2.3.1 Hạn chế
Trong quan niệm của một số cơ quan và đơn vị thụ hưởng ODA cả ở cấp trung ương lẫn địa phương vẫn cũn tư tưởng "ODA thời bao cấp", coi "ODAkhụng hoàn lại là Chớnh phủ cho, vốn vay ODA là Chớnh phủ trả nợ ". Hậu quả của quan niệm sai lệch này là ra sức tranh thủ nguồn vốn ODA mà khụng tớnh toỏn hiệuquả kinh tế, tớnh bền vững sau dự ỏn và khả năng trả nợ (đối với chương trỡnh, dự ỏnvay vốn ODA).
Cụng tỏc quy hoạch thu hỳt và sử dụng ODA chưa phỏt huy được vai trũ định hướng cỏc nhà tài trợ và cỏc cơ quan thụ hưởng của nước ta vào cỏc lĩnh vựcvà vựng đớch thực ưu tiờn sử dụng nguồn lực này.
Nhiều cơ quan thụ hưởng ODA của chỳng ta chưa phỏt huy được vai trũ làm chủ trong việc thu hỳt và sử dụng ODA. Trong nhiều trường hợp, cỏc cơ quan thụ hưởng chưa xuất phỏt từ nhu cầu thực tế mà bị động và phụ thuộc vào nhà tài trợ trong việc hỡnh thành cỏc dự ỏn ODA. Ngoài ra, trong quỏ trỡnh thực
hiện cỏc dự ỏn ODA, cỏc đối tỏc trong nước vẫn cũn thiếu chủ động, cũn trụng chờ vào chuyờn giavà tư vấn nước ngoài.
Cỏc văn bản phỏp quy về quản lý và sử dụng ODA chưa được thựchiện nghiờm chỉnh. Theo quy định, đàm phỏn điều ước quốc tế với nhà tài trợ phải dựa trờn cơ sở văn kiện dự ỏn hoặc bỏo cỏo nghiờn cứu khả thi được cấp cú thẩmquyền phờ duyệt. Song nhiều trường hợp, do tõm lý sợ mất viện trợ, phớa Việt Nam đó đàm phỏn và ký kết điều ước quốc tế với nhà tài trợ khi dự ỏn hoặc bỏo cỏo nghiờncứu khả thi chưa được cấp cú thẩm quyền phờ duyệt. Kết quả là sau khi ký kết phải mất nhiều thời gian chỉnh sửa dự ỏn, làm chậm giải ngõn và giảm hiệu quả dự ỏn.
Nhiều văn bản phỏp quy liờn quan tới ODA thiếu tớnh đồng bộ.Chẳng hạn cỏc quy định về đấu thầu, về đền bự thiệt hại khi di dõn và giải phúng mặt bằng chậm được sửa đổi và bổ sung, làm kộo dài thời gian chuẩn bị và thực hiện cỏcchương trỡnh, dự ỏn đầu tư bằng nguồn vốn ODA, ảnh hưởng đến tiến độ giải ngõn và hiệu quả dự ỏn.
Cỏc chớnh sỏch tài chớnh trong nước (thuế, cơ chế cho vay lại, cỏcđịnh mức chi phớ về chuyờn gia và ban quản lý dự ỏn…) nặng về xử lý theo vụ việcthay vỡ cú một chớnh sỏch nhất quỏn, được cụng bố trước.
Khú khăn về vốn đối ứng. Dự đó cú quy định ưu tiờn tuyệt đối về vốn đối ứng cho cỏc chương trỡnh, dự ỏn ODA và đó cú lệnh nghiờm cấm sử dụng vốn đối ứng cho cỏc mục đớch khỏc nhưng trờn thực tế, vốn đối ứng vẫn là một trong cỏc trở ngại lớn đối với nhiều ban quản lý dự ỏn, đặc biệt là ở cỏc ban quản lý dự ỏn thuộc cỏc tỉnh mới thành lập, cỏc tỉnh nhỏ và nghốo, cỏc khu vực miền nỳi...
Thiếu cỏc biện phỏp hài hoà thủ tục. Hiện nay, cỏc ban quản lý dự ỏn vừa phải tuõn theo cỏc thủ tục của Chớnh phủ vừa phải tuõn theo cỏc thủ tục của nhà tài trợ trong khi thủ tục của hai bờn cú nhiều khỏc biệt, thậm chớ khỏc biệt về nguyờn tắc (đặc biệt là thủ tục giải ngõn, thủ tục xỏc định và chuẩn bị dự ỏn, thủ tục mua sắm).
