Các nhân tố ảnh hưởng tới đầu tư của khu vực tư nhân theo hình thức đối tác công tư (PPP) trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ tại việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN - TRẦN VĂN THẾ CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG TỚI ĐẦU TƯ CỦA KHU VỰC TƯ NHÂN THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG - TƯ (PPP) TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ TẠI VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ NGÀNH KINH TẾ ĐẦU TƯ H À N ỘI 20 21 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN  TRẦN VĂN THẾ CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG TỚI ĐẦU TƯ CỦA KHU VỰC TƯ NHÂN THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CƠNG - TƯ (PPP) TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ TẠI VIỆT NAM Ngành: Kinh tế Đầu tư Mã ngành: 9310104 LUẬN ÁN TIẾN SĨ Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Trần Thọ Đạt HÀ NỘI - 2021 i LỜI CAM ĐOAN Tôi đọc hiểu hành vi vi phạm trung thực học thuật Tôi cam kết danh dự cá nhân luận án tự thực không vi phạm yêu cầu trung thực học thuật Hà Nội, ngày tháng năm 2021 Nghiên cứu sinh Trần Văn Thế ii LỜI CẢM ƠN Nghiên cứu sinh xin trân trọng cảm ơn tập thể lãnh đạo thầy, cô giáo Trường Đại học Kinh tế quốc dân, Khoa Kinh tế đầu tư, Phòng Đào tạo sau đại học quan, đơn vị Trường tạo điều kiện để nghiên cứu sinh hoàn thành luận án Nghiên cứu sinh xin cảm ơn gia đình, bạn bè, đồng nghiệp ủng hộ, tạo điều kiện suốt trình học tập nghiên cứu Đặc biệt, nghiên cứu sinh xin gửi lời cảm ơn chân thành sâu sắc tới GS.TS Trần Thọ Đạt tận tình hướng dẫn giúp đỡ nghiên cứu sinh hoàn thành luận án Trân trọng cảm ơn! Nghiên cứu sinh Trần Văn Thế iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN i LỜI CẢM ƠN ii MỤC LỤC iii DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT vi DANH MỤC BẢNG viii DANH MỤC HÌNH ix MỞ ĐẦU 1 Tính cấp thiết đề tài Mục tiêu, phạm vi đối tượng nghiên cứu 3 Cách tiếp cận phương pháp nghiên cứu 4 Dự kiến kết đạt Kết cấu luận án CHƯƠNG TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU TRONG VÀ NGỒI NƯỚC 1.1 Tổng quan cơng trình nghiên cứu 1.1.1 Nhóm thứ có liên quan đến Chính phủ 1.1.2 Nhóm thứ hai liên quan đến mơi trường đầu tư PPP 11 1.1.3 Nhóm thứ ba liên quan đến khu vực tư nhân đầu tư dự án PPP 13 1.1.4 Nhóm thứ tư liên quan đến sẵn sàng thị trường tài 14 1.1.5 Nhóm thứ năm liên quan đến đối tượng hưởng thụ dự án PPP 15 1.1.6 Nhóm thứ sáu liên quan đến dự án PPP 16 1.2 Khoảng trống nghiên cứu rút từ tổng quan cơng trình liên quan .18 TÓM TẮT CHƯƠNG 21 CHƯƠNG KHUNG LÝ THUYẾT VỀ CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN ĐẦU TƯ CỦA KHU VỰC TƯ NHÂN THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CƠNG TƯ (PPP) TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ 22 2.1 Cơ sở hạ tầng đầu tư sở hạ tầng giao thông đường 22 2.2 Đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư 23 2.2.1 Khái niệm hợp tác công tư 23 2.2.2 Đặc điểm PPP 28 2.2.3 Động thúc đẩy PPP đời 30 2.2.4 Vai trò PPP 31 2.2.5 Các hình thức hợp đồng PPP 33 iv 2.3 Các nhân tố tác động đến đầu tư khu vực tư nhân lĩnh vực giao thơng đường theo hình thức hợp tác công tư 46 2.3.1 Quản lý nhà nước đầu tư khu vực tư nhân theo hình thức đối tác công tư lĩnh vực hạ tầng giao thông đường 46 2.3.2 Chính sách hỗ trợ phủ đầu tư tư nhân theo hình thức PPP lĩnh vực hạ tầng giao thông đường 47 2.3.3 Kênh huy động vốn khu vực tư nhân đầu tư lĩnh vực hạ tầng giao thông đường 49 2.3.4 Rủi ro PPP 51 2.4 Các học kinh nghiệm đầu tư tư nhân theo hình thức PPP lĩnh vực đường giới 53 2.4.1 Kinh nghiệm đầu tư tư nhân theo hình thức PPP nước phát triển giới 53 2.4.2 Một số trường hợp “thất bại” triển khai dự án PPP 58 2.4.3 Bài học kinh nghiệm rút cho Việt Nam