Thứ nhất, các tổ chức kinh tế tư nhân còn gặp nhiều khó khăn khi tiếp cận với rừng,
Tuy Luật BVPTR quy định tới bảy nhóm đối tượng có thể có đủ điều kiện để trở thành chủ rừng nhưng theo thống kê thực tế về phân chia tỉ lệ các chủ rừng theo diện tích quản lý thì các nhóm chủ rừng chính bao gồm Ban quản lý RPH, RĐD (hiện đang nắm giữ 4,74 triệu ha rừng, tương đương với 33% trong tổng diện tích), hộ gia đình (3,4 triệu ha, 25%), doanh nghiệp Nhà nước mà chủ yếu là các công ty lâm nghiệp (14%), diện tích rừng được giao cho cộng đồng gần 600.000 ha. Và mặc dù Luật BVPTR không quy định UBND xã là một đơn vị chủ rừng nhưng diện tích rừng chưa có chủ rừng được giao cho UBND xã quản lý rất lớn, khoảng 2,3 triệu ha. Trong khi đó, tổ chức kinh tế khác (doanh nghiệp không có vốn Nhà nước) chỉ nắm 1% tổng diện tích rừng với khoảng hơn 200.000 ha chủ yếu là rừng trồng (76,54%)102. Các tổ chức vẫn có nhu cầu sử dụng rừng, nhất là RSX với diện tích lớn để đầu tư phát triển rừng nhằm mục đích kinh doanh song lại gặp vướng mắc từ nhiều phía, thông thường do vốn đầu tư trồng rừng quá lớn khiến các doanh nghiệp vừa và nhỏ không thể tiếp cận được rừng, nhiều doanh nghiệp đã nhận dự án cũng đứng trước nguy cơ không hoàn thành kế hoạch hoặc tiến độ trồng rừng chậm do thiếu vốn xoay vòng, việc vay vốn của ngân hàng thương mại để trồng RSX rất khó khăn (lãi suất cao, thời hạn vay ngắn trong khi chu kỳ sản xuất dài). Hơn nữa, công tác rà soát đất đai, khảo sát lập hồ sơ thiết kế, thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phức tạp, tốn thời gian, chưa kể đến khoản thuế phải trả hàng năm cho việc sử dụng đất rừng rất cao, nếu doanh nghiệp không thể hoàn thành các nghĩa vụ tài chính này cũng đồng nghĩa với việc không có tài sản (quyền sử dụng đất) để thế chấp vay vốn từ các tổ chức tín dụng, không có vốn các doanh nghiệp không thể nào tạo được bước đột phá trong phát triển sản xuất kinh doanh từ rừng.
Thứ hai, hoạt động quản lý, bảo vệ rừng của các Ban quản lý RĐD, RPH, cộng đồng dân cư thôn được Nhà nước giao rừng không thu tiền sử dụng rừng chưa đạt hiệu quả cao,
Hiện nay, Ban quản lý RPH, RĐD quản lý diện tích rừng tương đối lớn, chiếm tới 33% tổng diện tích rừng của cả nước103, hầu hết là các khu rừng tự nhiên có vai trò quan trọng trong phòng hộ và bảo tồn thiên nhiên thế nhưng thực tế tình trạng suy thoái rừng ở nước ta cho thấy đây là những diện tích phải đối mặt với nạn phá rừng trái phép nhiều nhất và ngày càng có chiều hướng gia tăng, riêng khu vực Tây
102
Phụ lục 1 103
36
nguyên – Đông Nam Bộ có tới gần 10.000 ha RPH, RĐD bị tàn phá mỗi năm104. Gần đây nhất là vụ phá RĐD nghiêm trọng Bà Nà – Núi Chúa ở Đà Nẵng, chặt phá công khai RPH Nam Cát Tiên ở Đăk Nông, phá PRH Phú Quốc…. Nguyên nhân mất rừng xuất phát từ nhiều lí do, trước hết xuất phát từ sự quản lý chưa hiệu quả của các Ban quản lý. Với nguồn kinh phí hoạt động hạn chế, lực lượng mỏng lại phải duy trì kiểm soát một diện tích rừng tương đối lớn có nguy cơ bị xâm hại cao do có nhiều loài thực vật, động vật giá trị cao sinh trưởng trong khu rừng gây ra nhiều khó khăn cho các lực lượng chức năng trong công tác bảo vệ rừng. Mặt khác, Ban quản lý RPH, RĐD với tư cách là một chủ rừng nhưng lại thiên về quản lý Nhà nước, chế độ "hưởng lợi" từ khu rừng họ đang quản lý hầu như không có (khai thác rừng hạn chế, không được chuyển nhượng, góp vốn, bảo lãnh giá trị quyền sử dụng rừng như các chủ rừng khác) không những khiến các Ban quản lý không thể thực hiện tốt nghĩa vụ với rừng mà đôi khi còn lí giải vì sao là chủ rừng nhưng lại vi phạm các quy định về bảo vệ và phát triển rừng.
