2.1.2.1. Những bất cập chung của pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch
Mặc dù hệ thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch có nhiều ưu điểm và nhiều đóng góp như kể trên, song so với yêu cầu chung của quá trình phát triển kinh tế đất nước nhằm bảo đảm phát triển bền vững trong bối cảnh hội nhập quốc tế, trong đó có phát triển dịch vụ du lịch thì hệ thống pháp luật trong lĩnh vực này cũng còn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập, mà điển hình nhất vẫn là Luật Du lịch năm 2005. Cụ thể là:
58
nguyên du lịch, còn các vấn đề cụ thể về bảo vệ tài nguyên du lịch hiện nằm rải rác trong nhiều văn bản mà chưa tạo thành các quy định thống nhất trong lĩnh vực này. Ngoài ra cũng chưa có sự đồng bộ giữa các quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch; mối quan hệ “trước, sau”, “trên, dưới” giữa các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch chưa được thể hiện rõ ràng.
Trong Luật Du lịch năm 2005 tuy đã có đưa ra quy định về các vấn đề bảo vệ, tôn tạo các tài nguyên du lịch cũng như trách nhiệm bảo vệ tài nguyên du lịch của các cơ quan quản lý nhà nước về du lịch từ trung ương đến địa phương; của cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân sở hữu quản lý nhà nước; trách nhiệm của cá nhân, khách du lịch, nhưng chỉ mang tính tổng quát. Chưa nêu rõ trách nhiệm của khách du lịch, cá nhân khi đến khu du lịch, khu di tích, điểm du lịch, điểm di tích, cơ sở lưu trú phải có trách nhiệm như thế nào; tổ chức, cá nhân sở hữu, quản lý tài nguyên du lịch có trách nhiệm phối hợp với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về du lịch song sự phối hợp ấy được quy định như thế nào thì chưa được Luật đề cập đến. Luật Du lịch năm 2005 có đề cập đến trách nhiệm của người dân trong việc bảo vệ tài nguyên du lịch nhưng lại thiếu các quy định để khuyến khích hỗ trợ người dân trong công tác bảo vệ, gìn giữ các nguồn tài nguyên du lịch, đặc biệt là những di sản văn hóa phi vật thể của dân tộc đang ngày bị mai một. Chưa có khái niệm làm nổi bật được tầm quan trọng của việc cần phải bảo vệ các nguồn tài nguyên du lịch trong khi tài nguyên du lịch là yếu tố quyết định đến sự tồn tại, phát triển của ngành Du lịch. Nghị định số 92/2007/NĐ-CP ngày 1 tháng 6 năm 2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch, trong Chương II - Tài nguyên du lịch, quy hoạch phát triển du lịch, chỉ hướng dẫn chi tiết vấn đề điều tra tài nguyên du lịch, quy hoạch phát triển tổng thể tài nguyên du lịch, công bố quy hoạch phát triển du lịch nhưng lại chưa có quy
59
định chi tiết trách nhiệm bảo vệ tài nguyên du lịch của từng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền, đến các tổ chức, cá nhân quản lý tài nguyên du lịch, các cá nhân, khách du lịch, cá nhân kinh doanh du lịch. Nghị định số 180/2013/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2013 của Chính phủ Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 92/2007/NQ-CP ngày 1 tháng 6 năm 2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch, đã bổ sung nội dung quản lý điểm du lịch vào Điều 10 của Nghị định 92/2007, trong đó nêu
“đảm bảo vệ sinh môi trường, phòng chống cháy nổ, an ninh, an toàn cho khách du lịch;... công khai quy hoạch cụ thể phát triển điểm du lịch đối với điểm du lịch quốc gia có tài nguyên du lịch tự nhiên...” [6, Điều 1, Khoản 1] song không đề cập đến vấn đề bảo vệ các nguồn tài nguyên du lịch, mặc dù đây là yếu tố cơ bản quyết định đến sự phát triển của các điểm du lịch trong khi Luật Du lịch năm 2005 đã giải thích từ ngữ rằng: “Điểm du lịch là nơi có tài nguyên du lịch hấp dẫn, phục vụ nhu cầu tham quan của du khách” [14, Điều 4, Khoản 8].
