Theo thông lệ quốc tế, hoạt động thanh tra các TCTD theo luật định thƣờng giao cho cơ quan Thanh tra Ngân hàng. Sở dĩ nhƣ vậy là bởi vì:
Thứ nhất, do đặc thù về kinh doanh ngân hàng của TCTD cần phải có tổ chức thanh tra chuyên ngành về lĩnh vực này để thƣờng xuyên giám sát, kiểm tra đối với các TCTD. Tính đặc thù này trong hoạt động ngân hàng của TCTD thể hiện ở chỗ:
- Kinh doanh ngân hàng là một ngành kinh doanh có tính nhạy cảm và tính hệ thống cao, chịu ảnh hƣởng tác động của tất cả các yếu tố, các lĩnh vực trong nền kinh tế. Do đó, bất cứ một sự suy thoái, đổ vỡ hay phá sản của một TCTD nào cũng có thể tác động xấu tới toàn hệ thống và ảnh hƣởng tiêu cực tới nền kinh tế. Tính đặc thù này đòi hỏi quản lý nhà nƣớc về lĩnh vực ngân hàng phải có một tổ chức thanh tra chuyên ngành để thƣờng xuyên giám sát, thanh tra hoạt động của tất cả các TCTD.
- Hoạt động kinh doanh của TCTD luôn phải đối mặt với nhiều loại rủi ro có thể phát sinh trong suốt quá trình hoạt động, ở tất cả các khâu, các lĩnh vực nhƣ rủi ro tín dụng, rủi ro thị trƣờng, rủi ro hoạt động, rủi ro thanh khoản… Mặt khác, hầu hết các TCTD hoạt động bằng vốn huy động, vốn đi vay nên để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời gửi tiền, các TCTD luôn phải chịu sự giám sát, thanh tra, kiểm tra thƣờng xuyên, chặt chẽ của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền.
- Kinh doanh ngân hàng với nội dung cơ bản là kinh doanh tiền tệ do đó dễ xẩy ra tiêu cực nhƣ: tham ô, hối lộ, gian lận nhằm chiếm đoạt tiền của nhà nƣớc và nhân dân… do sự tha hóa về đạo đức nghề nghiệp cũng nhƣ thiếu ý thức tuân thủ pháp luật của một bộ phận nhân viên TCTD.
Thứ hai, giống nhƣ các tổ chức kinh tế khác, hoạt động của TCTD trong nền kinh tế thị trƣờng luôn bị tác động và chi phối bởi các quy luật của kinh tế
thị trƣờng. Do đó, việc TCTD hoạt động chệch hƣớng, chạy theo mục đích kinh doanh thuần túy, kể cả vi phạm pháp luật vì mục tiêu lợi nhuận là điều không tránh khỏi. Vì vậy, để TCTD hoạt động hiệu quả đúng pháp luật cần có hoạt động của cơ quan Thanh tra ngân hàng nhằm phát hiện, ngăn chặn, xử lý kịp thời các biểu hiện tiêu cực, lệch lạc nêu trên.
Theo thông lệ quốc tế, hoạt động thanh tra ngân hàng hiện đại thƣờng đƣợc thực hiện dựa trên các nguyên tắc cơ bản về phƣơng pháp thanh tra ngân hàng hiệu quả của Ủy ban Basel.
Các phân tích dƣới đây sẽ làm rõ hơn nội dung, bản chất và yêu cầu cụ thể của những nguyên tắc này.
1.2.2. Các nguyên tắc cơ bản về phƣơng pháp thanh tra ngân hàng hiệu quả của Ủy ban Basel
Basel là Ủy ban của các chuyên gia về thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng, đƣợc thành lập bởi Thống đốc Ngân hàng Trung ƣơng của nhóm các nƣớc G10 thuộc khối OECD vào năm 1975, cứ 3 tháng họp 1 lần tại Ngân hàng thanh toán quốc tế (BIS) tại thành phố Basel (Thụy Sỹ) và gọi là Ủy ban Basel. Thành viên ban đầu bao gồm: Hoa Kỳ, Đức, Bỉ, Nhật, Hà Lan, Anh, Pháp, Italia, Canada và Thụy Điển. Ủy ban Basel không đƣợc quyền giám sát các quốc gia một cách chính thức, các kết luận của Ủy ban không có giá trị bắt buộc về mặt pháp lý, Ủy ban chỉ tổng hợp các chuẩn mực, hƣớng dẫn, các kiến nghị và các thông lệ tốt nhất với mong muốn các cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng trên thế giới có thể thực thi thẩm quyền một cách tốt nhất và phù hợp với quốc gia mình. Ủy ban Basel tổ chức các diễn đàn hợp tác thƣờng xuyên về các vấn đề liên quan đến giám sát Ngân hàng, Ủy ban khuyến khích các thành viên hƣớng dẫn theo các phƣơng pháp và chuẩn mực chung kết hợp các kỹ thuật thanh tra, giám sát của các quốc gia thành viên. Một trong những mục tiêu quan trọng của Ủy ban Basel là nâng cao sự hiểu biết về các vấn đề quan trọng liên quan đến giám sát và nâng chất lƣợng giám sát ngân hàng trên phạm vi trên toàn thế giới. Ủy ban thúc đẩy việc trao đổi thông tin về các vấn đề phƣơng pháp và kỹ thuật thanh tra giám sát ở phạm vi
quốc gia với mục tiêu tăng cƣờng sự hiểu biết chung.
