Luận án tiến sĩ kinh tế hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại việt nam

MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Nợ công trở thành vấn đề quan trọng phức tạp kinh tế quốc gia toàn cầu giai đoạn Nền kinh tế giới phải gánh chịu nợ khổng lồ phủ mà gây tác động tiêu cực Nhiều nước có mức nợ cơng lớn phải đối mặt với nhiều khó khăn việc cân đối tài thực nghĩa vụ trả nợ Việt Nam khơng phải ngoại lệ với nợ cơng ngày gia tăng Hiện nay, có nhiều mối lo ngại nợ công Việt Nam cấu vay nợ, chế quản lý, hiệu sử dụng tích lũy trả nợ Các vấn đề nợ công thân mối lo ngại tạo tác động tiềm tàng mà không xử lý gây hệ lụy tiêu cực Ở Việt Nam năm vừa qua, vấn đề thu hút nguồn lực phục vụ cho việc phát triển kinh tế xã hội ln có xu hướng phát triển mạnh Hàng năm, nguồn vốn NSNN phục vụ cho đầu tư phát triển nguồn vốn từ vay, nợ Chính phủ khơng ngừng tăng lên đáp ứng nhu cầu đầu tư ngày cao xã hội nói chung Chính phủ nói riêng Đây nguồn vốn quan trọng chiếm tỷ trọng tương đối lớn tổng số vốn đầu tư hàng năm nước ta Ngoài ra, phần nguồn vay, nợ Chính phủ sử dụng để bù đắp thâm hụt ngân sách hàng năm Vấn đề đặt là, không quan tâm tới việc thu hút nguồn lực mà quan trọng phải tập trung quản lý, sử dụng có hiệu nguồn vay, nợ Chính phủ, tạo đà cho phát triển kinh tế đất nước trực tiếp gián tiếp thu hồi vốn để có nguồn tốn cho khoản nợ Mặt khác, việc vay, nợ phải đặt bối cảnh cân đảm bảo an ninh tài quốc gia, cần phải ln có đánh giá rủi ro phát sinh từ khoản nợ cơng để có biện pháp phịng ngừa, ngăn chặn khủng hoảng tài Một nhiệm vụ quan trọng KTNN thực kiểm tốn khoản nợ cơng sở ngăn ngừa rủi ro phát sinh, từ đề biện pháp quản lý khoản nợ công cách tốt KTNN Việt Nam trải qua 19 năm hoạt động, đến việc kiểm tốn nợ cơng cịn nhiều hạn chế Trên thực tế, KTNN chưa thực kiểm toán độc lập khoản nợ công Hàng năm, kiểm tốn tốn NSNN có đề cập đến khoản nợ công nội dung đơn giản, chưa xem xét tính tổng thể, tồn diện Ngun nhân chưa xác định đầy đủ nội dung, trình tự phương thức tổ chức kiểm tốn nợ cơng Thực tế địi hỏi phải nghiên cứu cách tồn diện lý luận, thực tiễn nhằm xác định nội dung, trình tự phương thức tổ chức kiểm tốn nợ cơng để phục vụ cho việc thực nhiệm vụ KTNN Đây đòi hỏi cấp thiết đối quan Kiểm toán Nhà nước Xuất phát từ lý thực tiễn liên quan đến công tác chuyên môn thúc tác giả lựa chọn đề tài “Hoàn thiện tổ chức kiểm tốn nợ cơng Việt Nam” làm luận án tiến sĩ kinh tế Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan Qua tìm hiểu tình hình nghiên cứu nước ngồi nước liên quan đến đề tài “Hồn thiện tổ chức kiểm tốn nợ cơng Việt Nam”, Tác giả biết có số cơng trình nghiên cứu đề cập đến vấn đề lý luận thực tiễn liên quan đến nội dung nghiên cứu đề tài góc độ giai đoạn khác nhau: - Về nợ công quản lý nợ cơng: Có nhiều cơng trình nghiên cứu