Từ năm 2013 trở về trước, việc giỏm sỏt và đỏnh giỏ hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước chủ yếu được quy định trong Quyết định 224/2006/QĐ-TTg ngày 6/10/2006 thay thế Quyết định số 271/2003/QĐ-TTg về Quy chế giỏm sỏt và đỏnh giỏ hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước, và Quyết định số 169/2007/QĐ-TTg ngày 8/11/2007 về Quy chế giỏm sỏt đối với doanh nghiệp nhà nước kinh doanh thua lỗ, hoạt động khụng hiệu quả. Theo đú, chủ thể giỏm sỏt bờn ngoài doanh nghiệp đối với cụng ty nhà nước là Hội đồng quản trị, Ủy ban nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương,
bộ quản lý ngành, Bộ Tài chớnh; bộ quản lý ngành, Ủy ban nhõn dõn cỏc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương phối hợp với Bộ Tài chớnh tổ chức giỏm sỏt, đỏnh giỏ hiệu quả hoạt động của cụng ty nhà nước. Đối với cỏc doanh nghiệp nhà nước khỏc, vai trũ giỏm sỏt bờn ngoài doanh nghiệp được giao cho đại diện chủ sở hữu được phõn cấp quản lý đối với doanh nghiệp nhà nước. Như vậy, cú rất nhiều bờn liờn quan tham gia vào quỏ trỡnh giỏm sỏt nhưng khụng cú chủ thể chịu trỏch nhiệm cuối cựng đối với hoạt động giỏm sỏt. Điều này khiến trỏch nhiệm giải trỡnh khụng cao. Mặt khỏc, sau khi ban hành Nghị định 99/2012/NĐ-CP quy định về phõn cụng phõn cấp thực hiện cỏc quyền, trỏch nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp thỡ quy định về chủ thể giỏm sỏt trong hai quyết định nờu trờn đó khụng cũn phự hợp. Để khắc phục những bất cập này, ngày 25/6/2013 Chớnh phủ đó ban hành Nghị định 61/2013/NĐ-CP về việc ban hành quy chế giỏm sỏt tài chớnh và đỏnh giỏ hiệu quả hoạt động và cụng khai thụng tin tài chớnh đối với doanh nghiệp do nhà nước làm chủ sở hữu và doanh nghiệp cú vốn nhà nước.
Theo quy định tại Nghị định 61/2013/NĐ- CP, chủ thể giỏm sỏt bao gồm Bộ quản lý ngành, Ủy ban nhõn dõn cấp tỉnh và Cơ quan quản lý tài chớnh doanh nghiệp bao gồm Bộ Tài chớnh và Sở Tài chớnh. So với Quy chế giỏm sỏt và đỏnh giỏ hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước tại Quyết định 224/2006/QĐ-TTg thỡ quy định về chủ thể giỏm sỏt tại Nghị định này đó phõn định rừ mối quan hệ giữa cỏc chủ thể thực hiện giỏm sỏt tài chớnh: Đối với chủ sở hữu doanh nghiệp giỏm sỏt tài chớnh bằng việc kết hợp cỏc phương thức giỏm sỏt trực tiếp, giỏm sỏt giỏn tiếp, giỏm sỏt trước, giỏm sỏt trong và giỏm sỏt sau và đặc biệt coi trọng việc giỏm sỏt trước và giỏm sỏt trong đối với doanh nghiệp cú vốn Nhà nước. Trong trường hợp doanh nghiệp gặp những rủi ro thỡ phải tiến hành vấn đề giỏm sỏt đặc biệt. Trong quy chế đặc
biệt, Nghị định cũng đó đưa ra những dấu hiệu, quy trỡnh và xử lý sau khi giỏm sỏt đặc biệt. Đối với cơ quan quản lý tài chớnh doanh nghiệp thỡ phải cú trỏch nhiệm giỏm sỏt kiểm tra việc tổ chức thực hiện giỏm sỏt của chủ sở hữu doanh nghiệp, giỏm sỏt việc chấp hành phỏp luật và tổng hợp bỏo cỏo để cụng khai trước Quốc hội và nhõn dõn.