Nghị định 16/2012/NĐ-CP ngày 12 tháng 3 năm 2012 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch, trong đó Vi phạm quy định về tài nguyên du lịch, quy hoạch phát triển du lịch đã quy định
“mức phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 15.000.000 đồng đối với hành vi khai thác tài nguyên du lịch trái quy định của pháp luật trong khu du lịch, điểm du lịch hoặc trong khu vực đã được quy hoạch phát triển du lịch” [4, Điều 3] còn mang tính chất chung chung. Vì vấn đề đặt ra là nếu việc khai thác tài nguyên du lịch trái với quy định của pháp luật gây tổn thất rất lớn hơn nhiều lần so với mức xử phạt tối đa là 15.000.000 đồng thì sẽ không đủ sức răn đe, mức phạt đó không thể đủ để bù đắp, khắc phục những hậu quả lớn xảy ra đối với tài nguyên du lịch. Bên cạnh đó chưa có Thông tư hướng dẫn nào quy định chi tiết các vấn đề liên quan đến bảo vệ tài nguyên du lịch, xử lý các hành vi xâm phạm trái phép tài nguyên du lịch.
60
Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 không có điều khoản riêng về bảo vệ môi trường đất, đây là thiếu sót lớn trong luật, khi môi trường đất đóng vai trò rất quan trọng trong hoạt động đời sống của chúng ta và trong hoạt động du lịch cũng có rất nhiều nguồn tài nguyên từ đất được khai thác và bảo vệ. Chỉ có việc bảo vệ nguồn đất thì mới có thể bảo vệ được nhiều nguồn tài nguyên du lịch hình thành và tồn tại phục thuộc vào sự tồn tại của môi trường đất. Thiếu các quy định để bảo vệ môi trường tài nguyên đất sẽ dẫn đến nhiều hệ quả xấu, tình trạng làm ô nhiễm môi trường này sẽ ngày càng tăng nếu không có những chế tài thích hợp được quy định. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 ra đời đã khắc phục được nhiều những thiếu sót của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, tuy nhiên Luật Bảo vệ môi trường 2014 đã không kế thừa Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định nghiêm cấm “các hành vi bị nghiêm cấm khác về bảo vệ môi trường theo quy định của pháp luật” [13, Điều 7, Khoản 16] để hạn chế sự lạm dụng nghiêm cấm trong quản lý bảo vệ môi trường. Ngoài ra, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 có quy định về bảo vệ môi trường trong hoạt động lễ hội, du lịch (Điều 77). Tuy nhiên trong Điều 77 này, Luật chỉ nêu ra các quy định đối với tổ chức, cá nhân quản lý, khai thác khu di tích, khu du lịch, điểm du lịch; nghĩa vụ đối với các nhân khi đến khu di tích, điểm di tích, khu du lịch, điểm du lịch "Tuân thủ nội quy, hướng dẫn về bảo vệ môi trường của khu di tích, điểm di tích, điểm du lịch, cơ sở lưu trú, bỏ chất thải đúng nơi quy định, giữ gìn vệ sinh công cộng, không xâm phạm cảnh quan di tích, các loại sinh vật" [20, Điều 77, Khoản 2]... mà chưa quy định trách nhiệm của tổ chức, cá nhân quản lý, khai thác khu di tích, khu du lịch, điểm du lịch như trách nhiệm phải tuyên truyền cho các cá nhân đến đây về ý thức bảo vệ môi trường cảnh quan xung quanh, tầm quan trọng của việc bảo vệ môi trường cho những nguồn tài nguyên du lịch. Chưa quy định cụ thể trách nhiệm của các cá nhân khi đến các điểm du lịch, khu du lịch, khu
61
di tích, cơ sở lưu trú liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường, như tố giác các vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường của những người xung quanh với ban quản lý, tố cáo tổ chức, cá nhân quản lý, khai thác các khu du lịch, di tích, cơ sở lưu trú liên quan đến vi phạm về bảo vệ môi trường tại khu du lịch, địa điểm du lịch, khu di tích và bảo vệ môi trường cho nguồn tài nguyên du lịch được phát triển bền vững.