nợ công quản lý nợ công giúp cho tác giả kế thừa số vấn đề lý luận nợ cơng, đánh giá tình hình quản lý nợ cơng như: Nợ cơng tính bền vững Việt Nam: Quá khứ, tương lai (2013), nghiên cứu Ủy ban Kinh tế Quốc hội UNDP Việt Nam; TS.Vũ Đình Ánh “Khuyến nghị giải pháp hồn thiện sách quản lý nợ công Việt Nam giai đoạn 2011-2015 tầm nhìn đến 2020” (đề tài nghiên cứu khoa học cấp Viện năm 2010); IMF & WB (2001), “Hướng dẫn quản lý nợ cơng” - Về tổ chức kiểm tốn nợ cơng: Trước năm 2008, gần chưa có viết cơng trình nghiên cứu liên quan đến tổ chức kiểm tốn nợ cơng Việt Nam Năm 2008, Kiểm tốn Nhà nước có đề tài nghiên cứu khoa học cấp “Tổ chức kiểm toán khoản vay nợ Chính phủ” TS Lê Đình Thăng làm chủ nhiệm Tại thời điểm nghiên cứu, Đề tài đề cập nợ Chính phủ quản lý nợ Chính phủ; vấn đề kiểm tốn nợ Chính phủ; đồng thời đề xuất số giải pháp tổ chức kiểm tốn nợ Chính phủ Tuy nhiên, Đề tài tập trung nghiên cứu kiểm tốn nợ Chính phủ nợ cơng bao gồm nợ Chính phủ, nợ phủ bảo lãnh nợ quyền địa phương; Đề tài thực Luật quản lý nợ công chưa ban hành, từ Luật quản lý nợ công ban hành năm 2009, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 đến nay, cơng tác quản lý nợ cơng có nhiều thay đổi từ yêu cầu quản lý nợ, quan quản lý nợ, cấu nợ, chế quản lý nợ, ; cơng tác kiểm tốn Kiểm tốn Nhà nước có kiểm tốn nợ cơng từ năm 2008 đến có thay đổi đáng ý việc tăng cường kiểm toán hoạt động kiểm toán chuyên đề nâng cao bước kiểm tốn nợ cơng kiểm toán Quyết toán ngân sách nhà nước năm Năm 2010, Kiểm toán Nhà nước tổ chức Hội thảo Tổ chức kiểm toán việc quản lý sử dụng khoản nợ công Tài liệu Hội thảo viết đơn lẻ, nghiên cứu sâu số khía cạnh quản lý kiểm tốn nợ cơng chưa có nghiên cứu tổng thể đầy đủ tổ chức kiểm tốn nợ cơng Ngồi ra, có số viết, cơng trình nghiên cứu đơn lẻ vài nội dung cụ thể nợ cơng kiểm tốn nợ cơng cơng bố Báo, Tạp chí phương tiện thơng tin đại chúng Về tình hình nghiên cứu ngồi nước: Năm 2007, ASOSAI đưa khuyến nghị kiểm tốn nợ cơng; năm 2009, quan sáng kiến phát triển INTOSAI tổ chức hội thảo quốc tế liên quan đến kiểm tốn nợ cơng; năm 2012, INTOSAI đưa dẫn kiểm toán nợ công Các tài liệu dẫn khuyến nghị chung kinh nghiệm vài nước giới kiểm tốn nợ cơng chưa đề cập nhiều đến tổ chức kiểm toán nợ cơng Đây tài liệu tham khảo có giá trị trình nghiên cứu lý luân kiểm tốn nợ cơng kinh nghiệm số nước giới kiểm tốn nợ cơng Nghiên cứu sinh Từ vấn đề cho thấy nội dung liên quan đến tổ chức kiểm tốn nợ cơng cịn nghiên cứu thiếu tính hệ thống Tác giả chưa tìm thấy cơng trình nghiên cứu có hệ thống chuyên sâu vấn đề này, đề tài luận án “Hồn thiện tổ chức kiểm tốn nợ cơng Việt Nam” khơng mang tính cấp thiết mà cịn mang tính độc lập Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu Luận án sở hệ thống hóa vấn đề lý luận nợ công vấn đề kiểm toán nhà nước liên quan