đầu tư tư nhân theo hình thức PPP 59 2.5 Khung phân tích 61 TÓM TẮT CHƯƠNG 64 CHƯƠNG THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ CỦA KHU VỰC TƯ NHÂN THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ TẠI VIỆT NAM 65 3.1 Thực trạng hạ tầng giao thông đường Việt Nam 65 3.1.1 Thực trạng hạ tầng giao thông Việt Nam 65 3.1.2 Thực trạng mạng lưới đường Việt Nam 68 3.2 Thực trạng đầu tư khu vực tư nhân theo hình thức đối tác cơng tư lĩnh vực hạ tầng giao thông đường Việt Nam 70 3.2.1 Sự phát triển PPP lĩnh vực GTĐB Việt Nam 70 3.2.2 Đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư lĩnh vực hạ tầng giao thông đường Việt Nam từ năm 2011 đến 71 3.2.3 Thực trạng khung pháp lý cho hình thức PPP xây dựng hạ tầng giao thông đường 80 3.2.4 Thực trạng hỗ trợ Chính phủ việc đầu tư khu vực tư nhân theo hình thức đối tác công tư xây dựng hạ tầng giao thông đường 81 3.2.5 Thực trạng lực tư nhân đầu tư tư nhân theo hình thức đối tác cơng tư xây dựng hạ tầng giao thông đường 86 v 3.2.6 Thực trạng kênh tài trợ vốn đầu tư khu vực tư nhân theo hình thức đối tác cơng tư đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đường 95 3.2.7 Đánh giá chung thực trạng đầu tư khu vực tư nhân vào lĩnh vực giao thơng đường theo hình thức đối tác cơng tư 98 TÓM TẮT CHƯƠNG 106 CHƯƠNG NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN ĐẦU TƯ CỦA KHU VỰC TƯ NHÂN THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CƠNG – TƯ TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM 108 4.1 Giới thiệu 108 4.2 Thang đo 109 4.3 Đánh giá điều chỉnh thang đo (n=40) 116 4.4 Nghiên cứu thức 116 Kiểm định nhân tố tác động đến sẵn lòng đầu tư tư nhân .119 Phân tích hồi quy tuyến tính (regression) 121 4.5 Kết nghiên cứu 125 4.6 Thảo luận kết nghiên cứu 126 TÓM TẮT CHƯƠNG 128 CHƯƠNG HÀM Ý CHÍNH SÁCH VÀ KHUYẾN NGHỊ 129 5.1 Chiến lược phát triển giao thông vận tải đường Việt Nam giai đoạn 2021-2030 tầm nhìn 2050 129 5.2 Định hướng đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực giao thông vận tải đường Việt Nam giai đoạn 2021-2030 tầm nhìn 2050 130 5.3 Các khuyến nghị 131 5.3.1 So sánh kết luận Luận án với nội dung Luật PPP .131 5.3.2 Khuyến nghị Chính phủ: Hàm ý sách 136 5.3.3 Khuyến nghị cho khu vực tư nhân: Ý nghĩa quản lý 142 TÓM TẮT CHƯƠNG 143 KẾT LUẬN 144 DANH MỤC CÁC CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 145 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 146 PHỤ LỤC 153 vi DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT Ký hiệu viết tắt ADB ASEAN BCC BDFO BLT BOO BOT BT BTL BTO CP CSHT DBO EC FDI GDP GDP GMS GPMB GTĐB GTVT IPIAI 50 Kênh huy động vốn -Q tạp - C kh ch -R Quỹ phát triển hạ tầng -S Nh Kh -C - Ít Vốn khu vực tư nhân -D ch Kênh huy động vốn 2.3.4 Rủi ro PPP Rủi ro quản lý dự án PPP nói chung dự án xây dựng sở hạ tầng giao thông đường nói riêng đối tượng nghiên cứu thu hút quan tâm thời gian gần Rủi ro không chắn (uncertainty) gây sai lệch kì vọng thực tế Sự sai lệch mang ý nghĩa tiêu cực tích cực Rủi ro đề tài đề cập với hàm ý không chắn gây hậu mang tính tiêu cực Quản lý rủi ro dự án trình gắn với việc xác định, phân tích phản hồi với rủi ro dự án Vì vậy, việc thành cơng quản lý rủi ro dự án đem lại hiệu cho dự án mặt kinh tế tức mang lại lợi nhuận cho chủ đầu tư Trong trường hợp dự án BOT, dự án quản lý hiệu mang lại lợi nhuận cho đối tác công (tức Nhà nước) đối tác tư nhân tham gia vào dự án Thực tế Việt Nam cho thấy nhiều dự án BOT đường mang lại hiệu kinh tế cao cho chủ đầu tư (cả công tư) - tức quản lý dự án đạt hiệu kinh tế gây xúc cho người tiêu dùng xã hội Trường hợp QLNN 52 không đạt mục tiêu cuối cung cấp dịch vụ công cho người dân, tạo mơi trường cạnh tranh bình đẳng gia tăng phúc lợi cho xã hội Merna Smith (1996) “định nghĩa phân bổ rủi ro phân chia