HÀNG TẠI VIỆT NAM
Hoạt động thanh tra của Thanh tra Ngân hàng đối với các TCTD thời gian qua chủ yếu theo phƣơng pháp thanh tra tuân thủ trên cơ sở sử dụng kết hợp hai quy chế giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ. Từ năm 2004, Thanh tra ngân hàng đã có bƣớc sơ khai trong việc sử dụng phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Tuy nhiên, khung pháp lý cho phƣơng pháp này đến nay vẫn đang trong quá trình soạn thảo.
2.2.1. Thực hiện phƣơng pháp thanh tra tuân thủ
2.2.1.1. Kết quả đạt được
Theo Quy chế giám sát từ xa, TCTD phải gửi đến cơ quan thanh tra ngân hàng các báo cáo cân đối tài khoản kế toán, các chỉ tiêu báo cáo thống kê ngoài cân đối và các loại báo cáo khác theo chế độ báo cáo thống kê đối với các TCTD. Căn cứ vào các tài liệu này, Thanh tra ngân hàng có trách nhiệm xử lý số liệu, tổng hợp và phân tích tình hình hoạt động đối với từng TCTD và toàn hệ thống TCTD theo các nội dung: diễn biến về cơ cấu tài sản Nợ, tài sản Có; chất lƣợng tài sản Có; vốn tự có; tình hình thu nhập, chi phí, kết quả kinh doanh; việc thực hiện quy định về các tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của TCTD và các quy định khác của pháp luật; các vấn đề khác có liên quan. Hàng tháng, cơ quan Thanh tra Ngân hàng thông báo kết quả giám sát từ xa, kèm lời nhận xét, kiến nghị những vấn đề phải chấn chỉnh đến các TCTD hoặc chi nhánh của TCTD. Nếu phát hiện những vi phạm pháp luật, tuỳ theo mức độ, Thanh tra ngân hàng tổ chức thanh tra tại chỗ đối với TCTD và áp dụng các biện pháp chấn chỉnh hoặc xử lý vi phạm hành chính (nếu có).
Kết quả giám sát từ xa là căn cứ để xếp loại các TCTD, đồng thời là tài liệu hữu ích cho lãnh đạo thanh tra trong chỉ đạo, điều hành, giúp bộ phận thanh tra tại chỗ nắm đƣợc những nét khái quát về tình hình hoạt động của đơn vị mình sắp thanh tra để chuẩn bị cho cuộc thanh tra đạt kết quả cao nhất.
Hàng năm, trên cơ sở nguồn lực hiện có và kết quả của giám sát từ xa, Thanh tra ngân hàng đã góp phần nâng cao chất lƣợng quản lý điều hành đối với các loại hình TCTD thông qua việc đƣa ra hàng nghìn kiến nghị trên các lĩnh vực công tác nguồn vốn, sử dụng vốn, kết quả kinh doanh và quản trị điều hành, kiểm tra, kiểm toán nội bộ của TCTD.
Có thể thấy rõ kết quả này qua bảng thống kê dƣới đây [15]:
Bảng Thống kê các cuộc thanh tra tại chỗ do Thanh tra Ngân hàng thực hiện đối với các TCTD tại Việt Nam (2001-2008)
Năm Toàn hệ thống TCTD tại Việt Nam NHTM Nhà nƣớc NHTM cổ phần NH liên doanh và chi nhánh NH nƣớc ngoài Các TCTD khác Số cuộc thanh tra Số kiến nghị Số cuộc thanh tra Số kiến nghị Số cuộc thanh tra Số kiến nghị Số cuộc thanh tra Số kiến nghị Số cuộc thanh tra Số kiến nghị (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) Năm 2001 997 5.033 351 513 40 241 17 69 589 4.210 Năm 2002 957 2.835 345 221 32 112 9 41 571 2.461 Năm 2003 992 2.543 298 187 43 86 8 29 643 2.241 Năm 2004 898 3.311 313 319 51 95 7 37 527 2.860 Năm 2005 990 2.720 418 237 59 89 4 15 509 2.379
Năm 2006 1027 4.373 480 467 62 143 6 25 568 2.537 Năm 2007 909 4624 342 493 37 216 24 71 529 3.218 Năm 2008 1179 3331 512 738 76 225 37 63 519 4165
Qua thanh tra tại chỗ, nhiều sai phạm của TCTD đã đƣợc các đoàn thanh tra phát hiện, kiến nghị xử lý, thu hồi tài sản cho TCTD. Đặc biệt, việc chấn chỉnh và sắp xếp lại NHTM cổ phần, chấn chỉnh, củng cố hệ thống QTDND trong những năm gần đây đã cho thấy những đóng góp quan trọng của Thanh tra ngân hàng trong việc củng cố, duy trì và ổn định hệ thống TCTD ở nƣớc ta. Cũng thông qua hoạt động thanh tra, giám sát, Thanh tra Ngân hàng đã góp phần chỉ ra những điểm chƣa phù hợp cần đƣợc bổ sung, sửa đổi hoặc ban hành mới cơ chế, chính sách của ngành ngân hàng để tạo hành lang pháp lý cho các TCTD hoạt động an toàn, hiệu quả, đồng thời nâng cao đƣợc ý thức trách nhiệm, tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của TCTD về kết quả hoạt động của chính bản thân TCTD.
Giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ bƣớc đầu có sự gắn kết giúp hoạt động thanh tra của Thanh tra ngân hàng đối với các TCTD tại Việt Nam thời gian qua đạt đƣợc những thành tựu nhất định. Thanh tra ngân hàng đã góp phần đáng kể trong thực hiện tái cơ cấu và chấn chỉnh, củng cố hoạt động các TCTD, bảo đảm an toàn hệ thống tín dụng trong thời gian qua. Tuy nhiên, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập.
Phần dƣới đây sẽ phân tích rõ hơn về các hạn chế, bất cập này.
2.2.1.2. Hạn chế của phương pháp thanh tra tuân thủ
Một cách khái quát, có thể nhận thấy các hạn chế này đƣợc thể hiện trên những khía cạnh chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, khả năng phát hiện, cảnh báo sớm, phòng ngừa, ngăn chặn rủi ro trong hoạt động ngân hàng của Thanh tra ngân hàng thông qua phƣơng pháp thanh tra tuân thủ là yếu kém. Thanh tra ngân hàng hầu nhƣ chỉ có khả năng phát hiện các vi phạm pháp luật và tập trung xử lý các vi phạm phát hiện đƣợc, các rủi ro (biến cố) đã xẩy ra trong thực tế. Chẳng hạn nhƣ: Vi phạm quy định về tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của TCTD (tỷ lệ an toan vốn tối thiểu, giới hạn cho vay đối với một khách hàng, tỷ lệ khả năng chi trả…), thất thoát tài sản mà điển hình là các vụ: Epco Minh Phụng, Tamexco, Ngọc Thảo… vào các năm 1997-1999; kinh doanh ngoại tệ tại Ngân hàng Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam (cuối năm 2004), giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ sử dụng, kiểm tra các thông tin về những rủi ro (biến cố) đã xẩy ra. Giám sát từ xa chƣa có tác dụng ngăn ngừa cảnh báo sớm, thanh tra tại chỗ chƣa đánh giá đƣợc rủi ro tổng thể của TCTD.
Thứ hai, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ ngày càng tỏ ra kém hiệu quả so với yêu cầu giám sát an toàn hoạt động TCTD trong điều kiện các TCTD đang phát triển nhanh về quy mô, phạm vi, mức độ phức tạp và đa dạng của dịch vụ ngân hàng, với sự hỗ trợ của công nghệ thông tin, viễn thông tiên tiến, đồng thời tiềm ẩn nhiều rủi ro. Trong mấy năm gần đây, chúng ta đã chứng kiến sự bùng nổ của dịch vụ ngân hàng mới nhƣ các nghiệp vụ phái sinh tiền tệ, dịch vụ ngân hàng điện tử nhờ ứng dụng công nghệ ngân hàng hiện đại, trong khi những rủi ro tiền ẩn hết sức đáng lo ngại với hệ thống quản trị, điều hành kinh doanh còn nhiều yếu kém. Sự gia tăng dịch vụ ngân hàng ảo và thƣơng mại điện tử đồng hành cùng với các loại tội phạm mới xuất hiện trong lĩnh vực ngân hàng, rủi ro về tác nghiệp và công nghệ không thể xem thƣờng. Vì vậy, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ về cơ bản không có khả năng ngăn chặn và phòng ngừa hữu hiệu những rủi ro đó.
