẩn mực quốc tế trong hoạt động thanh tra, giám sát các TCTD. Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng cùng với Luật NHNN Việt Nam, Luật các TCTD và Luật Thanh tra sẽ tạo một khung pháp lý tƣơng đối đầy đủ, đáp ứng yêu cầu hoạt động thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro đối với các TCTD tại Việt Nam hiện nay. Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng không chỉ xác định vị trí pháp lý rõ ràng của Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng mà còn nêu rõ mô hình tổ chức, chức năng nhiệm vụ, quyền hạn, cơ chế thông tin báo cáo, quy định về cơ chế cấp phép đối với các TCTD, cơ chế xử lý và các biện pháp áp dụng đối với TCTD; đặc biệt là cơ chế trao đổi thông tin giữa cơ quan giám sát với các tổ chức trong nƣớc và nƣớc ngoài. Luật Giám sát an toàn hoạt động ngân hàng là khung pháp lý cao nhất cho hoạt động thanh tra, giám sát đặc biệt là thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro. Việc xây dựng và thông qua Luật giám sát an toàn hoạt động ngân hàng là điều kiện lý tƣởng bởi nó sẽ tạo ra một khung pháp lý động bộ định hƣớng cho hoạt động của các TCTD đồng thời đảm bảo đƣợc mục tiêu giám sát của Ngân hàng Nhà nƣớc.
- Xây dựng Quyết định ban hành kèm theo quy chế quy định tối thiểu về quản trị rủi ro của các TCTD.
Ban hành quy định tối thiểu về hệ thống quản trị rủi ro tại các TCTD, trƣớc mắt là rủi ro tín dụng, rủi ro thanh khoản, rủi ro thị trƣờng để khuyến khích các TCTD thiết lập các hệ thống quản trị rủi ro hữu hiệu, phù hợp với đặc điểm kinh doanh và các rủi ro trong hoạt động của TCTD đó. Trên cơ sở đó để qua hoạt động thanh tra trên cơ sở rủi ro của Thanh tra ngân hàng phải đảm bảo rằng các TCTD có đủ các hệ thống quản trị rủi ro và các công cụ cần thiết để nhận dạng, đo lƣờng, kiểm soát và xử lý rủi ro một cách hữu hiệu.
- Thay thế, sửa đổi và bổ sung các quy định về an toàn hoạt động của TCTD. Về cơ bản, NHNN đã ban hành đƣợc các quy định về an toàn hoạt động của các TCTD nhƣ: quy định về các tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của TCTD (Quyết định 457/2005/QĐ-NHNN ngày 19/4/2005); quy định về phân loại nợ, trích lập dự phòng và sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro tín dụng trong hoạt động ngân hàng của TCTD (Quyết định 493/2005/QĐ-NHNN ngày 22/4/2005); tiêu chuẩn thành viên HĐQT, ban kiểm soát, ngƣời điều hành TCTD... Tuy nhiên, nhìn chung các quy định này còn bất cập, chƣa phù hợp với thông lệ, chuẩn mực quốc tế. Vì vậy, việc đánh giá của Thanh tra ngân hàng về các rủi ro của TCTD phải đối mặt cũng nhƣ đo lƣờng khả năng chống chịu rủi ro của TCTD so với thông lệ, chuẩn mực quốc tế còn có khoảng cách. Vì vậy, để thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro, cần rà soát và hoàn thiện quy định về an toàn hoạt động phù hợp với thông lệ tốt, chuẩn mực quốc tế và đảm bảo việc tuân thủ nghiêm túc các quy định này, đặc biệt là quy định về phân loại nợ, trích lập và sử dụng dự phòng rủi ro; ban hành quy định về tiêu chuẩn và yêu cầu tối thiểu đối với hệ thống quản trị nói chung và quản trị rủi ro nói riêng áp dụng đối với các TCTD; ban hành quy định phù hợp với Hiệp ƣớc vốn Basel năm 1988 (Basel I), tạo tiền đề từng bƣớc thực hiện các nguyên tắc, chuẩn mực cơ bản theo Hiệp ƣớc vốn mới (Basel II). Mặt khác, tăng cƣờng phối hợp giữa Thanh tra ngân hàng, Trung tâm thông tin tín dụng (CIC) và Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam nhằm đảm bảo an toàn hệ thống các TCTD.
- Xây dựng quy trình, sổ tay thanh tra trên cơ sở rủi ro.
Chuyển từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro là một bƣớc chuyển đặc biệt quan trọng và mang tính quyết định trong hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra ngân hàng. Để thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro, bên cạnh những cơ sở pháp lý nền tảng, Thanh tra ngân hàng cần phải xây dựng đƣợc quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro. Khi xây dựng quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro cần phải quán triệt đƣợc các nội dung:
Một là, quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro đƣợc xây dựng phải phù hợp với thực tiễn hoạt động của hệ thống các TCTD tại Việt Nam, có sự nghiên cứu, tham khảo các quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro của các nƣớc trong khu vực và trên thế giới, đặc biệt là các nƣớc có điều kiện kinh tế - xã hội tƣơng đồng với Việt Nam.
Hai là, quy trình thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro phải xác định rõ nội