công việc đối tác dự án, đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh gánh chịu rủi ro phát sinh từ công việc giao” Flanagan Norman (1993) “cho đối tác công tư tham gia PPP cần phải xác định hiểu rõ rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảo rủi ro phân chia cách hợp lý Rủi ro phân chia cho bên có khả tài kỹ thuật tốt để xử lý chúng Trên sở nguyên tắc này, nhà nghiên cứu xây dựng chiến lược phân chia rủi ro dự án PPP “(SMEC,2011) “Đặc điểm bật dự án đường rủi ro cao thâm dụng vốn, thời gian thực dự án dài nhiều bên tham gia, cần thiết phải chia sẻ rủi ro cho đối tác tin cậy nhằm đạt hiệu đầu tư “(Nisar, 2007) Để quản trị rủi ro tối ưu cần phải xác định phân loại rủi ro Merna Smith (1996) “chia rủi ro dự án PPP thành hai nhóm chính: rủi ro hệ thống rủi ro phi hệ thống Rủi ro hệ thống rủi ro khả kiểm soát người tham gia dự án, bao gồm rủi ro trị, pháp lý, kinh tế môi trường Rủi ro phi hệ thống liên quan đến thân dự án, rủi ro xây dựng, thiết kế, vận hành, tài doanh thu” Nisar (2007) “thì phân chia rủi ro theo hai khía cạnh: rủi ro hữu rủi ro tiềm tàng phát sinh trình thiết kế, xây dựng phát triển, chi phí hoạt động, đa dạng nguồn thu loại rủi ro khác Một cách phân loại khác sử dụng phổ biến phân loại theo lĩnh vực có liên quan rủi ro doanh thu, rủi ro phân bổ đất, rủi ro nhu cầu, rủi ro kinh tế, rủi ro thiếu cạnh tranh, rủi ro chi phí hoạt động, rủi ro nợ vay, rủi ro trị “(Wang tác giả, 2000; Thomas tác giả, 2003) “Nhìn chung, nhà nghiên cứu khẳng định khơng có danh sách rủi ro cố định cho tất dự án Các rủi ro dự án PPP đường thường bị ảnh hưởng quy mô, đặc điểm dự án; loại hợp đồng PPP áp dụng Ngoài ra, mức độ quan trọng rủi ro cụ thể khác dự án và/hoặc quốc gia, rủi ro trị quan trọng quốc gia phát triển” (ADB,2008) Ahadzi (2004) “thực điều tra dự án PPP đường Anh phát thời gian chuẩn bị đầu tư 98% dự án dài dự án khác khoảng 11166% chi phí đàm phán lớn từ 25 - 200% Nguyên nhân khó đạt thỏa thuận phân chia rủi ro hai khu vực Các chứng thực nghiệm cho thấy 53 phân bổ rủi ro phù hợp rút ngắn thời gian tiết kiệm chi phí đầu tư, thu giá trị đồng tiền tốt hơn, thay chuyển giao rủi ro nhiều tốt cho tư Nhân” Jonathan Gifford (2007) “nghiên cứu chia sẻ rủi ro quan hệ đối tác công tư sở xem xét đánh giá hình thức PPP lĩnh vực giao thông đường Hoa Kỳ Tác giả xem xét loai rủi ro ảnh hưởng đến quan hệ đối tác công tư dự án hạ tầng đượng cách thức chia sẻ rủ ro nhà nước khu vực tư nhân” 2.4 Các học kinh nghiệm đầu tư tư nhân theo hình thức PPP lĩnh vực đường giới 2.4.1 Kinh nghiệm đầu tư tư nhân theo hình thức PPP nước phát triển giới 2.4.1.1 Kinh nghiệm Anh Anh quốc gia áp dụng mơ hình PPP sớm có nhiều trải nghiệm việc thu hút đầu tư tư nhân theo hình thức PPP Tại Vương quốc Anh, “PPP chiếm 11% tổng đầu tư cơng Anh giao thông vận tải với môi trường lĩnh vực áp dụng PPP nhiều Anh” (Nguyễn Thị Thu Trang, 2015) Anh thực chế tái cấp vốn cho dự án PPP, đặc biệt thiết lập liên minh ngân hàng để thu hút nhiều ngân hàng tham gia dự án dài Về mặt quản lý, Anh tách biệt quan ban hành sách PPP với quan phát triển dự án Cơ quan ban hành sách đặt Tài chịu trách nhiệm việc văn hướng dẫn tìm kiếm đối tác, đàm phán hợp đồng đánh giá hiệu Cơ quan phát triển dự án - Cơ quan Hợp tác UK khuyến nghị quan Chính phủ dự án PPP: đánh giá dự án, hỗ trợ thực dự án, đồng tài trợ dự án PPP Trong nghiên cứu Li cộng (2005) “về dự án PPP giao thông đường Anh, tập trung nghiên cứu vấn đề phân bổ rủi ro, cho thấy: Các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mơ phân bổ cho phủ, rủi ro chịu tác động trị (như thay đổi sách, lực Chính phủ, …), tình hình kinh tế vĩ mơ (như lạm phát, lãi suất, …), luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém, …) Còn rủi ro liên quan đến dự án (như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý,…) chuyển giao cho tư nhân Các rủi ro nằm kiểm soát hai bên (như rủi ro cung-cầu, …) chia sẻ tư nhân Chính phủ Nghiên cứu nêu tư nhân có khả xử lý rủi ro tốt nhà nước việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân làm cho mức độ thu hút đầu tư tụt giảm e ngại đầu tư 54 khu vực tư nhân Vì để nâng cao mức độ thu hút cần hiểu chuyển giao nhiều rủi ro tốt, mà rủi ro cần chuyển giao cách hợp lý mức tối ưu” Ở phương diện thu hút nguồn lực tư nhân cho phát triển CSHT, Anh có khn khổ pháp luật thể chế tương đối toàn diện mang tính hỗ trợ mà khơng phải áp đặt quan QLNN, thêm vào đó, thị trường tài Anh phát triển Những đặc điểm thực tạo thuận lợi cho việc thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân Có thể nói “Anh quốc gia đứng đầu châu Âu khả thu hút đầu tư tư nhân vào dự án PPP cung cấp dịch vụ công Ban đầu, động phủ Anh thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách phủ Tuy nhiên theo thời gian, mục đích thực dự án PPP dần thay đổi Chính phủ Anh lựa chọn dự án PPP tạo giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống” 2.4.1.2 Kinh nghiệm Hà Lan Một việc thực vào năm 1999 mà Hà Lan làm thành lập Trung tâm kiến thức PPP chuỗi hoạt động đẩy mạnh áp dụng PPP vào việc phát triển hệ thống sở hạ tầng đất nước này.Trung tâm kiến thức PPP Hà Lan giữ sứ mạng quan trọng việc hướng dẫn cho khu vực Nhà nước lẫn tư nhân việc thực nhiệm vụ dự án theo hình thức PPP, ngồi nhiệm vụ quan trọng mà Trung tâm kiến thức BP Hà Lan tiến hành xây dựng tài liệu công cụ tiêu chuẩn để đo lường giá trị vượt trội mà dự án theo mơ hình PPP có so với mơ hình đầu tư truyền thống Đây xem nguyên nhân dấn đến thành công lớn việc phát triển hệ thống sở hạ tầng nói chung sở hạ tầng đường nói riêng theo hình thức PPP Hà Lan Kết thành công giúp Hà Lan tạo giá trị tăng thêm 10-15% dự án phát triển sở hạ tầng theo hình thức PPP cho phủ Các dự án sở hạ tầng giao thơng theo hình thức PPP Hà Lan có nét đặc trưng rõ lưu lượng giao thơng thực tế Chính phủ Hà Lan gánh chịu rủi ro doanh thu thu từ dự án Hơn Hà Lan, việc đánh giá giá trị tiền mang lại từ dự án sở hạ tầng giao thông đường giai đoạn chuẩn bị đấu thầu yếu tố thúc đẩy thu hút đầu tư doanh nghiệp tư nhân vào dự án theo hình thức hợp tác công tư Cụ thể thực sau: 55 “Ở giai đoạn đầu, đánh giá thực xem mơ hình PPP có mang lại giá trị thặng dư cho dự án khơng Q trình lặp lại trước đấu thầu, quy mô dự án xác định chi tiết Khi đơn thầu PPP nhận, so sánh tiến hành đầu tư theo mơ hình PPP đầu tư theo truyền thống, từ định có thực dự án mơ hình PPP hay khơng Chỉ dự án PPP có chi phí rẻ so với đầu tư truyền thống chọn Chính sách Hà Lan sử dụng PPP để thực dự án công rẻ, nhanh, hiệu hơn” 2.4.1.3 Kinh nghiệm Chile Chile đánh giá quốc gia thành công việc tạo môi trường thuận lợi cho khu vực tư nhân đầu tư hạ tầng Sự phát triển thị trường chứng khốn có thu nhập ổn định kênh dẫn vốn quan trọng cho đầu tư phát triển hạ tầng Chile Trong lĩnh vực hạ tầng đường cao tốc, Chile thực tư nhân hóa từ đầu năm 1990, tập trung vào tuyến đường nối miền bắc miền nam đất nước tuyến đường ngang nối với tỉnh lân cận Các dự án hạ tầng đường cao tốc thực theo hình thức BOT, với thời gian từ 20-30 năm (Phạm Thiên Hoàng cộng sự, 2015) Quy định Chile cho phép nhà thầu thiết lập mức phí sử dụng dịch vụ nhiên phải tuân thủ quy định nghiêm ngặt Bộ Cơng trình cơng cộng, điều nhằm tránh tình trạng nhà đầu tư tự ý thiết lập mức phí cao vơ lí, qua giảm thiểu xung đột lợi ích nhà đầu tư người trả phí sử dụng đường sá Phí điều chỉnh theo lạm phát số yếu tố khác thời gian nhượng quyền mức độ an tồn giao thơng tuyến đường Đảm bảo doanh thu tối thiểu cơng cụ để thu hút đầu tư khu vực tư nhân cho phát triển đường cao tốc Đến năm 2012, tổng mức chi trả bảo lãnh doanh