Tuy nhiờn, trong thực tế vẫn chưa xỏc định được rừ ràng ai là người chịu trỏch nhiệm chớnh để thực thi việc giỏm sỏt tài chớnh doanh nghiệp và trong đú cú giỏm sỏt hoạt động sử dụng vốn. Hiện nay, cú nhiều cơ quan, tổ chức và cỏ nhõn cựng thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước. Do chủ sở hữu phõn tỏn, nờn dẫn tới chủ thể chịu trỏch nhiệm chớnh trong giỏm sỏt, đỏnh giỏ doanh nghiệp là khụng rừ ràng. Một trong những nguyờn nhõn dẫn đến tỡnh trạng này là do thiếu sự nhất quỏn giữa cỏc văn bản phỏp luật. Theo quy định Luật doanh nghiệp 2005, Nhà nước thực hiện quyền chủ sở hữu vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp theo cỏc nguyờn tắc thực hiện thống nhất và tập trung cỏc quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu về vốn [47, Khoản 1 Điều 168]. Với quy định này, chỳng ta hiểu rằng phải tập trung cỏc quyền giỏm sỏt của chủ sở hữu nhà nước. Tuy nhiờn, cỏc văn bản khỏc lại chưa quy định theo hướng này, chẳng hạn tại Nghị định 205/2013/NĐ-CP quy định về điều lệ tổ chức và hoạt động của Tập đoàn Điện lực Việt Nam, cả Bộ Cụng Thương, Bộ Tài chớnh và Bộ Kế hoạch và Đầu tư đều cú quyền kiểm tra, giỏm sỏt về tài chớnh, kết quả và hiệu quả kinh doanh của tập đoàn này hay quy định tại Nghị định 184/2013/NĐ-CP quy định về điều lệ tổ chức và hoạt động của Tổng cụng ty Hàng hải Việt Nam, cũng giao trỏch nhiệm giỏm sỏt việc quản lý, sử dụng và bảo toàn vốn cho hai cơ quan là Bộ Giao Thụng vận tải và Bộ Tài chớnh, nhưng cả hai Nghị định trờn, chưa văn bản bản nào quy định rừ cơ quan nào chịu trỏch nhiệm chớnh trong việc giỏm sỏt tài chớnh mà cụ thể hơn là giỏm sỏt hoạt động sử dụng vốn trong cỏc doanh nghiệp này. Do đú khi sai
phạm xảy ra, cơ quan nhà nước lỳng tỳng trong việc xỏc định trỏch nhiệm của cỏc cơ quan được chủ sở hữu nhà nước giao quản lý, sử dụng và giỏm sỏt vốn trong doanh nghiệp. Thực tế đó minh chứng cho vấn đề này, đú là ngày 16/12/2013, tại phiờn tũa sơ thẩm - Tũa ỏn nhõn dõn thành phố Hà Nội, đó tuyờn ỏn tử hỡnh đối với Dương Chớ Dũng - nguyờn Chủ tịch Hội đồng quản trị Vinalines và Mai Văn Phỳc - nguyờn Tổng giỏm đốc Vinalines trong vụ ỏn tham ụ tài sản và cố ý làm trỏi quy định quản lý của nhà nước về kinh tế gõy hậu quả nghiờm trọng trong Tổng cụng ty Hàng hải Việt Nam (Vinalines). Tuy nhiờn, xem xột trờn khớa cạnh quản lý nhà nước đối với phần vốn của nhà nước trong doanh nghiệp này thỡ ai, cơ quan nào chịu trỏch nhiệm và trỏch nhiệm đú đến đõu đối với sai phạm tại Vinalines, Bộ Giao thụng vận tải hay Bộ Tài chớnh chịu trỏch nhiệm trong việc quản lý, sử dụng, giỏm sỏt vốn trong doanh nghiệp này?