đến kiểm tốn nợ cơng, luận án sâu đánh giá tình hình nợ cơng quản lý nợ cơng, tập trung phân tích thực trạng tổ chức kiểm tốn nợ cơng Việt Nam, có tham khảo kinh nghiệm số nước việc tổ chức kiểm toán nợ cơng, từ đề xuất giải pháp hồn thiện tổ chức kiểm tốn nợ cơng Kiểm tốn Nhà nước Việt Nam thực Đối tượng nghiên cứu phạm vi nghiên cứu 4.1 Đối tượng nghiên cứu Luận án sâu nghiên cứu vấn đề lý luận thực tiễn có liên quan đến tổ chức kiểm tốn nợ cơng nói chung Kiểm tốn Nhà nước Việt Nam thực với nội dung xác định kiểm toán, mục tiêu kiểm tốn, nội dung, quy trình, phương thức tổ chức kiểm tốn nợ cơng 4.2 Phạm vi nghiên cứu Luận án hệ thống hóa vấn đề nợ cơng, vai trị nợ cơng quản lý nợ cơng tình hình nợ cơng giới nói chung Việt Nam nói riêng; đặc điểm nợ công; xác định vai trị Kiểm tốn Nhà nước kiểm tốn nợ cơng, khuyến cáo INTOSAI kiểm tốn nợ cơng; xác định u cầu đặt với việc tổ chức kiểm tốn nợ cơng; khơng sâu nghiên cứu thực trạng nợ công quản lý nợ cơng Việt Nam, quy trình quản lý nợ, nghiệp vụ nợ vấn đề liên quan đến chế quản lý nợ công Đề tài sâu nghiên cứu tổ chức kiểm tốn nợ cơng Kiểm tốn Nhà nước Việt Nam thực với thời gian từ năm 2001 đến năm 2012 nội dung xác định đối tượng nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức kiểm tốn nợ cơng Nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức kiểm tốn nợ cơng số nước giới để rút học cho Kiểm toán Nhà nước Việt Nam Trên sở đề xuất giải pháp điều kiện nhằm hoàn thiện tổ chức kiểm tốn nợ cơng phù hợp với điều kiện cụ thể tổ chức kiểm tốn nợ cơng Kiểm tốn Nhà nước Việt Nam, tập trung nghiên cứu kiểm tốn nợ cơng, mục tiêu, nội dung kiểm tốn nợ cơng, quy trình phương thức tổ chức kiểm tốn nợ cơng Phương pháp nghiên cứu Đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu bản, như: phương pháp vật biện chứng vật lịch sử, kết hợp với lơgíc học ; Sử dụng phương pháp nghiên cứu tài liệu, tổng hợp, phân tích, hệ thống hố; Sử dụng phương pháp chuyên gia (phỏng vấn hội nghị) để lấy ý kiến chuyên gia lĩnh vực nghiên cứu Sử dụng Hồ sơ kiểm tốn có liên quan Cơ quan KTNN phạm vi nghiên cứu, để phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức kiểm tốn nợ công giai đoạn Để đạt mục tiêu nghiên cứu đề ra, tác giả thực phân tích nguồn tài liệu thu thập kiểm toán toán ngân sách nhà nước, kiểm toán ngân sách địa phương, kiểm toán chuyên đề quản lý sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ, kiểm toán sử dụng vốn ODA, từ nhiều nguồn khác như: Quan điểm Đảng, sách, pháp luật Nhà nước liên quan đến phát triển kinh tế xã hội, ngân sách Nhà nước, nợ công quản lý nợ công; giáo trình, sách giáo khoa chuyên ngành số trường đại học nước viết báo, tạp chí chun ngành có uy tín viết nợ cơng kiểm tốn nợ cơng Những kết luận Luận án Là đề tài có tính tiên phong khoa học tổ chức kiểm tốn nợ cơng, luận án đóng góp hữu ích cho cơng tác nghiên cứu, đào tạo góp phần nâng cao chất lượng kiểm tốn nói chung kiểm tốn nợ cơng nói riêng Những đóng góp luận án thể mặt chủ yếu sau: Một là, hệ thống hóa khái niệm, vấn đề lý luận nợ cơng kiểm tốn nợ cơng; phân tích vai trị nợ công ảnh hưởng trọng yếu việc vay nợ mối tương quan với yêu cầu phát triển nghĩa vụ trả nợ tác động tiêu cực có tương lai; làm sáng tỏ mục tiêu, tầm quan trọng quản lý nợ cơng Qua đó, làm rõ u cầu giám sát quản lý nợ cơng vai trị Kiểm tốn Nhà nước kiểm tốn nợ cơng Hai là, Luận án phân tích làm sáng tỏ vai trị Kiểm tốn Nhà nước nợ cơng xác nhận tính trung thực thơng tin báo cáo vay nợ, giúp cải thiện tính minh bạch công khai thông tin nợ công quản lý nợ cơng; cảnh báo, khuyến cáo khả xẩy rủi ro tài quốc gia giúp Quốc hội, Chính phủ đánh giá tính bền vững khoản nợ; thông báo kịp thời cho quan có thẩm quyền trường hợp bất thường khả thâm hụt quản lý, sử dụng nợ công Luận án tổng hợp đưa năm (05) khuyến cáo kiểm tốn nợ cơng INTOSAI Qua đó, đưa yếu tố cần thiết tổ chức kiểm tốn nợ cơng Ba là, sở tình hình chung nợ cơng nước giới, tình hình nợ cơng quản lý nợ công Việt Nam năm gần đây, Luận án đánh giá thực trạng sở pháp lý kiểm tốn nợ cơng, thực trạng mục tiêu, nội dung, quy trình phương thức tổ chức kiểm tốn nợ cơng Luận án đưa bốn (04) kết đạt ba (03) tồn tại, qua 19 năm hoạt động, Kiểm tốn Nhà nước chưa tiến hành kiểm tốn nợ cơng cách đầy đủ, chưa có ý kiến kiến nghị có tính vĩ mơ, chưa có đánh giá giám sát cấu, chi phí, để hồn thiện cơng tác quản lý nợ công Bốn là, xuất phát từ định hướng phát triển đất nước với vấn đề nợ cơng, định hướng phát triển Kiểm tốn Nhà nước Việt Nam kiểm tốn nợ cơng kinh nghiệm kiểm tốn nợ cơng số nước (Đức, Ucraina, Mỹ, Mexico) học rút cho Việt Nam, Luận án đề xuất chín (09) giải pháp để hồn thiện tổ chức kiểm tốn nợ cơng Trong đó, trọng tâm là: (1) Hồn thiện nội dung kiểm tốn nợ cơng bao gồm: Kiểm tốn tính trung thực hợp lý báo cáo nợ cơng; kiểm tốn cấu vay nợ; kiểm tốn chi phí vay nợ; kiểm tốn sử dụng khoản vay; kiểm toán cấp bảo lãnh Chính phủ; kiểm tốn tính tn thủ, hiệu lực, hiệu quản lý nợ cơng; kiểm tốn việc thực chức nhiệm vụ quan quản lý nợ cơng, (2) Hồn thiện phương thức tổ chức kiểm tốn nợ cơng, cụ thể là: Kiểm tốn báo cáo thường niên nợ cơng, kiểm tốn theo chun đề, kiểm tốn theo dự án, cơng trình cụ thể sử dụng nợ cơng Tập trung kiểm tốn quan giao nhiệm vụ quản lý nợ cơng (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch đầu tư, Ngân hàng Nhà nước) Kiểm tốn tồn diện theo chu kỳ kép kín từ q trình vay, giải ngân toán trả nợ Năm là, đề xuất điều kiện nâng cao hiệu nhóm giải pháp: quan Nhà nước cần tạo điều kiện môi trường pháp lý, cung cấp thông tin đầy đủ, kịp thời, cơng khai minh bạch hồn thiện chế quản lý nợ cơng KTNN cần có đội