BÁO CÁO KINH NGHIỆM QUỐC TẾVỀ KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ ĐỐI VỚI QUẢN LÝ NỢ CÔNG

BỘ TÀI CHÍNH CỘNG HỊA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự - Hạnh phúc Hà Nội, ngày tháng năm 2017 BÁO CÁO KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ ĐỐI VỚI QUẢN LÝ NỢ CƠNG Giới thiệu Cơng tác quản lý nợ Việt Nam năm qua có nhiều thay đổi phạm vi, tổ chức, công cụ quản lý Cùng với trình phát triển kinh tế - xã hội, hội nhập quốc tế đất nước qua giai đoạn, diễn biến tình hình quản lý nợ nước ta gắn liền với số mốc chủ yếu sau: - Từ 1986 trở trước, kinh tế Việt Nam vận hành theo chế kế hoạch hoá tập trung, thị trường vốn nước chưa có, vay nợ tập trung vào khoản vay nước ngoài, chủ yếu từ khối nước xã hội chủ nghĩa nhằm phục vụ nhu cầu tiêu dùng trước mắt đấu tranh bảo vệ tổ quốc Giai đoạn 1986-1993 thời kỳ đầu công đổi mở cửa, quan hệ kinh tế quốc tế bước đầu có đột phá nguồn vốn từ tổ chức tài quốc tế nước tư chủ nghĩa hạn chế bị cấm vận Mỹ có khoản nợ hạn với Quỹ Tiền tệ Quốc tế - Đến cuối năm 1993, hậu chiến tranh, khoản nợ khả tốn; tổng dư nợ nước ngồi Chính phủ mức 19 tỷ USD, khoảng 147% GDP, tỷ lệ nợ hạn lên tới 75% dư nợ Việt Nam trở thành nước thuộc nhóm nước nghèo mắc nợ trầm trọng, thuộc diện cần phải cấu lại nợ Năm 1993 đánh dấu hội nhập Việt Nam với cộng đồng tài trợ quốc tế mở cam kết tài trợ vốn cho Việt Nam - Giai đoạn 1994-2000 gắn với trình xử lý nợ cũ, nợ hạn thông qua Câu lạc Paris, Câu lạc London (đối với nợ thương mại) xử lý khoản nợ song phương với Nga nước thuộc khối xã hội chủ nghĩa Đến năm 2000, sau gần 10 năm chủ động, kiên trì đàm phán để xử lý nợ diễn đàn quốc tế, Việt Nam khơng cịn nợ q hạn chủ nợ nước Ngoài ra, giai đoạn bước đầu hình thành thị trường vốn nước, quy mơ ban đầu cịn nhỏ bé, song huy động khối lượng trái phiếu Chính phủ (TPCP) đáng kể cho cân đối NSNN đầu tư phát triển - Giai đoạn 2001-2009 giai đoạn tập trung huy động vốn vay ODA kết hợp đẩy mạnh huy động vốn nước thông qua phát hành TPCP Ngoài ra, bước đầu triển khai tăng cường cấp bảo lãnh Chính phủ cho chương trình, dự án đầu tư phát triển - Kể từ năm 2010 đến giai đoạn gắn với đời thực Luật quản lý nợ cơng (có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2010), bước ngoặt quan trọng việc hoàn thiện sở pháp lý mức cao để thực chủ trương Đảng, Chính phủ việc hướng tới quản lý nợ công thống nhất, phù hợp với thông lệ quốc tế Lần khái niệm nợ công đưa với thành phần nợ Chính phủ, nợ Chính phủ bảo lãnh nợ quyền địa phương Với tham gia hệ thống trị đạo điều hành liệt Chính phủ, cơng tác quản lý nợ đạt mục tiêu đề ra, huy động khối lượng vốn lớn để bổ sung cho đầu tư phát triển, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; tiêu nợ nằm giới hạn cho phép; công tác quản lý nợ dần tiệm cận thông lệ quốc tế Tuy nhiên bối cảnh cân đối ngân sách nhà nước cịn khó khăn, bội chi cao, áp lực huy động vốn cho mục tiêu đầu tư phát triển kinh tế - xã hội lớn dẫn đến nợ công, nợ Chính phủ tăng nhanh tiệm cận giới hạn cho phép Công tác quản lý nợ giai đối mặt với nhiều thách thức, với việc Việt Nam xếp vào quốc gia có mức thu nhập trung bình, hội tiếp cận nguồn vốn vay nước với hàm lượng ưu đãi cao từ nhà tài trợ giảm xuống, địi hỏi Chính phủ phải