Bờn cạnh đú, hiện nay đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp 100% vốn nhà nước vẫn thuộc Bộ quản lý ngành, Ủy ban nhõn dõn cấp tỉnh, thành phố. Đõy là cơ quan vừa thực hiện vai trũ quản lý nhà nước vừa thực hiện vai trũ quản lý ngành của chủ sở hữu. Ngoài ra, Luật doanh nghiệp cú quy định: "Nhà nước thực hiện quyền chủ sở hữu vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp theo cỏc nguyờn tắc Tỏch biệt chức năng thực hiện cỏc quyền chủ sở hữu với chức năng quản lý hành chớnh nhà nước” [47, Điều 168]. Tuy nhiờn, cụng tỏc tổ chức triển khai vẫn chưa thực hiện được quy định này. Việc lẫn lộn giữa hai chức năng này dẫn đến tỡnh trạng, nhiều văn bản do cơ quan nhà nước ban hành, ỏp dụng đối với doanh nghiệp nhà nước khụng thể xỏc định rừ được tớnh chất là nội dung quản lý nhà nước hay thuộc thẩm quyền của chủ sở hữu. Vớ dụ, cơ chế hoạt động, chế độ tiền lương… Đõy là một số nội dung quản lý xuất phỏt từ chức năng quản lý nhà nước được Nhà nước hướng dẫn doanh nghiệp là đỳng chức năng và quyền hạn của chủ sở
hữu. Tuy nhiờn, về hỡnh thức thực hiện lại khụng thể hiện là quyết định của chủ sở hữu mà luụn thể hiện bằng hỡnh thức văn bản phỏp luật (nghị định, thụng tư) hoặc văn bản hành chớnh.
Bờn cạnh đú, việc thiếu tỏch bạch giữa chức năng quản lý nhà nước và chức năng đại diện chủ sở hữu của nhà nước cũn dẫn đến nhiều hạn chế và hệ lụy. Cụ thể là (i) Trong nhiều trường hợp, người đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đồng thời là Chủ tịch Hội đồng thành viờn/ Chủ tịch cụng ty và cả Tổng giỏm đốc/ Giỏm đốc. Như vậy, nguyờn tắc cõn bằng và giỏm sỏt quyền lực trong quản trị doanh nghiệp khụng được tuõn thủ. Người đại diện chủ sở hữu trong trường hợp này rất lớn. Nguy cơ lạm quyền của người này để tư lợi hoặc vỡ lợi ớch của nhúm người làm ảnh hưởng đến lợi ớch của nhà nước là khụng trỏnh khỏi. Việc thiếu cơ chế giỏm sỏt quyền lực trong cơ chế quản lý hành chớnh, khú cú thể đảm bảo trỏch nhiệm giải trỡnh của họ trước chủ sở hữu và cỏc bờn liờn quan; (ii) Tổ chức quản lý thiếu phự hợp, thiếu cỏn bộ chuyờn mụn đủ năng lực; (iii) Cơ quan chủ quản can thiệp quỏ sõu vào hoạt động của doanh nghiệp. Do đú, khi chưa cú sự phõn tỏch hai chức năng này thỡ khi cú sai phạm để lại hậu quả nghiờm trọng thỡ rất khú phõn xử trỏch nhiệm giữa cỏc cơ quan đại diện chủ sở hữu này trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mỡnh.
Ở một số nước trờn thế giới, việc quản lý và giỏm sỏt vốn của nhà nước trong doanh nghiệp chủ yếu vẫn thụng qua cỏc đầu mối là cơ quan chức năng cú thẩm quyền nhưng đó cú sự tỏch bạch giữa chức năng quản lý nhà nước và chức năng chủ sở hữu. Vớ dụ như mụ hỡnh quản lý, giỏm sỏt vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Hungary hay Singapore
Hungary: Năm 1992, sau khi ban hành Luật Quản lý tài sản doanh
nghiệp, Hungary đó thành lập Cụng ty tư nhõn húa và quản lý tài sản nhà nước (AV Rt) để nắm giữ và quản lý số vốn nhà nước trong cỏc cụng ty cú cổ
phần, vốn gúp của Nhà nước. Sau khi ban hành Luật Tư nhõn húa (1995), Cơ quan Quản lý tài sản nhà nước (AVU) và AV Rt được sỏp nhập lại thành Cụng ty tư nhõn húa và quản lý tài sản nhà nước (APV Rt) và nắm giữ đến 90% tổng số vốn nhà nước tại cỏc doanh nghiệp.