Ủy ban Basel đã ban hành 25 nguyên tắc cơ bản về thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả vào tháng 10 năm 1999 (xem phụ lục 1). Hiện nay 25 nguyên tắc này đƣợc thừa nhận rộng rãi trên phạm vi quốc tế và đƣợc xem là những tiêu chí cụ thể và cơ bản để cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng tại mỗi nƣớc đánh giá hiệu quả hoạt động thanh tra, giám sát tại nƣớc mình. Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng thế giới (WB) và một số tổ chức tài chính quốc tế khác cũng sử dụng các nguyên tắc này làm nguồn tham chiếu cơ bản khi hỗ trợ các nƣớc củng cố hoạt động thanh tra, giám sát với mục tiêu thúc đẩy sự ổn định về tài chính và kinh tế vĩ mô tổng thể. Kinh nghiệm cho thấy rằng việc thực hiện đánh giá mức độ tuân thủ các nguyên tắc cơ bản Basel tại các quốc gia đã chứng minh sự hữu ích của nó trong việc phát hiện ra những thiếu sót trong khung pháp lý về tổ chức và phƣơng pháp thanh tra, giám sát cũng nhƣ trong việc lập kế hoạch để khắc phục thiếu sót và hoàn thiện hệ thống. Việc tuân thủ các nguyên tắc cơ bản của Basel sẽ tạo ra bƣớc đột phá, nâng cao sự ổn định tài chính tại mỗi quốc gia và tạo ra cơ sở vững chắc cho sự phát triển hơn nữa của hệ thống giám sát ngân hàng hiệu quả.
Theo quy định của Ủy ban Basel, 25 nguyên tắc nêu trên đƣợc chia thành 7 nhóm:
- Nhóm 1: các tiền đề để thanh tra, giám sát ngân hàng có hiệu quả (nguyên tắc số 1).
- Nhóm 2: cấp phép và cơ cấu thanh tra, giám sát (từ nguyên tắc số 2 đến nguyên tắc số 5).
- Nhóm 3: quy định an toàn hoạt động và yêu cầu của hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng (từ nguyên tắc số 6 đến nguyên tắc số 15).
- Nhóm 4: các phƣơng pháp thanh tra, giám sát ngân hàng liên tục (từ nguyên tắc số 16 đến nguyên tắc số 20).
- Nhóm 5: yêu cầu về thông tin thanh tra, giám sát ngân hàng (nguyên tắc số 21).
- Nhóm 6: quyền hạn của ngƣời thực thi nhiệm vụ thanh tra, giám sát (nguyên tắc số 22).
- Nhóm 7: hoạt động thanh tra, giám sát thƣờng xuyên quốc gia (từ nguyên tắc số 23 đến nguyên tắc số 25).
Một cách tổng thể, có thể nói 25 nguyên tắc cơ bản của Ủy ban Basel xoay quanh các vấn đề liên quan đến hai yêu cầu cơ bản đối với cơ quan Thanh tra ngân hàng, bao gồm: yêu cầu về thể chế và khung pháp lý cần thiết để có đƣợc hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả và yêu cầu thanh tra, giám sát ngân hàng theo định hƣớng rủi ro hay dựa trên đánh giá rủi ro (thanh tra trên cơ sở rủi ro). Hai yêu cầu này có mối quan hệ mật thiết với nhau, yêu cầu này là nền tảng cho yêu cầu kia và cũng là kết quả của yêu cầu kia, tạo thành cầu nối, là cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển đổi phƣơng pháp thanh tra, giám sát.
Thông lệ tốt nhất yêu cầu cần phải thanh tra, giám sát ngân hàng trên cơ sở rủi ro. Thật vậy, 9/25 nguyên tắc của Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng hiệu quả đỏi hỏi các TCTD: (i) phải thiết lập một hệ thống quản trị rủi ro hiệu quả; (ii) xây dựng quy trình quản lý rủi ro để nhận dạng, đo lƣờng, giám sát và kiểm soát các loại rủi ro. Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng cũng phải đánh giá đƣợc tính hiệu quả của hệ thống quản trị rủi ro, mức độ rủi ro của TCTD.