Bộ luật Hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2009) có hai điều luật quy định liên quan đến vấn đề tài nguyên du lịch là Điều 191 “Vi phạm các quy định về quản lý khu bảo tồn thiên nhiên” và Điều 272 “Tội vi phạm các quy định về bảo vệ và sử dụng di tích lịch sử, văn hóa, danh lam, thắng cảnh gây hậu quả nghiêm trọng”. Tuy nhiên khung hình phạt còn thấp, tại Điều 191, mức hình phạt tù tối đa là mười năm; Điều 272 mức hình phạt tù tối đa là bảy năm
"Phạm tội trong trường hợp gây hậu quả rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng, thì bị phạt tù từ hai năm đến bảy năm" [16, Điều 272, Khoản 2], trong khi các di tích văn hóa, lịch sử, danh lam, thắng cảnh, các khu bảo tồn thiên nhiên là nơi chứa đựng những nguồn tài nguyên quan trọng, nhân tố quyết định sự phát triển kinh tế du lịch. Nếu có hậu quả đặc biệt nghiêm trọng xảy ra thì nó không chỉ làm tổn hại lớn đến nguồn tài nguyên này, gây thiệt hại không nhỏ đến kinh tế ngành Du lịch nói riêng và kinh tế, văn hóa của quốc gia nói chung mà còn làm hao hụt những giá trị quý báu vốn có của các nguồn tài nguyên đó, nhưng mức xử phạt cao nhất chỉ dừng lại ở mức mười năm tù.
Trong Bộ luật Hình sự chỉ nêu ra các quyết định xử phạt đối với các tài nguyên du lịch tự nhiên (Điều 191), tài nguyên nhân văn mang tính vật thể (Điều 272), còn những loại hình tài nguyên du lịch nhân văn mang tính phi vật thể như Ca trù, Dân ca quan họ, Hát xoan, Đờn ca tài tử, Không gian văn hóa Cồng Chiêng Tây Nguyên... lại chưa được đề cập tới. Loại hình tài nguyên này không chỉ mang lại sự phát triển kinh tế du lịch mà nó còn là biểu
62
tượng cho nền văn hóa dân tộc của đất nước ở từng giai đoạn khác nhau trong lịch sử, nên nó cũng cần được bảo vệ khỏi sự tác động của những thành phần xấu muốn dựa vào văn hóa dân tộc để đả kích, bôi nhọ, phỉ báng để thuyết phục, xúi dục các thế hệ tương lai của đất nước quay lưng lại với văn hóa truyền thống của dân tộc, không ý thức được tầm quan trọng của việc giữ gìn những giá trị văn hóa, làm mai một đi bản sắc riêng của dân tộc ta.
Điều 272 Bộ luật Hình sự quy định mức độ gây hậu quả nghiêm trọng, rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng chỉ mang tính chung chung. Cho đến nay chưa có giải thích hay hướng dẫn chính thức thế nào là gây hậu quả nghiêm trọng do hành vi vi phạm các quy định về bảo vệ và sử dụng tài nguyên du lịch. Nên việc xác định thế nào là gây hậu quả nghiêm trọng, rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng trong trường hợp này, các cơ quan tiến hành tố tụng chỉ có thể tham khảo Thông tư số 02/TTLT-TANDTC- VKSNDTC-BCA-BTP ngày 25 tháng 12 năm 2001 của Tòa án nhân dân Tối cao, Viện kiểm sát nhân dân Tối cao, Bộ Công an, Bộ Tư pháp hướng dẫn áp dụng một số quy định tại Chương XIV Bộ luật Hình sự 1999 về trường hợp gây hậu quả nghiêm trọng, rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng để xác định hậu quả. Tuy nhiên Thông tư này cũng chỉ vẫn mang tính chất chung chung, chủ yếu là thiệt hại về tài sản, thương tích chứ chưa có quy định chi tiết về thiệt hại gây hậu quả nghiêm trọng, rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng xảy ra đối với những hậu quả phi vật chất, gây ảnh hưởng lớn đến bản sắc văn hóa dân tộc của đất nước.