Cụng tỏc theo dừi và đỏnh giỏ cỏc chương trỡnh, dự ỏn ODA ở cỏc cấp, cỏc ngành cũn bị buụng lỏng. Nhiều cơ quan chủ quản ở trung ương và cỏc tỉnh chưa quản lý được cỏc dự ỏn của mỡnh. Quy định về bỏo cỏo tỡnh hỡnh thực hiện cỏc chương trỡnh, dự ỏn ODA thực hiện thiếu nghiờm tỳc.
Quy trỡnh và thủ tục ODA của ta cũn phức tạp, rườm rà (quy trỡnh phờ duyệt dự ỏn, giải phúng mặt bằng, đấu thầu và xột thầu). Bờn cạnh đú, cỏc quyđịnh của một số nhà tài trợ phức tạp, kộm linh hoạt và thiếu minh bạch, cũng gõy rakhụng ớt khú khăn và chậm chễ cho quỏ trỡnh thực hiện cỏc dự ỏn.
Quỏ trỡnh tổ chức thực hiện dự ỏn gặp nhiều ỏch tắc, kộo dài thời gian dẫn đến tốc độ giải ngõn vốn ODA chậm. Những ỏch tắc chủ yếu diễn ra trong cỏc khõu sau:
Giải phúng mặt bằng:
Theo tài liệu theo dừi của Bộ Kế hoạch và Đầu tư thỡ 80% cỏc dự ỏn bị ỏch tắc, vướng mắc, chậm trễ là do nguyờn nhõn này. Vớ dụ, dự ỏn Đài Truyền hỡnh Việt Nam, thời hạn rỳt vốn sắp hết mà mới giải phúng xong mặt bằng; dự ỏn nõng cỏp quốc lộ 5, thời gian giải phúng mặt bằng lõu gấp 4 lần thời gian thicụng cụng trỡnh, do khụng cú cơ chế thống nhất cho tất cả cỏc địa phương để làm cơ sở giải quyết cỏc vấn đề đền bự.
Cụng tỏc đấu thầu:
Thời gian tiến hành đấu thầu thường bị kộo dài do Việt Nam mới làm quen với nguyờn tắc và điều kiện đấu thầu theo thụng lệ quốc tế. Cỏc PMU thường tự đưa ra cỏc yờu cầu ban đầu mà khụng cú sự tham gia của tư vấn chuyờnnghiệp nờn nhiều dự ỏn gõy tranh cói, thắc mắc trong quỏ trỡnh chọn nhà thầu hoặckộo dài thời gian xột thầu. Chất lượng cỏc nhà thầu được lựa chọn thấp, khụng đỏp ứng được yờu cầu của dự ỏn đặt ra. Cỏc PMU khụng tiến hành xỏc minh những khả năng của nhà thầu như khả năng tài chớnh, khả năng kỹ thuật, tiến độ thi cụng... Vỡ vậy, khi thực hiện xảy ra tỡnh trạng: nhà thầu khụng tuõn thủ nghiờm ngặt quy trỡnh, nội dung trong bản thiếtkế chi tiết để giảm chi phớ hoặc cần tăng tiến độ thực hiện thỡ phớa nhà thầu khụng cú khả năng huy động đủ nguồn lực về
tài chớnh, mỏy múc thiết bị, con người...Giải ngõn chậm dẫn tới cỏc hậu quả sau đõy:
+ Giải ngõn vốn ODA bị kộo dài làm thay đổi cỏc thụng số của F/S của cỏc dự ỏn,dẫn tới làm giảm hiểu quả của dự ỏn, hạn chế khả năng trả nợ, là nguy cơ làm tăng nợ quỏ hạn cho Chớnh phủ, làm ựn đọng vốn ODA cam kết và ký kết. + Chậm đưa cụng trỡnh vào sử dụng gõy lóng phớ, thất thoỏt nguồn lực, cụng trỡnh kộm hiệu quả.
+ Làm giảm tớnh ưu đói của vốn vay (rỳt ngắn thời gian õn hạn, kộo dài thời gian trả phớ cam kết).
+ Làm giảm uy tớn của ta đối với cỏc nhà tài trợ về năng lực tiếp nhận và sử dụng ODA, ảnh hưởng trực tiếp đến việc vận động nguồn vốn này
Chất lượng một số cụng trỡnh sử dụng vốn ODA chưa bảo đảm.