Đối với cộng đồng dân cư thôn, Trong khu vực châu Á – Thái Bình Dương, nhiều quốc gia như Campuchia, Bu-tan, Indonesia, Thái Lan… cũng áp dụng phương thức giao rừng cho cộng đồng dân cư địa phương vùng có rừng như một biện pháp bảo tồn rừng hiệu quả105. Ở Việt Nam, tính đến hết năm 2013, đã giao cho cộng đồng quản lý trên toàn quốc gần 600.000 ha rừng chiếm 4,3% tổng điện tích rừng trong cả nước, trong đó, rừng tự nhiên chiếm tuyệt đại đa số lên đến 96%, rừng trồng chỉ chiếm có 4%106. Việc Nhà nước giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn không những góp phần nâng cao công tác quản lý, bảo vệ và phát triển rừng mà còn tạo cơ hội cải thiện kinh tế, tăng thu nhập cho một cộng đồng nhất định từ sản xuất lâm nghiệp kết hợp du lịch sinh thái, những thành quả này là không thể phủ nhận thông qua ví dụ điển hình giao rừng cho cộng đồng ở huyện Phú Lộc – tỉnh Thừa Thiên Huế107. Tuy nhiên qua một thời gian thực hiện chính sách giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn đã bộc lộ một số bất cập đáng kể trên thực tế:
Một là, một trong những căn cứ quan trọng để tiến hành giao rừng cho một cộng đồng dân cư là dựa vào tầm ảnh hưởng của khu rừng đối với một nhóm dân cư nhất định, đặc biệt là về văn hóa, tín ngưỡng, truyền thống lâu đời gắn liền với đời sống tâm linh như rừng thiêng, rừng ma, rừng cung cấp lâm sản truyền thống cho
104
Cao Nguyên, "Mỗi năm mất 31.000 ha rừng", http://nld.com.vn/thoi-su-trong-nuoc/moi-nam-mat- 31000-ha-rung-20111022103614836.htm, truy cập ngày 13/7/2015
105
Gia Minh, "Giao rừng cho cộng đồng dân cư: Một cách bảo tồn rừng",
http://www.rfa.org/vietnamese/programs/ScienceAndEnvironment/com-fores-way-to-conser- 12152013052944.html, truy cập ngày 02/7/2015.
106
QĐ 3322/ QĐ-BNN-TCLN 107
Lê Quang Vĩnh, Ngô Thị Phương Anh và cộng sự (2012), "Đánh giá hiệu quả quản lý rừng cộng đồng tại huyện Phú Lộc, tỉnh Thừa Thiên Huế", Tạp chí khoa học – Đại học Huế, Số 6, tr.230
37
cộng đồng đa phần là của cộng đồng các dân tộc thiểu số. Vấn đề đặt ra là, các cộng đồng dân tộc này khi quản lý rừng thường không áp dụng pháp luật về lâm nghiệp hiện hành của Nhà nước mà thường sử dụng luật tục truyền thống từ xưa để lại gây không ít khó khăn cho các cơ quan quản lý rừng thực hiện đồng bộ các quy hoạch, kế hoạch quản lý và bảo vệ rừng trên địa bàn, mặt khác sự hạn chế về nhận thức pháp luật cũng khiến nhiều mô hình giao rừng cho cộng đồng dân cư khó thành công trên thực tế khi không thể thiết kế một kế hoạch phát triển rừng cụ thể để vận hành các hoạt động trong khu rừng của cộng đồng sao cho phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành.
Hai là, điều kiện kinh tế nói chung của các cộng đồng dân cư nơi địa bàn có rừng tương đối thấp trong khi rừng được giao cho cộng đồng lại là diện tích rừng nghèo kiệt, trữ lượng thấp, nguồn ngân sách hỗ trợ còn nhiều hạn chế cũng gây nhiều khó khăn cho hoạt động tái sinh rừng.
Ba là, cộng đồng dân cư thôn được Nhà nước công nhận quyền sử dụng rừng, bảo vệ và phát triển rừng như các chủ rừng khác nhưng không được công nhận tư cách chủ rừng, không được chuyển nhượng, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng rừng do cộng đồng đầu tư.