Hệ thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch là tổng thể các quy định pháp luật bao quát trên cả ba phương diện: Phòng ngừa, hạn chế tác động xấu, khắc phục suy thoái của tài nguyên du lịch; kiểm soát và bảo vệ tài nguyên du lịch trong quá trình tiến hành các hoạt động du lịch; xử lý các hành vi vi phạm pháp luật và giải quyết tranh chấp liên quan đến bảo vệ tài nguyên
63
du lịch. Tuy nhiên, vấn đề này chưa được đặt ra khi bảo vệ tài nguyên du lịch được quan tâm, chú trọng nên các quy định của pháp luật mới tập trung ở phương diện thứ hai. Bên cạnh đó quan điểm về phát triển ngành Du lịch bền vững chưa được thể hiện rõ rệt và nhất quán thông qua chính sách và các công cụ điều tiết của Nhà nước. Các chính sách kinh tế - xã hội còn thiên về tăng trưởng kinh tế của ngành du lịch mà chưa quan tâm đến khai thác và sử dụng tài nguyên du lịch có thể làm suy thoái chúng.
2.1.2.2. Những bất cập của pháp luật bảo vệ tài nguyên du lịch đối với một số tài nguyên cụ thể
Đối với quy định về bảo vệ tài nguyên rừng
Điều 53 Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004 chỉ quy định về hoạt động kết hợp kinh doanh cảnh quan, nghỉ dưỡng, du lịch sinh thái - môi trường trong rừng đặc dụng nhưng lại không nêu việc kết hợp ấy với vấn đề bảo vệ tài nguyên du lịch trong rừng đặc dụng.
Nghị định số 157/2013/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính về quản lý rừng, phát triển rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản đã quy định về vi phạm các quy định về quản lý, bảo vệ động vật rừng trong đó nêu “Người có hành vi săn, bắn, bẫy, bắt; nuôi, nhốt, lấy dẫn xuất từ động vật rừng; giết động vật rừng trái quy định của pháp luật (không thuộc trường hợp quy định tại điểm a khoản 2 Điều 7 của Nghị định này)” [5, Điều 21] có mức xử phạt cao nhất đến 500.000.000 đồng. Cũng theo đó thì khoản 2 Điều 7 của Nghị định này quy định về “Những hành vi vi phạm (trừ hành vi nuôi động vật rừng nhóm IB) được xem xét để truy cứu trách nhiệm hình sự”, có nêu “... hành vi vi phạm gây hậu quả mà tang vật là thực vật rừng nhóm IA, động vật rừng nhóm IB vượt quá mức xử phạt vi phạm hành chính tối đa quy định tại Điều 21, 22, 23” [5, Điều 7, Khoản 2]. Và mức xử phạt vi phạm hành chính tối đa ở Điều 21 là 500.000.000 đồng. Tuy nhiên
64
ở khoản 1 Điều 190 của Bộ luật Hình sự đã được sửa đổi, bổ sung năm 2009 quy định xử phạt tiền đối với hành vi săn, bắn, giết, vận chuyển, nuôi, nhốt... trái phép các loại động vật trái phép trong danh mục loài nguy cấp, quý hiếm... thì bị phạt tiền đến mức 500.000.000 đồng (theo Thông tư liên tịch số 02/2001/TTLT-TANDTC-VKSDNTC- BCA-BTP quy định gây thiệt hại tài sản có giá trị từ 50.000.000 đồng đến dưới 500.000.000 đồng sẽ thuộc vào tình tiết gây hậu quả nghiêm trọng), cũng có nghĩa là gây thiệt hại có giá trị từ 50.000.000 đồng đến 500.000.000 đồng thì sẽ bị xử phạt hình sự 50.000.000 đồng đến 500.000.000 đồng. Điều này cho thấy sự chưa thống nhất, chồng chéo về quy định của các văn bản pháp luật liên quan đến cùng một vấn đề, khi văn bản quy định mức phạt hành chính vượt quá 500.000.000 đồng mới xử phạt hình sự, nhưng một văn bản khác lại có quy định về xử phạt hình sự bằng hình phạt tiền với thiệt hại tài sản có giá trị đến 500.000.000 đồng (khi thiệt hại tài sản từ 50 triệu đồng đến dưới 500.000.000 đồng). Đây là vấn đề bấp cập cần được tháo gỡ, để giúp cho công tác xử lý vi phạm trong bảo vệ các nguồn động vật quý, hiếm được sinh sống và phát triển tốt đồng thời cũng là giúp cho việc bảo vệ nguồn tài nguyên phục vụ cho phát triển du lịch được bền vững.
Đối với quy định về bảo vệ tài nguyên nước
Luật Tài nguyên nước năm 2010 cùng với Nghị định số 201/2013 ngày