Nhiệm vụ của APV Rt được xỏc định: Một là, tổ chức thực hiện việc
tư nhõn húa cỏc doanh nghiệp nhà nước (bỏn cỏc tài sản nhà nước); Hai là, quản lý và sử dụng cú hiệu quả phần vốn và tài sản thuộc sở hữu nhà nước
ở cỏc doanh nghiệp chưa thực hiện tư nhõn húa; Ba là, đại diện chủ sở hữu
nhà nước ở cỏc doanh nghiệp cú vốn đầu tư của Nhà nước;
Về tổ chức và nhõn sự, Bộ trưởng phụ trỏch tư nhõn húa nắm quyền chủ sở hữu đối với APV Rt. Hội đồng quản trị của APV Rt cú 11 thành viờn được Chớnh phủ bổ nhiệm, nhiệm kỳ khụng quỏ 3 năm. Bộ trưởng phụ trỏch tư nhõn húa là người đề nghị bổ nhiệm cỏc thành viờn Hội đồng quản trị sau khi tham khảo ý kiến tư vấn của Bộ trưởng Tài chớnh. Một ủy ban của Quốc hội sẽ xem xột, thẩm tra việc bổ nhiệm này.
Hội đồng giỏm sỏt của APV Rt cú 11 thành viờn, nhiệm kỳ tối thiểu là 3 năm. Trong cỏc thành viờn của Hội đồng giỏm sỏt, Chủ tịch Hội đồng được bổ nhiệm theo đề nghị của Văn phũng Kiểm toỏn nhà nước, 6 thành viờn do Quốc hội đề cử, 1 thành viờn là đại diện cho những người sử dụng lao động và 1 thành viờn cũn lại là người lao động. Hội đồng giỏm sỏt cú chức năng giỏm sỏt đảm bảo cho hoạt động của doanh nghiệp đỳng theo khung khổ phỏp lý quy định, khụng cú chức năng điều hành doanh nghiệp.
APV Rt thực hiện giỏm sỏt trực tiếp tại cỏc doanh nghiệp cú phần vốn nhà nước, thụng qua việc cử người tham gia Hội đồng quản trị, quyết định cỏc vấn đề quan trọng, tham gia hoạch định cỏc chiến lược phỏt triển. Đối với cỏc doanh nghiệp và số vốn của Nhà nước cú quy mụ nhỏ thỡ APV Rt chỉ thực hiện quyền cổ đụng bỡnh thường [59].
Singapore: Temasek - một Tập đoàn đầu tư thuộc sở hữu nhà nước,
trực thuộc Bộ Tài chớnh Singapore, được thành lập từ năm 1974, cú chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và quản lý phần vốn thuộc sở hữu của Chớnh phủ đầu tư tại cỏc doanh nghiệp - cũng rất chỳ trọng việc bổ nhiệm nhõn sự của mỡnh tại Hội đồng quản trị cỏc cụng ty cú vốn gúp của Chớnh phủ nhằm tăng cường khả năng quản trị hoặc giỏm sỏt hoạt động của cỏc cụng ty thành viờn, hướng hoạt động của cỏc cụng ty này phự hợp với chiến lược phỏt triển của tập đoàn. Tựy thuộc tỷ lệ đầu tư nắm vốn, Temasek thực hiện cỏc quyền của chủ sở hữu trong quản trị và giỏm sỏt hoạt động cụng ty, quyết định nhõn sự chủ chốt, phờ duyệt phương ỏn đầu tư hoặc kinh doanh khỏc nhau với tư cỏch là một cổ động hoặc người gúp vốn vào cụng ty [59].