Thứ ba, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ chƣa giúp Thanh tra ngân hàng đánh giá đƣợc tổng thể rủi ro của từng TCTD và toàn hệ thống TCTD, trong khi thực tế cho thấy rằng các TCTD luôn phải đối mặt với nhiều loại rủi ro trong suốt quá trình hoạt động, ở tất cả các khâu, các lĩnh vực. Dù TCTD
đƣợc đánh giá là tuân thủ nghiêm túc các quy định của pháp luật không có nghĩa là nó sẽ không phải đƣơng đầu với rủi ro. Nếu TCTD không có khả năng nhận biết, phát hiện, đo lƣờng và có biện pháp kiểm soát rủi ro hiệu quả thì vẫn có thể bị đổ vỡ khi rủi ro xuất hiện. Thanh tra ngân hàng chƣa lập đƣợc báo cáo giám sát CAMELS (đánh giá, xếp loại TCTD theo mức độ rủi ro). Đến nay, NHNN mới chỉ ban hành đƣợc các quy định về đánh giá, xếp loại NHTM cổ phần, QTDND (Quyết định số 400/2004/QĐ-NHNN ngày 16/4/2004 của Thống đốc NHNN ban hành quy định về việc xếp loại các NHTM cổ phần; Quyết định số 467/ 2000/QĐ-NHNN3 ngày 7/11/2000 của Thống đốc NHNN ban hành quy chế xếp loại QTDND, Quyết định số 1601/2001/QĐ-NHNN ngày 28/12/2001 của Thống đốc NHNN về sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy chế xếp loại QTDND ban hành kèm theo Quyết định 467/2000/QĐ-NHNN3).
Hiện tại, việc xếp loại NHTM cổ phần, QTDND đã đề cập đến 5 tiêu chí (C, A, M, E, L) của CAMEL, chƣa có tiêu chí S. Tuy nhiên, việc đánh giá, xếp loại các tiêu chí này, xếp loại chung (tổng hợp) NHTM cổ phần, QTDND vẫn chƣa theo chuẩn CAMELS; đánh giá, xếp loại các tiêu chí vẫn chủ yếu dựa vào chỉ số định lƣợng… NHNN đã nhận thấy sự bất cập này và đang nghiên cứu để ban hành quy định về đánh giá, xếp loại TCTD theo tiêu chuẩn CAMELS, trong đó giám sát từ xa đảm nhiệm các nội dung định lƣợng, thanh tra tại chỗ đảm nhiệm nội dung đánh giá định tính.
Thứ tư, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ làm giảm tính chủ động của bộ máy kiểm tra, kiểm toán nội bộ và tính tự chịu trách nhiệm của TCTD, do những hoạt động làm thay TCTD của Thanh tra ngân hàng. Cơ chế tự chủ trong hoạt động của TCTD đƣợc tăng cƣờng cũng đồng nghĩa với việc các TCTD phải tự quản trị rủi ro với việc thiết lập và vận hành hệ thống kiểm tra, kiểm soát, kiểm toán nội bộ. Nhiều công việc thanh tra tại chỗ của Thanh tra ngân hàng cũng đã làm thay chức năng kiểm toán mà lẽ ra có thể dựa vào kiểm toán độc lập để đánh giá sự tuân thủ, tính hợp pháp và mức độ rủi ro của từng TCTD, từ đó đánh giá mức độ rủi ro của toàn hệ thống.
Thứ năm, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ sẽ không khuyến khích phát triển khả năng và kinh nghiệm của các thanh tra viên trong việc đánh giá, đo lƣờng, giảm thiểu rủi ro. Sở dĩ nhƣ vậy là vì, khi thực hiện phƣơng pháp thanh tra tuân thủ, các thanh tra viên không nhất thiết phải có trình độ chuyên môn cao nếu Thanh tra ngân hàng có quy định, hƣớng dẫn cụ thể về giám sát từ xa, sổ tay thanh tra tại chỗ. Họ chỉ cần nghiên cứu kỹ các quy định mà TCTD phải tuân thủ để đánh giá khách quan về mức độ tuân thủ pháp luật của TCTD. Họ không nhất thiết phải am hiểu sâu sắc về kiểm tra, kiểm soát, kiểm toán nội bộ của TCTD cũng nhƣ các kiến thức về kiểm toán độc lập, đánh giá các loại rủi ro, chƣơng trình quản trị rủi ro… Đồng thời, thanh tra viên cũng không nhất thiết phải có phẩm chất, trình độ chuyên môn nhƣ một cán bộ quản lý.
Thứ sáu, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ không đảm bảo các nguồn lực của Thanh tra ngân hàng đƣợc phân bổ một cách hợp lý và hiệu quả theo nguyên tắc tập trung cho những lĩnh vực mà TCTD bị đánh giá có tiềm ẩn rủi ro cao hơn đối với sự an toàn hệ thống. Điều này sẽ càng quan trọng hơn khi khối lƣợng giao dịch ngân hàng ngày càng lớn, với sự tham gia ngày càng nhiều của các TCTD.
Thứ bảy, phƣơng pháp thanh tra tuân thủ cũng không đảm bảo phạm vi và chất lƣợng thanh tra tại mỗi TCTD là thống nhất và phù hợp với mức độ rủi ro của TCTD. Theo phƣơng pháp này, với cùng một nội dung, việc thanh tra, giám sát đƣợc tiến hành nhƣ nhau đối với các TCTD khác nhau, dù chúng có quy mô, độ phức tạp, đa dạng của hoạt động và mức độ rủi ro khác nhau.