Nguyên tắc số 7: Quy trình quản lý rủi ro. Thanh tra, giám sát viên ngân hàng phải đảm bảo rằng các ngân hàng phải có quy trình, quản lý rủi ro toàn diện để nhận dạng, đánh giá, giám sát và kiểm soát hoặc giảm nhẹ mọi rủi ro lớn và đánh giá mức độ an toàn vốn so với tình hình rủi ro của ngân hàng. Các quy trình này phải tƣơng xứng với quy mô và độ phức tạp của ngân hàng. Một nội dung quan trọng của hệ thống giám sát ngân hàng là việc đánh giá độc lập chính sách, thông lệ và thủ tục của ngân hàng trong việc cấp các khoản cho vay, đầu tƣ và quản trị thƣờng xuyên danh mục vốn cho vay và đầu tƣ.
Nguyên tắc số 8: Rủi ro tín dụng. Thanh tra, giám sát viên ngân hàng cần đảm bảo rằng các ngân hàng thiết lập và tuân thủ các chính sách, thông lệ và thủ tục đánh giá chất lƣợng tài sản và trích lập dự phòng tín dụng đầy đủ.
Nguyên tắc số 12: Rủi ro thị trƣờng và rủi ro tỷ giá. Cơ quan giám sát cần đƣợc đảm bảo ngân hàng có hệ thống cho phép đo lƣờng, giám sát và kiểm soát toàn diện rủi ro thi trƣờng; cơ quan giám sát phải có quyền quy định những giới hạn cụ thể và/hoặc những yêu cầu về vốn bù đắp rủi ro thị trƣờng nếu cần thiết.
Nguyên tắc số 13: Rủi ro thị trƣờng. Cơ quan giám sát cần đƣợc đảm bảo rằng ngân hàng duy trì quy trình quản lý rủi ro toàn diện (bao gồm cả vai trò giám sát của ban lãnh đạo cấp cao) nhằm nhận biết, đo lƣờng, giám sát và kiểm soát tất cả các rủi ro trọng yếu khác ngoài rủi ro tín dụng trong hoạt động ngân hàng và duy trì mức vốn bù đắp rủi ro nếu cần thiết.
Nguyên tắc số 14: Cơ quan giám sát cần kiểm tra để xác định rằng ngân hàng có hệ thống kiểm soát nội bộ phù hợp với tính chất và quy mô hoạt động ngân hàng. Hệ thống kiểm soát nội bộ bao gồm việc phân định rõ ràng quyền hạn và trách nhiệm; phân định chức năng trong hoạt động tài chính, hoạch toán tài sản có và nợ; thống nhất các quy trình; kiểm soát tài sản; chức năng kỉểm toán nộ bộ hoặc kiểm toán độc lập và chức năng tuân thủ nhằm kiểm tra mức độ tuân thủ của ngân hàng với hệ thống kỉểm soát nói trên cũng nhƣ các quy định của luật pháp.
Nguyên tắc số 15: Cơ quan giám sát cần kiểm tra để xác định rằng ngân hàng có đầy đủ các chính sách, thông lệ và thủ tục bao gồm cả nguyên tắc “nhận biết khách hàng” một cách nghiêm ngặt để đảm bảo tuân thủ các chuẩn mực về đạo đức và chuyên môn trong lĩnh vực tài chính, đồng thời ngăn ngừa việc ngân hàng bị sử dụng cho các mục đích tội phạm dù vô tình hay hữu ý.
Nguyên tắc số 16: Hệ thống giám sát ngân hàng hiệu quả phải kết hợp giữa thanh tra tại chỗ và giám sát từ xa.
Nguyên tắc số 17: Cơ quan giám sát phải thƣờng xuyên liên hệ với bộ máy lãnh đạo ngân hàng và am hiểu mọi hoạt động của ngân hàng.
Nguyên tắc số 19: Thanh tra ngân hàng phải có phƣơng tiện để đánh giá độc lập các thông tin thanh tra thông qua kiểm tra tại chỗ hoặc sử dụng kiểm toán độc lập.
1.2.3. Yêu cầu thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro
Theo thông lệ quốc tế, việc thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro phải đáp ứng các yêu cầu cơ bản sau đây:
- Yêu cầu về thể chế, khung pháp lý (hệ thống pháp luật).