thu tối thiểu đạt 0,4% GDP/tổng giá trị bảo lãnh đạt 5% GDP (Nguyễn Thế Trọng, 2014) Chính phủ Chile yêu cầu báo cáo ngân sách hàng năm phải tính tốn nợ tiềm tàng từ dự án PPP nhằm kiểm soát nợ công từ dự án Các chế dự phịng tài thực hiện, sở ước tính mức doanh thu hàng năm dự án PPP Kênh dẫn vốn chủ yếu cho dự án hạ tầng giao thông Chile thị trường trái phiếu Năm 2008, quy mô thị trường trái phiếu doanh nghiệp đạt 19,4 tỷ USD (11,4% GDP) Trong đó, trái phiếu hạ tầng dự án PPP chiếm 20% quy mô thị trường, chủ yếu nắm giữ quỹ hưu trí cơng ty bảo hiểm (trên 90%) Trái phiếu hạ tầng Chile có kỳ hạn dài, bình quân đạt 21 năm, rủi ro thấp đảm bảo phủ 56 Khung pháp lý cho chương trình PPP Chile Luật Nhượng quyền, ban hành theo Nghị định đặc biệt số 164 năm 1991 sửa đổi năm 1993, 1996 gần năm 2010 Luật Nhượng quyền hình thành hệ thống đấu thầu cạnh tranh chế mềm dẻo việc trao nhượng quyền, xác lập quyền nghĩa vụ lẫn nhà nước tư nhân, thiết lập chế giải xung đột, công cụ khuyến khích tham gia nhà đầu tư tư nhân (Hill, 2011) Luật Nhượng quyền sửa đổi năm 2010 củng cố quy định minh bạch công khai trình đấu thầu; sửa đổi chế hòa giải giải tranh chấp, theo hướng tạo công cụ kỹ thuật độc lập cho điều tra giải tranh chấp; cải thiện quy trình thu phí để giảm mức nợ phí Tất dự án PPP đấu thầu quốc tế công khai Các chủ thể tham gia đấu thầu pháp nhân hình thành theo luật Chile luật nước (Hill, 2011) 2.4.1.4 Kinh nghiệm Úc Úc nước có nhiều kinh nghiệm thành cơng triển khai mơ hình PPP năm qua (Nguyễn Ngọc Hà Trần Nam Trung, 2015) “Năm 2013, Úc 10 nước có đầu tư PPP hiệu tổng số gần 200 quốc gia vùng lãnh thổ.Úc thực thi phổ biến hai mơ hình PPP dựa chế hồn vốn cho dự án” Mơ hình thứ Nhà nước chịu trách nhiệm cung ứng dịch vụ chịu hoàn toàn rủi ro cầu dịch vụ Nhà đầu tư tư nhân thực cung ứng dịch vụ, nguồn tài để hồn vốn cho nhà đầu tư phủ trực tiếp chi trả Mơ hình thứ hai áp dụng chủ yếu cho xây dựng sở hạ tầng (CSHT) giao thông vận tải (GTVT), theo rủi cầu chuyển sang nhà đầu tư, nguồn tài để hồn vốn khơng phải phủ trực tiếp chi trả mà từ doanh thu khai thác dự án Tại Úc dự án PPP phát triển CSHT GTVT, chủ yếu giao thông đường (GTĐB), chiếm phần ba tổng vốn đầu tư dự án PPP Các dự án PPP phát triển cấp độ Liên bang tiểu bang Các dự án PPP GTĐB có chất lượng cao hình thức truyền thống Có thể tóm lược sở thành cơng Úc thực dự án PPP nhờ yếu tố sau: “Một là, Chính phủ Úc xây dựng khung sách vững PPP; đặc biệt quy trình dự thầu dự án PPP chặt chẽ, góp phần tối ưu hóa hiệu kinh tế cho dự án Hai là, khuyến khích cắt giảm chi phí chuẩn bị đấu thầu Để tăng cường hiệu kinh tế cho dự án PPP, trước thực dự án PPP nào, Chính phủ Úc khuyến khích sáng kiến, để cắt giảm chi phí chuẩn bị đấu 57 thầu dự án PPP, tiết kiệm khoản tiền không nhỏ cho dự án PPP (tiết kiệm từ 0,5% - 1,5% giá trị phí dự án) Ba là, dự án PPP Úc phải tuân thủ chặt chẽ quy định thời gian (thời gian dự thầu trung bình cho dự án PPP hạ tầng xã hội Úc 17 tháng, thấp nhiều so với Anh 34 tháng) Bốn là, trình thực dự án PPP nước chuẩn hóa thơng qua hợp đồng giảm số lượng tài liệu hồ sơ cần nộp tham gia đấu thầu dự án PPP Năm là, để tối đa hóa hiệu dự án PPP, Úc chuẩn bị nguồn dự án PPP lớn; thực bồi hoàn số chi phí đấu thầu bên ngồi định Sáu là, rút ngắn danh sách nhà thầu trước thực đấu thầu dự án PPP Đồng thời, đẩy mạnh tuyên truyền thông tin dự án mời gọi nhà thầu khác tham gia” 2.4.1.4 Kinh nghiệm Nhật Bản Đối với Nhật Bản, ”sự hỗ trợ tham gia nhà đầu tư tư nhân đóng vai trò đặc biệt quan trọng dự án đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực sở hạ tầng giao thông đường Ở Nhật Bản, cơng ty tư nhân đóng vai trị quan trọng việc phát triển cơng trình hạ tầng, phổ biến thúc đẩy hình thức hoạt động hình thức PPP, khơng lĩnh vực giáo dục mà tất các lĩnh