Những tồn tại, bất cập của Thanh tra ngân hàng trong việc thanh tra, giám sát các TCTD tại Việt Nam, trong đó có việc thực hiện phƣơng pháp thanh tra tuân thủ, đƣợc đề cập một cách tổng hợp tại phụ lục 1 (Kết quả tự đánh giá hệ thống thanh tra ngân hàng theo 25 nguyên tắc cơ bản của Ủy ban Basel). Theo đó, 19/25 nguyên tắc phần lớn chƣa tuân thủ, 2/25 nguyên tắc tuân thủ phần lớn, 1/25 nguyên tắc tuân thủ, 3/25 nguyên tắc chƣa áp dụng [15].
Phƣơng pháp thanh tra tuân thủ ngày càng tỏ ra kém hiệu quả so với yêu cầu thanh tra, giám sát an toàn hoạt động các TCTD trong điều kiện các TCTD đang phát triển rất nhanh về loại hình, về quy mô, phạm vi, mức độ phức tạp và đa dạng dịch vụ, đồng thời tiềm ẩn nhiều rủi ro. Để khắc phục những hạn chế của phƣơng pháp thanh tra tuân thủ, Thanh tra ngân hàng cần phải xây dựng và triển khai áp dụng phƣơng pháp thanh tra ƣu việt hơn, đó là phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro.
2.2.2. Thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro
Mặc dù, hoạt động thanh tra của Thanh tra ngân hàng đối với các TCTD thời gian qua chủ yếu thực hiện theo phƣơng pháp thanh tra tuân thủ, nhƣng Thanh tra ngân hàng đã sơ khởi thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro, thể hiện ở các nội dung sau:
Thứ nhất, từ năm 2004 Thanh tra ngân hàng đã bắt đầu thực hiện các cuộc thanh tra pháp nhân đối với các TCTD có quy mô hoạt động lớn, nhiều chi nhánh trên địa bàn toàn quốc. Ví dụ, năm 2004 Thanh tra ngân hàng đã tiến hành thanh tra đối với pháp nhân Ngân hàng Công thƣơng Việt Nam, Ngân hàng Ngoại thƣơng Việt Nam, NHTM cổ phần Sài Gòn Thƣơng tín…; năm 2005 thanh tra pháp nhân Ngân hàng Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam, NHTM cổ phần Kỹ thƣơng Việt Nam. Thanh tra pháp nhân ở đây chỉ dừng ở việc thanh tra hội sở chính và một số hoặc toàn bộ các chi nhánh, các sở giao dịch của TCTD. Tại các cuộc thanh tra này, Thanh tra ngân hàng bƣớc đầu tập trung đánh giá nội dung định tính về: quản trị, điều hành, kiểm soát; kiểm tra, kiểm toán nội bộ của TCTD. Đây cũng chính là các nội dung định tính mà Thanh tra ngân hàng phải đánh giá khi thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro.
Thứ hai, Thanh tra ngân hàng đã bƣớc đầu có một số cảnh báo về mức độ rủi ro trong hoạt động của TCTD, chẳng hạn năm 2005 cảnh báo về cho vay đầu tƣ bất động sản; gần đây khuyến cáo hạn chế cho vay mua cổ phiếu chƣa đƣợc niêm yết, nếu cho vay phải có khả năng kiểm soát đƣợc rủi ro tín dụng… (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Thứ ba, hàng năm đã thực hiện xếp loại NHTM cổ phần, QTDND. Trên cơ sở kết quả xếp loại NHTM cổ phần, QTDND, Thanh tra ngân hàng đã chủ động đề xuất lên Thống đốc các biện pháp giám sát, thanh tra để chấn chỉnh và củng cố cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn ở Việt Nam và thông lệ quốc tế.
Thứ tư, Ngân hàng Nhà nƣớc ban hành đƣợc một số văn bản quy phạm pháp luật mà về cơ bản đƣợc coi là sát với thông lệ quốc tế, làm điều kiện tiền đề cho Thanh tra ngân hàng thực hiện thanh tra trên cơ sở rủi ro. Ví dụ: Quyết định số 493/2005/QĐ-NHNN ngày 22/4/2005 ban hành Quy định về phân loại nợ, trích lập và sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro tín dụng trong hoạt động ngân hàng của TCTD; Quyết định số 457/2005/QĐ-NHNN ngày 19/4/2005 ban hành quy định về các tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của các TCTD; Quyết định số 1328/2005/QĐ-NHNN ngày 6/9/2005 ban hành quy định về các tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của QTDND cơ sở; Quyết định số 35/2006/QĐ-NHNN ngày 31/7/2006 ban hành quy định về các