ngũ cán đáp ứng yêu cầu, ứng dụng phương pháp, kỹ thuật kiểm toán tiên tiến tổ chức đơn vị riêng kiểm toán hoạt động Kết cấu đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, phụ lục Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung đề tài chia làm chương: - Chương 1: Lý luận nợ cơng tổ chức kiểm tốn nợ cơng; - Chương 2: Thực trạng tổ chức kiểm tốn nợ cơng Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện; - Chương 3: Định hướng giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm tốn nợ cơng Kiểm tốn Nhà nước Việt Nam thực Chương LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NỢ CƠNG VÀ TỔ CHỨC KIỂM TỐN NỢ CƠNG 1.1 Nợ công quản lý nợ công 1.1.1 Một số khái niệm nợ công Cho đến khái niệm nợ nhiều tranh luận, vấn đề nghiệp vụ vay trả mà lại tập trung vào tranh luận xác định khu vực vay nợ, tính loại vay nợ; khoản vay nợ tác động đến vị tài khoá quốc gia Để hiểu rõ nợ công xem xét số khái niệm: Khái niệm nợ: Theo tài liệu hướng dẫn thống kê nợ định chế tài quốc tế, “Nợ” tồn số dư lại thời điểm định khoản vay mà đối tượng có nghĩa vụ phải tốn (cả gốc, lãi, phí chi phí khác có liên quan) vào nhiều thời điểm tương lai Theo từ điển kinh tế, tài chính, ngân hàng, PGS.TS Lê Văn Tề biên soạn, Nhà xuất trị quốc gia xuất năm 1996 “nợ” số tiền cá nhân, xí nghiệp Chính phủ (bên mượn) nợ người cho vay Các khoản nợ phát sinh cá nhân, tổ chức, v.v tiêu xài nhiều khoản lợi tức có họ cố tình đề phương án vay tiền để mua số hàng hố, dịch vụ tích sản Nợ cá nhân bao gồm: cầm cố, tín dụng trả góp, vay ngân hàng thấu chi Nợ Chính phủ theo dạng trái khốn dài hạn, trái phiếu ngắn hạn ngân khố Nợ Quốc gia hay xác nợ nước ngồi Quốc gia hiểu toàn số vay nợ nước ngồi khu vực cơng khu vực tư nhân thời điểm có trách nhiệm hồn trả thời kỳ định Nợ nước thời điểm số dư nghĩa vụ nợ thực tế (khơng kể nghĩa vụ dự phịng) mà người vay phải toán lãi và/hoặc gốc vào nhiều thời điểm tương lai, nợ người cư trú người không cư trú Theo định nghĩa này, khoản nợ phát hành nước (ví dụ trái phiếu Chính phủ), khơng kể ngoại tệ hay nội tệ, người không cư trú nắm giữ coi “Nợ nước ngoài” Căn theo đối tượng người vay, Nợ nước phân thành: - Nợ nước Chính phủ, - Nợ nước ngồi khu vực cơng, - Nợ nước ngồi khu vực tư nhân Nợ cơng kết tình trạng bội chi NSNN, vừa nguyên nhân làm gia tăng bội chi NSNN tương lai Hiện có nhiều quan điểm khác xác định nợ công Giáo sư Michael Parkin Trường Quản Lý Nhà Nước Kenedy thuộc đại học Harvard cho nợ công nợ Chính phủ, tổng số tiền Chính phủ vay mượn từ hộ gia đình, doanh nghiệp nước từ chủ thể khác nước Nó phản ánh lượng tích lũy tất khoản bội chi ngân sách khứ trừ tất khoản thặng dư ngân sách khứ Khái niệm đứng giác độ chủ thể vay mối quan hệ bội chi NSNN với nợ cơng để xem xét vấn đề Theo đó, NSNN bội chi, nợ công gia tăng Tuy nhiên, giác độ nghĩa vụ chi trả khái niệm chưa bao quát khoản nợ chủ thể khác vay Chính phủ bảo lãnh toán Đây vấn đề cần thiết bàn đến quản lý nợ công, đặc biệt thực tiễn Việt Nam, doanh nghiệp khó có khả vay nước ngồi khơng Chính phủ bảo lãnh Khi Chính phủ bảo lãnh tốn trách nhiệm tốn cuối thuộc Chính phủ, doanh nghiệp khơng tốn Chính phủ phải trả nợ thay Đây áp lực cân đối NSNN năm phát sinh khoản toán nợ Hoặc, theo định nghĩa đăng tải trang web (www.cia.gov; www.ofina.gov; www.wordnet.princeton.edu; www.enwikipedia.org) nợ công số tiền mà quyền tất cấp (trung ương, liên bang, địa phương…) 10 nợ chủ thể khác Khái niệm lại khái quát, chưa làm rõ: khoản nợ doanh nghiệp thuộc khu vực công tư, mà quyền bảo lãnh, có xem nợ cơng hay không? Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu phủ; chi tiêu phủ lớn số thuế, phí, lệ phí thu được, Nhà nước phải vay (trong nước) để trang trải thâm hụt ngân sách Các khoản vay phải hoàn trả gốc lãi đến hạn, Nhà nước phải thu thuế tăng lên để bù đắp Vì vậy, suy cho nợ cơng lựa chọn thời gian đánh thuế: hôm hay ngày mai, hệ hay hệ khác Vay nợ thực chất cách đánh thuế dần dần, hầu hết phủ nước sử dụng để tài trợ cho hoạt động chi ngân sách Nợ phủ thể chuyển giao cải từ hệ sau (thế hệ phải trả thuế cao) cho hệ (thế hệ giảm thuế) Nhìn nhận từ khía cạnh có hai quan điểm nợ công Theo quan điểm truyền thống nợ công, đại diện Keynes, cho rằng, việc vay nợ phủ làm giảm tiết kiệm quốc gia mức tích luỹ vốn, số thuế cắt giảm bù đắp cách vay nợ nên khuyến khích hệ tiêu dùng nhiều hơn, số người thất nghiệp giảm lạm phát cao Tuy nhiên, vay nợ để lại gánh nặng nợ cho hệ tương lai; hệ tương lai phải sống quốc gia vay nợ nước lớn vốn tích luỹ từ nội nhỏ Trái ngược với quan điểm truyền thống nợ công, người theo quan điểm kinh tế học vĩ mơ cổ điển (hình thành từ thập niên 1970), đứng đầu Ricardo-Barro cho rằng, biện pháp cắt giảm thuế bù đắp nợ phủ khơng kích thích chi tiêu ngắn hạn, khơng làm tăng thu nhập thường xuyên cá nhân mà làm dịch chuyển thuế từ sang tương lai Chính sách cắt giảm thuế tài trợ vay nợ không gây tác động thực kinh tế Việc chấp nhận thâm hụt giảm thu thời kỳ suy thoái, tăng thu giai đoạn hưng thịnh vay nợ ... Lý luận nợ cơng tổ chức kiểm tốn nợ cơng; - Chương 2: Thực trạng tổ chức kiểm toán nợ cơng Kiểm tốn Nhà nước Việt Nam thực hiện; - Chương 3: Định hướng giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm tốn nợ. .. hoàn thiện tổ chức kiểm tốn nợ cơng phù hợp với điều kiện cụ thể tổ chức kiểm toán nợ cơng Kiểm tốn Nhà nước Việt Nam, tập trung nghiên cứu kiểm toán nợ cơng, mục tiêu, nội dung kiểm tốn nợ cơng,... phương pháp kiểm toán phù hợp với đối tượng kiểm toán với kiểm toán cụ thể 1.2 Những vấn đề tổ chức kiểm toán nợ cơng 1.2.1 Khái qt Kiểm tốn Nhà nước Bản chất vai trị Kiểm tốn Nhà nước Kiểm tốn