vực khác Các tổ chức, Chính phủ, Bộ, ban ngành hệ thống doanh nghiệp hỗ trợ tham khảo tư vấn loại hợp đồng theo hình thức PPP Nhật Bản luôn xác định lĩnh vực có hiệu kinh tế thấp kèm nhiều rủi ro cao cần có nguồn vốn lớn, việc áp dụng mơ hình PPP Nhật Bản tiến hành bối cảnh Châu Á phát triển nhanh nhu cầu dịch vụ công cộng sở hạ tầng lớn đem lại nhiều thành công cho Nhật Bản Theo kinh nghiệm Nhật Bản, dự án khơng thể áp dụng phương pháp cổ phần hóa Nhà nước tham gia trực tiếp vào dự án thơng qua q trình sản xuất q trình phân phối việc áp dụng mơ hình PPP cho hiệu lớn việc giảm chi phí, giảm rủi ro mơi trường cạnh tranh cao Tại Nhật Bản, từ sau năm 1950 công ty tư nhân, đặc biệt ngành điện lực, than, thép, vận tải biển, nhận hỗ trợ đáng kể tài từ Chính phủ, có kênh đầu tư thơng qua tổ chức tài cơng mà điển hình Ngân hàng Phát triển Nhật Bản Các tổ chức tài cơng thành lập nhằm tách việc thực sách cơng nhà nước khỏi chức kinh doanh ngân hàng thương mại, tiếp nhận khoản vốn đầu tư từ phủ 58 nguồn tài trợ từ nước ngồi để đầu tư phát triển cho cơng ty tư nhân việc phát triển sở hạ tầng cung cấp dịch vụ thiết yếu Đến thập niên 80, hợp tác khu vực công tư phát triển theo hướng tư nhân hóa, theo xu hướng khu vực tư nhân thực cung cấp dịch vụ công trước nhà nước thực nhằm giảm bớt gánh nặng tài Chính phủ, đồng thời tạo điều kiện nâng cao chất lượng dịch vụ công Vào năm 1990, khái niệm quản lý theo mơ hình khu vực tư nhân áp dụng vào quản lý khu vực công nhằm nâng cao trách nhiệm tính hiệu khu vực công tiến tới cải cách tổng thể khu vực công Từ năm 2000 đến nay, xu hướng liên danh cơng – tư phát triển hồn thiện Theo đó, hợp tác cơng – tư hiểu phần việc cải cách khu vực công nhằm khắc phục thiếu hụt nguồn tài chính, thực tối đa hố lợi ích, cung cấp tốt dịch vụ cơng với chi phí thấp Nội dung hợp tác cơng – tư chia sẻ rủi ro trách nhiệm Nhà nước khu vực tư nhân, trách nhiệm gánh chịu rủi ro thuộc khu vực tư nhân Nhà nước có trách nhiệm việc hỗ trợ khu vực tư nhân tài để đảm bảo dự án khả thi giảm bớt khó khăn cho khu vực tư nhân Cơ chế hợp tác thay đổi chuyển dần từ quản lý Luật sang quản lý thơng qua hợp đồng Ngồi cách thức hợp tác truyền thống, vòng 10 năm qua có nhiều biện pháp, quy định sách để thúc đẩy mơ hình hợp tác cơng – tư khác nhau, đáng ý Luật thúc đẩy sáng kiến tài tư nhân 1999 Thực Luật này, có khoảng 310 dự án PPP hình thức sáng kiến tài tư nhân (PFI) tính đến 2008” 2.4.2 Một số trường hợp “thất bại” triển khai dự án PPP Nghiên cứu John Sussman (2006) “đã năm nguyên nhân dẫn đến thất bại việc thu hút đầu tư tư nhân theo hình thức PPP Malaysia, là: Sự thiếu minh bạch trình lựa chọn nhà đầu tư; mức giá thu phí thấp; khả hỗ trợ Chính phủ bị giới hạn; sách phủ chưa đồng bộ; bất ổn trị” Theo tổng kết Thu Hương (2017), Mexico Hungary coi trường hợp “thất bại” điển hình triển khai phương thức PPP CSHT GTVT Đối với trường hợp Mexico: “Từ năm 1987 đến 1992, phủ Mexico cấp phép cho 52 dự án theo mơ hình đối tác cơng tư PPP (BOT số loại mơ hình PPP) Đến cuối năm 1995, 34 dự án thu hút tổng cộng 9,9 tỷ USD vốn cam 59 kết từ doanh nghiệp tư nhân” Tuy nhiên, số thu hút vốn lớn nói lại phản ánh kết cục không mong muốn Nguyên “Mexico mắc phải số sai lầm lúc đấu thầu công ty đưa thời hạn thu phí ngắn chiến thắng, dẫn đến áp lực phải thu mức phí cao đến mức bất hợp lý Bên cạnh đó, Chính phủ u cầu đường có thu phí phải có đường khơng thu phí chạy song song Cùng với việc tính tốn chi phí xây dựng khơng tốt (trung bình bị đội lên 25%) doanh thu lại thấp 30% so với dự tính có dự án đạt mục tiêu, nhiều dự án thất bại thảm hại Cuối Chính phủ Mexico phải tiếp nhận lại 23 dự án gánh khoản nợ tỷ USD phải trả cho ngân hàng với 2,6 tỷ USD trả cho công ty xây dựng” Đối với trường hợp Hungary, “dự án đường M1/M15 Hungary ví dụ khác cho thấy để có dự án BOT thành cơng cần phải ước tính xác chi phí doanh thu dự kiến Là đường thu phí khu vực Trung Đơng Âu, năm 1995 dự án hồn thành tiến độ chi phí ước tính Tuy nhiên lượng xe qua lại thấp khoảng 40% so với dự báo Mức phí cao khơng thể giúp bù đắp lượng xe thấp cuối Chính phủ Hungary phải mua lại tiếp quản lại dự án” Những trường hợp thất bại thu hút tư nhân tham gia dự án PPP CSHT cho thấy thông thường quy mô dự án CSHT lớn theo ẩn chứa nhiều rủi ro “Để thành cơng, đòi hỏi bên tham gia phải lên kế hoạch cách cẩn thận, tính tốn dự báo chi phí doanh thu sát với thực tế, nghiêm chỉnh chấp hành thỏa thuận đề hợp đồng, tuân thủ pháp luật tăng cường tính minh bạch Bên cạnh dự án phải hợp lý nhận ủng hộ công chúng” 2.4.3 Bài học kinh nghiệm rút cho Việt Nam đầu tư tư nhân theo hình thức PPP Kinh nghiệm triển khai mơ hình PPP phát triển CSHT nói chung CSHT giao thơng nói riêng từ nước phát triển Anh, Úc, Hàn Quốc nước phát triển Chile cho thấy từ góc độ QLNN rút từ ba nhóm học kinh nghiệm sau: Nhóm học thứ nhất: Xác định hình thức PPP phù hợp dự án phải nhận ủng hộ người dân doanh nghiệp Kinh nghiệm thực dự án PPP nhiều quốc gia cho thấy hình thức PPP thường phù hợp với dự án lớn phức tạp do: “(i) chi phí đầu tư, bảo trì chi phí khác lớn; (ii) q trình mời thầu quản lý điều hành dự án phức tạp tốn kém; (iii) thời gian hoạt động dự án phải dài để đạt giá trị đồng tiền (VOM) giảm chi phí vịng đời dự án” Thêm 60 nữa, chế PPP phải dựa sở đảm bảo vừa để thu hút nhà đầu tư, đồng thời đảm bảo hài hịa lợi ích cho người sử dụng dịch vụ, tránh áp đặt sử dụng dịch vụ áp đặt mức phí sử dụng cao lên người dân doanh nghiệp Nhóm học thứ hai: nhân tố định thành cơng hình thức PPP Từ kết nghiên cứu nước phát triển phát triển cho thấy: - Khơng có khác biệt nhân tố đóng góp vào thành cơng phương thức PPP Bổ sung thêm vào nghiên cứu kể trên, phân tích APEC (2015) PPIAF (2014) nhấn mạnh yếu tố định thành công PPP bao gồm: “cụ thể khung pháp lý đầy đủ minh bạch; lựa chọn đối tác có lực; tối đa hóa lợi ích cho đối tác, ổn định môi trường vĩ mơ phân bổ rủi ro hiệu Ngồi ra, cần đảm bảo nhà nước tư nhân hoàn toàn dồn hết tâm sức vào việc cung cấp dịch vụ tuỳ theo lực đặc biệt bên, thực nghiêm túc thỏa thuận hợp tác, không nỗ lực cho PPP thất bại”; - Có khác biệt mức độ tác động nhân tố đến thành công PPP tuỳ thuộc đặc thù kinh tế, trị, xã hội nước; - “Mục tiêu PPP thay đổi theo trình phát triển PPP Trong giai đoạn đầu, PPP hướng đến mục tiêu bù đắp thiếu hụt vốn Nhưng phát triển mục tiêu PPP thay đổi hướng đến tăng giá trị đồng tiền, dự án PPP có chi phí rẻ so với đầu tư truyền thống chọn (như Hà Lan, Anh chọn dự án có chi phí rẻ từ 10 – 15% so với đầu tư ngân sách) Và mục tiêu thay đổi, mức độ tác động nhân tố thay đổi” Nhóm học thứ ba: Chính phủ cần tạo mơi trường thuận lợi cho hình thức BP để thu hút đầu tư khu vực tư nhân, cụ thể: - Xây dựng khung khổ luật pháp phù hợp đảm bảo tính hiệu cơng tơn trọng suốt vòng đời dự án - Hỗ trợ phủ đủ lớn để hấp dẫn khu vực tư nhân tham gia Các sách hỗ trợ bao gồm: hỗ trợ tài thực dự án, hỗ trợ đất đai, hỗ trợ thuế phí, bồi thường chi phí chuẩn bị đề xuất, bảo lãnh tín dụng, chế mua lại, đảm bảo doanh thu tối thiểu (doanh thu chia sẻ rủi ro), bảo đảm tỷ giá, cho phép nhượng quyền dự án CSHT,… Có sách khuyến khích đề xuất tư nhân thực dự án CSHT theo hình thức PPP - Tích lũy kiến thức kinh nghiệm để tổ chức hợp đồng PPP thành công 61 - Phát triển mối quan hệ với bên tham gia dự án PPP nhà tư vấn, nhà tài trợ quan đa phương để tránh xung đột trình hợp tác - Giám sát đánh giá PPP thường xuyên để liên tục nâng cao hiệu đầu tư - Xây dựng tiêu chuẩn khoa học để đánh giá xác dự án PPP; có chế đánh giá, lựa chọn dự án PPP hiệu quả, đảm bảo công khai, minh bạch PPP, không lựa chọn