Phần lớn cỏc chương trỡnh dự ỏn tập trung vào lĩnh vực xõy dựng cơ bản. Chất lượng một số cụng trỡnh sử dụng vốn ODA chưa bảo đảm đỳng những tiờu chuẩn định mức của bản thiết kế đặt ra. Ban vận hành phải bỏ chi phớ đỏng kể ra để bảo dưỡng tu sửa. Nguyờn nhõn là trong quỏ trỡnh thực hiện xảy ra thất thoỏt, lóng phớ.Thất thoỏt trong xõy dựng cơ bản hiện nay của Việt Nam chiếm khoảng 20%-30% tổng vốn đầu tư trong từng dự ỏn. Chẳng hạn trường hợp PMU đó khụng tiến hành xỏc minh cỏc khả năng khỏc của nhà thầu như: khả năng tài chớnh, kỹ thuật, tiến độthi cụng nờn dẫn đến trường hợp nhiều nhà thầu đó ăn bớt, thay đổi nguyờn liệu sovới tiờu chuẩn kỹ thuật của bản thiết kế đề ra như cụng trỡnh quốc lộ 18, nhà thầu thay cỏt vàng bằng cỏt đen...Mặt khỏc, chất lượng, nội dung thiết kế kỹ thuật tổng thể và chi tiết khụng phự hợp với thực tế, khụng lường hết được biến cố kỹ thuật cũng như sự thay đổi bất thường của mụi trường nờn phải chỉnh sửa thiết kế hoặc thiết kế lại toàn bộ nội dung.Vớ dụ, dự ỏn đường xuyờn ỏ phải thiết kế lại gần như toàn bộ, và chậm so với thời gian tiến độ ban đầu là một năm; tiểu dự ỏn đường Tuy Phong- Nha Trang với hợpđồng R100-R200 thỡ khối lượng cụng việc tăng lờn 30% (Thay đổi đường từ 12,5mlờn 18,6m và làm thờm 6 đường trỏnh). Một số dự ỏn hỗ trợ kỹ thuật viện
trợ khụng hoàn lại cũng chưa đạt được hiệu quả như mong muốn vỡ dự ỏn cũn nặng về cỏc yếu tố đầu vào (nhập xe con, đi khảo sỏt ở nước ngoài...), nhẹ về cỏc kết quả đầu ra. Hậu quả là nhiều dự ỏn chồng chộo nhau về nội dung, kết quả dự ỏn khụng được khai thỏc và sử dụng một cỏch thớch đỏng...
Bờn cạnh những mặt được núi trờn, chỳng ta nhận thấy trong thời gian qua, cụng tỏc quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA cũn cú những bất cập, đú là: Hệ thống văn bản phỏp quy trong nước, đặc biệt giữa ODA và đầu tư cụng, chưa đồng bộ; Quy trỡnh, thủ tục giữa Việt Nam và cỏc nhà tài trợ cũn thiếu hài hũa, Năng lực cỏn bộ quản lý và sử dụng ODA ở cỏc cấp, nhất là ở cấp cơ sở chưa đỏp ứng được yờu cầu về số lượng và chất lượng; và Cụng tỏc theo dừi và đỏnh giỏ cỏc chương trỡnh và dự ỏn ODA trong bối cảnh phõn cấp chưa được cỏc Bộ, ngành và địa phương quan tõm đỳng mức. Đõy cũng là những nguyờn nhõn chủ yếu làm cho một số chương trỡnh và dự ỏn ODA chưa đạt được hiệu quả như mong muốn.
Nhận thức rừ vấn đề này, thời gian qua, Bộ KH&ĐT đó phối hợp chặt chẽ với cỏc cơ quan Việt Nam và cỏc nhà tài trợ, đặc biệt nhúm 6 Ngõn hàng Phỏt triển (ADB, AFD, JICA, KFW, KEXIM, WB) trong việc xỏc định, giải quyết, thỏo gỡ cỏc khú khăn, vướng mắc nảy sinh trong quỏ trỡnh chuẩn bị và thực hiện cỏc chương trỡnh, dự ỏn ODA. Tuy nhiờn, tỡnh hỡnh giải ngõn nguồn vốn ODA vẫn chưa đạt kết quả như mong muốn, do đú rất cần cú sự vào cuộc mạnh mẽ từ phớa cỏc cơ quản chủ quản.
Với tỡnh hỡnh này, rừ ràng việc hoàn thành cỏc mục tiờu theo hiệp định đó ký kết với khoảng 50% cỏc chương trỡnh, dự ỏn phải kết thỳc trong năm 2012; khoảng 30% phải kết thỳc trong cỏc năm 2013 – 2014; và 20% cũn lại phải kết thỳc trong cỏc năm 2015 - 2017 là rất khú khăn. Đặc biệt đối với một số bộ, ngành, địa phương cũn nguồn vốn lớn chưa được giải ngõn, như: Bộ Cụng thương (5,017 tỷ USD), Bộ Giao thụng vận tải (4,652 tỷ USD), Ngõn hàng Nhà
nước Việt Nam (1,002 tỷ USD), Bộ Nụng nghiệp và phỏt triển nụng thụn (1,361 tỷ USD), thành phố Hồ Chớ Minh (1,304 tỷ USD).