Với mụ hỡnh quản lý, giỏm sỏt vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Hungary và Singapore, chỳng ta thấy rằng ở cả hai nước này việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước và chức năng đại diện chủ sở hữu được giao cho hai cơ quan khỏc nhau.Ở Hungary, cụng ty tư nhõn húa và quản lý tài sản nhà nước thành lập Hội đồng giỏm sỏt (thực hiện chức năng quản lý nhà nước) để Hội đồng này giỏm sỏt đảm bảo cho hoạt động của doanh nghiệp đỳng theo khung khổ phỏp lý quy định, khụng cú chức năng điều hành doanh nghiệp, bờn cạnh đú cụng ty tư nhõn húa và quản lý tài sản nhà nước cũng cử người tham gia Hội đồng quản trị (thực hiện chức năng của đại diện chủ sở hữu), quyết định cỏc vấn đề quan trọng, tham gia hoạch định cỏc chiến lược phỏt triển. Ở Singapore, đại diện chủ sở hữu nhà nước trong quản lý và giỏm sỏt vốn nhà nước tại doanh nghiệp là Temasek. Temasek chỉ đảm nhiệm chức năng là đại diện chủ sở hữu để thực hiện cỏc quyền của chủ sở hữu trong quản trị và giỏm sỏt hoạt động cụng ty, quyết định nhõn sự chủ chốt, phờ duyệt phương ỏn đầu tư hoặc kinh doanh khỏc nhau với tư cỏch là một cổ đụng hoặc
người gúp vốn vào cụng ty, chứ khụng tham gia vào chức năng quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp. Việc tỏch bạch hai chức năng này, giỳp cho cỏc nước xỏc định được cụ thể trỏch nhiệm của từng cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mỡnh và đõy cũng là hai trong rất nhiều mụ hỡnh quản lý, giỏm sỏt vốn nhà nước tại doanh nghiệp mà chỳng ta cần xem xột để ỏp dụng vào thực tiễn ở nước ta hiện nay.
2.1.3. Tổng cụng ty đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc (SCIC).
Tổng cụng ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) được thành lập theo Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg ngày 20/6/2005 của Thủ tướng Chớnh phủ. Với chức năng quản lý, đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước, sự ra đời của SCIC nằm trong tiến trỡnh cải cỏch kinh tế núi chung và cải cỏch doanh nghiệp nhà nước núi riờng nhằm nõng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước. SCIC là đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại cỏc doanh nghiệp, thực hiện đầu tư vào cỏc ngành, lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế nhằm tăng cường vai trũ chủ đạo của kinh tế nhà nước trờn cơ sở tụn trọng những nguyờn tắc thị trường.
Sau hơn 8 năm hỡnh thành và hoạt động, mụ hỡnh quản lý vốn nhà nước tập trung tại SCIC đó phỏt huy hiệu quả nguồn lực nhà nước tại cỏc doanh nghiệp, đồng thời gúp phần quan trọng vào cụng tỏc sắp xếp, đổi mới và nõng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước.
Năm 2012, SCIC thuộc top doanh nghiệp kinh doanh hiệu quả trong số 73 tập đoàn, tổng cụng ty nhà nước. Cụ thể, tổng lợi nhuận trước thuế đạt hơn 4.500 tỷ đồng, tăng 34% so với năm 2011; lợi nhuận sau thuế đạt gần 3.900 tỷ đồng, tăng 30%; nộp ngõn sỏch hơn 600 tỷ đồng (khụng tớnh khoản thu cổ tức 2.100 tỷ đồng đó nộp thuế trước khi chuyển về SCIC), tăng 83%. Tỷ suất lợi nhuận trờn vốn nhà nước bỡnh quõn đạt 22%, tăng 32%. Tớnh đến hết năm 2012, SCIC đó thực hiện bỏn vốn tại gần 600 doanh nghiệp, thu về