kỹ lưỡng, nguồn nợ tiềm tàng Nhà nước Các thành phần kinh tế cần đối xử bình đẳng việc đề xuất dự án thực theo hình thức PPP Cơ quan có thẩm quyền định dự án PPP chịu trách nhiệm công khai thông tin dự án PPP - Các cam kết phủ phải đảm bảo có hiệu lực thực thi - Duy trì sách vĩ mô ổn định tạo yên tâm cho khu vực tư nhân 2.5 Khung phân tích Hầu hết nghiên cứu, báo cáo trước đề cập phần chương mức độ đầu tư khu vực tư nhân vào dự án thuộc hệ thống sở hạ tầng giao thơng đường theo hình thức PPP thường bị chi phối nhân tố hay vấn đề xoay quanh như: thứ môi trường vĩ mô đất nước ổn định, thứ hai khả mức độ chia sẻ rủi ro khu vực tư nhân phủ mức phù hợp, thứ ba trình đầu tư vào dự án thuộc hệ thống sở hạ tầng giao thông đường phải minh bạch hiệu quả, thứ tư mơi trường trị - xã hội đất nước phải ổn định thứ năm khả kiểm sốt phủ phải mức độ hợp lý Thực tế nhiều mơ hình nghiên cứu sử dụng vào vấn đề để đạt mục tiêu nghiên cứu tiêu biểu như: mơ hình mơ Monte Carlo, mơ hình hồi quy truyền thống, mơ hình phân bổ rủi ro mờ, mơ hình vịng trịn, mơ hình phân tích thống kê Có chín yếu tố sử dụng nghiên cứu tác động đến đầu tư khu vực tư nhân theo hình thức PPP lĩnh vực hạ tầng giao thông đường Việt Nam bao gồm: (1) Lợi nhuận đầu tư, (2) Khung pháp lý, (3) Chia sẻ rủi ro, (4) Kinh tế vĩ mô, (5) Lựa chọn đối tác, (6) Hỗ trợ phủ, (7) Kênh tài trợ vốn, (8) Năng lực tư nhân (9) Trách nhiệm xã hội doanh nghiệp Trong yếu tố xem xét nghiên cứu này, khái niệm khái niệm đơn hướng Ngoài ra, yếu tố bao gồm (1) Lợi nhuận đầu tư, (2) Khung pháp lý, (3) Chia sẻ rủi ro (4) Kinh tế vĩ mô nghiên cứu mơ hình Sader (2000) Yếu tố (5) Lựa chọn đối tác 62 đưa vào nghiên cứu mơ hình Huỳnh Thị Thúy Giang (2013) Trong nghiên cứu này, từ kết nghiên cứu định tính thơng qua thảo luận nhóm, tác giả đưa thêm yếu tố vào xem xét bao gồm (6) Hỗ trợ phủ, (7) Kênh tài trợ vốn, (8) Năng lực tư nhân (9) Trách nhiệm xã hội doanh nghiệp Yếu tố (6) Hỗ trợ phủ chưa đưa vào nghiên cứu mơ hình tác giả tầm quan trọng yếu tố đề cập nhiều nghiên cứu trước Trong báo cáo (ADB, 2008) nhấn mạnh sách hỗ trợ Nhà nước cần thiệt để đảm bảo thu hút đầu tư khu vực tư nhân tham gia đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực hạ tầng giao thông đường Yếu tố (7) Kênh tài trợ vốn, đặc điểm mang tính đặc thù dự án GTVT thường quy mô lớn, tiến hành thực thời gian dài, đòi hỏi lượng vốn đầu tư lớn nên xu hướng vượt khả tài công ty Do dài hạn, nhà đầu tư muốn tìm cho kênh tài trợ vốn tốt, đặc biệt bối cảnh thị trường tài Việt nam cịn nhiều bất cập việc huy động vốn Hiện nay, nguồn vốn dành cho dự án PPP chủ yếu đến từ ngân hàng thương mại nhà đầu tư, ngân hàng chiếm đến 80% Tuy nhiên, vốn huy động ngân hàng chủ yếu ngắn hạn, nhà đầu tư vay vốn để thực dự án PPP thường kéo dài tới 20 – 25 năm Ngoài chuyên gia cho yếu tố mang tính chất nội lực doanh nghiệp đóng vai trò quan trọng ảnh hưởng đến việc thu hút đầu tư khu vực tư nhân theo hình thức đối tác công – tư (PPP) Đây xem lý tác giả đưa yếu tố (8) Năng lực tư nhân vào mơ hình nghiên cứu ... điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư) Các nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư khu vực tư nhân theo hình thức đối tác công tư lĩnh vực hạ tầng giao thông đường “ tất nhân tố bao gồm Lợi nhuận đầu tư, ... VỀ CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN ĐẦU TƯ CỦA KHU VỰC TƯ NHÂN THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CƠNG TƯ (PPP) TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ 22 2.1 Cơ sở hạ tầng đầu tư sở hạ tầng giao thông đường. .. thuyết nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư khu vực tư nhân theo hình thức đối tác cơng tư (PPP) lĩnh vực hạ tầng giao thông đường Chương 3: Thực trạng đầu tư khu vực tư nhân theo hình thức đối tác cơng tư