Thứ ba, quy định về thẩm quyền lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng, chuyển đổi mục đích sử dụng rừng chưa đáp ứng được yêu cầu bảo tồn vốn rừng,
Về phân loại rừng, việc quản lý và bảo vệ rừng theo 3 loại rừng là RPH, RĐD, RSX như hiện nay tạo ra nhiều khó khăn cho việc xây dựng chiến lược, lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng của từng địa phương do khó xác định được chính xác được loại rừng, nhiều khu vực có rừng nhưng diện tích rừng bị chia nhỏ thành nhiều loại nằm xen kẽ nhau, không tập trung. Thêm vào đó, bản thân mỗi loại rừng đều có các chức năng phòng hộ, bảo tồn thiên nhiên và có thể đưa vào sản xuất, kinh doanh dịch vụ nhưng việc phân chia theo 3 loại rừng đã tuyệt đối hóa chức năng của từng loại rừng, không những làm cho các chủ rừng khó phát huy được hiệu quả quản lý, sử dụng rừng mà còn chưa thực sự phù hợp với cách phân loại rừng của quốc tế.
Về lập quy hoạch, kế hoạch phát triển và bảo vệ rừng, các cơ quan quản lý lâm nghiệp các cấp như Tổng cục Lâm nghiệp, Sở NNPTNT là các cơ quan chuyên môn song lại chưa tham gia nhiều vào việc lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng ở từng địa phương hay hỗ trợ cho UBND các cấp thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh nội dung quy hoạch, kế hoạch; quyết định xác lập các khu rừng. Điều này khiến cho các quy hoạch, kế hoạch khó đảm bảo được tính phù hợp với thực
38
tiễn. Bên cạnh đó, UBND cấp xã bị hạn chế rất nhiều về năng lực chuyên môn của cán bộ, kinh phí hoạt động thấp, lực lượng mỏng lại có thẩm quyền lập quy hoach, kế hoạch sử dụng rừng ở địa phương là chưa hợp lý.
Về chuyển đổi mục đích sử dụng rừng, Luật BVPTR nước ta khá cởi mở về việc lập quy hoạch, kế hoạch, trao quyền tự chủ cho các địa phương, trong đó có hoạt động chuyển đổi mục đích sử dụng rừng sao cho phù hợp với mục tiêu phát triển của của tỉnh đó. Hiện nay, hầu hết các tỉnh đều hướng tới mục tiêu phát triển kinh tế, điều này đã dẫn tới hệ quả là trong năm 2013, có 37 tỉnh chuyển 9.528,48 ha rừng sang mục đích khác không phải lâm nghiệp, trong đó: khai thác khoáng sản 1.014,99 ha; thuỷ điện 332,71 ha; thuỷ lợi 451,41 ha; làm đường 461,57 ha; khu du lịch và sân golf 13,79 ha; khu công nghiệp, cảng 37,21 ha; nông nghiệp 2.868,57 ha; an ninh - quốc phòng 136,01 ha; mục đích khác 4.212,23 ha108.
Đối với các dự án phải chuyển đổi mục đích sử dụng rừng, các đơn vị khi trình dự án phải đồng thờicó báo cáo đánh giá tác động môi trường, có phương án đền bù giải phóng mặt bằng khu rừng, đảm bảo trồng rừng mới thay thế diện tích rừng sẽ chuyển sang mục đích sử dụng khác có sự phê duyệt của các cơ quan có thẩm quyền hoặc phải nộp tiền về Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng109. Tuy nhiên, tính riêng với các dự án thủy điện, đến tháng 10/2013, diện tích rừng trồng thay thế khi chuyển mục đích sử dụng rừng chỉ đạt 13% (2.571 ha/19.805,3 ha)110 và chưa có một chủ đầu tư dự án thủy điện nào nộp tiền về Quỹ111. Bên cạnh đó, các vị trí các công trình thủy điện hầu hết ở vùng núi cao, khu vực đầu nguồn nên diện tích rừng bị chuyển đổi đa phần là rừng tự nhiên; tính bình quân, một nhà máy thủy điện cần 59 ha rừng mà Việt Nam có gần 834 công trình thủy điện lớn nhỏ112, như vậy có tới gần 20.000 ha rừng trong đó bao gồm 3.060 ha RPH, 4.411 ha RĐD phải nhường đất cho thủy điện113 (số liệu thống kê tới năm 2013).
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến việc thực hiện các biện pháp khôi phục rừng sau khi chuyển mục đích sử dụng khó triển khai trên thực tế, theo Thông tư Số 24/2013/TT-BNNPTNT của Bộ NNPTNT ban hành ngày 06/5/2015 quy định về trồng rừng thay thế khi chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích sử dụng khác tại khoản 1 Điều 3: "Tổ chức, cá nhân là chủ dự án có chuyển mục đích sử dụng
108
Bộ NNPTNT (2013), Báo cáo phát triển ngành lâm nghiệp 2013, Hà Nội, tr.12 109
Khoản 5 Điều 29 NĐ 23/2006/NĐ-CP 110
Bộ NNPTNT (2013), tlđd (108), tr.12 111
Hiếu Lam, "Chưa có đồng nào về quỹ phát triển rừng sau thủy điện", http://baodatviet.vn/kinh- te/doanh-nghiep/chua-co-dong-nao-ve-quy-phat-trien-rung-sau-thuy-dien-2358982/, truy cập ngày 12/7/2015.
112
Duy Quốc, "Một thủy điện mất 59 ha rừng", http://baodatviet.vn/kinh-te/doanh-nghiep/chua-co- dong-nao-ve-quy-phat-trien-rung-sau-thuy-dien-2358982/., truy cập ngày 12/7/2015.
113
Thu Sương, "20.000 ha rừng bị thủy điện "ngốn"", http://nld.com.vn/thoi-su-trong-nuoc/20000-ha- rung-bi-thuy-dien-ngon-20121031100457303.htm, truy cập ngày 12/7/2015.
39
rừng sang mục đích khác chịu trách nhiệm tổ chức lập phương án trồng rừng thay thế" trong khi các chủ dự án này không hề có chức năng hay chuyên môn nghiệp vụ về lâm nghiệp, điều này ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng của phương án, thời gian chờ thẩm định, phê duyệt từ phía các cơ quan có thẩm quyền; việc tìm quỹ đất phù hợp để trồng rừng mới thay thế cho diện tích rừng trước đó cũng không dễ dàng bởi vướng mắc quy hoạch, kế hoạch đất lâm nghiệp; để khắc phục những khó khăn đã nêu Nhà nước cho phép các chủ dự án lựa chọn nộp tiền về Quỹ Bảo vệ và phát triển rừng song do thiếu các quy định thời hạn nộp,cơ chế phạt nộp trễ hạn nên các chủ dự án thường trì hoãn mặc dù đã nhận rừng.
Việc chuyển đổi mục đích sử dụng rừng sang mục đích sử dụng khác mà không có phương án tái sinh các diện tích rừng đã mất một cách hiệu quả đang làm suy thoái nguồn tài nguyên rừng một cách nhanh chóng, đặc biệt đối với những khu rừng tự nhiên một khi bị khai thác triệt để trên diện tích lớn sẽ không có cơ hội phục hồi, gây ảnh hưởng xấu tới môi trường trong tương lai. Mặt khác, lợi ích đạt được từ những dự án chuyển đổi rừng cũng chưa thực sự bù đắp được những thiệt hại do mất rừng gây ra. Nhà nước cần xây dựng những phương án cụ thể, thiết thực hơn để vừa đảm bảo quỹ đất cho xây dựng cơ sở hạ tầng phát triển kinh tế vừa bảo tồn tốt nguồn tài nguyên rừng ở nước ta.
Thứ tư, một số bất cập trong quy định của pháp luật về giao rừng, cho thuê rừng
Hiện nay, các tổ chức kinh tế được giao RSX là rừng tự nhiên có thu tiền sử dụng rừng đối nhưng phần lớn rừng giao cho chủ rừng này là rừng nghèo, rừng phục hồi, chưa thể đưa vào khai thác trong một thời gian dài và cần một số vốn rất lớn để phát triển rừng. Hơn nữa khi khai thác rừng, chủ rừng đã phải đóng thuế tài nguyên do vậy nếu vẫn quy định tổ chức kinh tế phải nộp tiền sử dụng rừng cho loại rừng này khi lợi ích thu được từ rừng chưa có là không phù hợp.
Nội dung pháp lý về quyền sử dụng, quyền hưởng lợi từ rừng tự nhiên cũng chưa được quy định rõ ràng, minh bạch trong các văn bản pháp lý, đặc biệt là mối quan hệ về lợi ích giữa nhà nước - với tư cách là đại diện chủ sở hữu rừng tự nhiên và chủ rừng với tư cách là người được nhà nước giao quyền sử dụng rừng thông qua hình thức giao rừng, cho thuê rừng. Các chính sách giao, cho thuê rừng thường hướng vào bảo vệ tài nguyên thiên nhiên hơn là bảo hộ tài sản và lợi ích chính đáng của các chủ rừng.
Luật BVPTR quy định tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước được Nhà nước cho thuê rừng thu tiền thuê rừng hàng năm, trong khi đó, tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài lại được chọn trả tiền thuê rừng
40
hàng năm hoặc trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Điều này dẫn đến sự không bình đẳng giữa tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước với tổ chức, cá nhân nước ngoài.