Để hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả, Thanh tra ngân hàng cần có một khuôn khổ pháp lý đảm bảo cho tổ chức này là một tổ chức thống nhất, có đầy đủ quyền hạn và trách nhiệm trong quá trình thanh tra, giám sát. Theo quy định của Ủy ban Basel, quá trình thanh tra, giám sát ngân hàng gồm 4 khâu: cấp phép; ban hành quy chế; tổ chức thanh tra (giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ); xử phạt, thu hồi giấy phép2
. - Yêu cầu về phƣơng pháp thanh tra.
Việc thanh tra trên cơ sở rủi ro phải đảm bảo có sự phối hợp giữa giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ. Ngay cả khi đã có khung pháp lý và mô hình tổ chức phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của Ủy ban Basel, Thanh tra ngân hàng thƣờng gặp phải thách thức trong việc phân bổ nguồn lực hợp lý. Vì lẽ đó, một nguyên tắc đƣợc đƣa ra là việc thanh tra, giám sát TCTD phải phù hợp với mức độ rủi ro của TCTD. Những TCTD có tiềm ẩn rủi ro cao có khả năng đe dọa tới sự ổn định hệ thống tài chính cần đƣợc tập trung thanh tra, giám sát nhiều hơn các TCTD có rủi ro tiềm ẩn thấp hơn. Điều đó cho thấy, phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro là sự lựa chọn duy nhất để Thanh tra ngân hàng có thể phân bổ nguồn lực hợp lý và đảm bảo đƣợc chất lƣợng và mức độ thanh tra, giám sát phù hợp với mức độ rủi ro. Phƣơng pháp thanh tra
2
Xem: http://www.bis.org/bcbs/Ủy ban Basel về Giám sát ngân hàng (Central Bank Governance Group – Informal record of a meeting on 9 May 2005)
trên cơ sở rủi ro cũng đòi hỏi Thanh tra ngân hàng:
- Liên hệ thƣờng xuyên với lãnh đạo cấp cao của các TCTD;
- Có khả năng đánh giá đƣợc hệ thống quản lý rủi ro của các TCTD; - Thanh tra viên ngân hàng phải có đủ năng lực, trình độ để thu thập, phân tích, đánh giá, xếp loại TCTD một cách khách quan và chính xác;
- Hệ thống kế toán của các TCTD phải đạt tiêu chuẩn quốc tế, đảm bảo đƣợc tính chính xác, kịp thời và minh bạch của các loại báo cáo...
Trên đây là các yêu cầu cơ bản để thực hiện phƣơng pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro theo quy định của Ủy ban Basel.
1.2.4. Kinh nghiệm chuyển đổi từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro của một số nƣớc trên thế giới và bài học kinh nghiệm trên cơ sở rủi ro của một số nƣớc trên thế giới và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam
Các nghiên cứu gần đây về tổ chức và hoạt động của cơ quan Thanh tra ngân hàng của một số nƣớc nhƣ Đức, Hàn Quốc, Trung Quốc, Ba Lan, Nhật Bản... cho thấy một số kinh nghiệm trong chuyển đổi mô hình từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro nhƣ sau:
Thứ nhất, về cách thức tổ chức bộ máy thanh tra ngân hàng.
Mục tiêu hoạt động của Thanh tra ngân hàng ở các nƣớc trên thế giới đều giống nhau và đều nhằm bảo đảm an toàn, lành mạnh của hệ thống ngân hàng, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời gửi tiền và phục vụ chính sách tiền tệ quốc gia. Tuy nhiên, không có mô hình tổ chức chuẩn của cơ quan Thanh tra ngân hàng. Hiện nay, trên thế giới tồn tại 3 loại mô hình tổ chức thanh tra ngân hàng: (i) Thanh tra ngân hàng là bộ phận cấu thành của NHTW và là một chức năng của NHTW; (ii) Thanh tra ngân hàng nằm trong Bộ Tài chính và là một chức năng của Bộ Tài chính; (iii) Thanh tra ngân hàng là một định chế độc lập của Chính phủ. Với mô hình này, Nhà nƣớc thực hiện thanh tra, giám sát ngân hàng bằng bộ máy thanh tra chuyên nghiệp nằm ngoài cơ quan Ngân hàng trung ƣơng vốn trực thuộc Quốc hội.
Theo kết quả điều tra của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), mô hình tổ chức Thanh tra ngân hàng đƣợc thể hiện nhƣ sau:
Khu vực Tổng số nƣớc TTNH thuộc NHTW TTNH thuộc BTC TTNH thuộc tổ chức khác Châu Phi 42 41 0 1 Châu Á 30 25 3 2 Châu Âu (KV1) 29 21 1 7 Châu Âu (KV2) 15 15 0 0 Trung Đông 17 16 0 1 Bán cầu Tây 34 17 3 14