tăng vay ưu đãi, vay thương mại bối cảnh quy mô thị trường vốn nợ nước khiêm tốn Đây thách thức công tác huy động vốn quản lý nợ giai đoạn tới, đặt yêu cầu khuôn khổ pháp lý cần điều chỉnh để tạo sở cho việc tiến tới áp dụng nghiệp vụ quản lý nợ chủ động, chuyên nghiệp phù hợp với thông lệ quốc tế Thời gian qua, Bộ Tài Chính phủ giao rà sốt đánh giá, tổng kết cơng tác nợ cơng, có đánh giá kết thực Luật Quản lý nợ công nhằm ưu điểm tồn để đề xuất với Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ trình Quốc hội xem xét sửa đổi quy định hành quản lý nợ cơng Ngồi việc rà sốt kết thực nước, việc tham khảo chuẩn mực kinh nghiệm quốc tế yêu cầu hàng đầu nhằm góp phần xây dựng hệ thống quy định pháp luật quản lý nợ công vừa phù hợp với thực tế Việt Nam, vừa tiệm cận sát với thông lệ quốc tế để đạt mục tiêu tăng cường hiệu công tác quản lý nợ công, đáp ứng yêu cầu huy động vốn, đảm bảo an toàn nợ an ninh tài quốc gia, góp phần xây dựng phát triển đất nước Trong thời gian qua Bộ Tài chủ động tham khảo tài liệu nghiên cứu quốc tế, phối hợp với Ngân hàng Thế giới Quỹ Tiền tệ quốc tế khuôn khổ chương trình hỗ trợ kỹ thuật nhằm tổng hợp, đúc rút chuẩn mực thông lệ giới cơng tác quản lý nợ cơng nói chung khung pháp lý điều chỉnh hoạt động quản lý nợ nói riêng Báo cáo cấu trúc theo nhóm chủ đề, nội dung có tính chất thảo luận, so sánh tham khảo, cụ thể: - Những vấn đề chung quản lý nợ công, bao gồm: sở pháp lý, phạm vi nợ công, phạm vi quản lý nợ công mục tiêu quản lý nợ công; - Công cụ quản lý nợ chủ động, bao gồm: tiêu an toàn, giám sát nợ; chiến lược quản lý nợ cơng chương trình quản lý nợ trung hạn; - Quản lý cho vay lại; - Quản lý bảo lãnh Chính phủ; - Quản lý nợ quyền địa phương; - Quản lý Quỹ tích lũy trả nợ; - Thống kê, báo cáo công khai thông tin nợ công; - Cơ quan quản lý nợ công 2.Những vấn đề chung quản lý nợ công 2.1 Cơ sở pháp lý Hầu thực quản lý nợ công thông qua văn pháp luật liên quan tới quản lý nợ công ngân sách nhà nước (NSNN) với tên gọi khác như: Luật Quản lý tài cơng (Nam Phi 1, Kenya2, Uganda3), Luật Quản lý nợ công (Thái Lan4), Luật quản lý nợ tài cơng (Thổ Nhĩ Kỳ), Luật Tài quốc gia (Hàn Quốc),… Một số nước không ban hành Luật Quản lý nợ công việc quản lý nợ công quy định nhiều văn quy phạm pháp luật khác như: Hiến pháp, Đạo Luật Tài cơng, Đạo luật biện pháp đặc biệt nhằm huy động nguồn tài cho hoạt động tái thiết sau đợt động đất sóng thần Tōhoku 2011, Đạo luật Tài khoản đặc biệt…(Nhật Bản); Luật 275: Huy động vốn Chính phủ năm 1983 sửa đổi, bổ sung năm 2006, Luật vay nợ quyền địa phương năm 1959 sửa đổi năm 2005, Luật vay nợ nước năm 1963 sửa đổi năm 1989 (Ma-lai-xi-a); Luật Tài bang 17/2003, Luật Kho bạc bang 1/2004, Luật Chứng khốn Chính phủ 2002, Luật trái phiếu quyền địa phương, Luật số 33 (2004) cân đối tài khóa quyền trung ương quyền địa phương (In-đơ-nê-xi-a),… 2.2 Phạm vi nợ cơng Luật Quản lý Tài cơng Nam Phi ban hành năm 1999 sửa đổi năm 2007 Luật quản lý tài cơng năm 2012 Luật quản lý tài cơng năm 2015 Luật Quản lý nợ công năm 2005 Phạm vi nợ công hầu nghiên cứu bao gồm nợ Chính phủ, nợ Chính phủ bảo lãnh (bao gồm khoản bảo lãnh Chính phủ mà khơng trả nợ, Chính phủ phải trả thay) Một số nước quy định phạm vi nợ cơng bao gồm nợ quyền địa phương (Anh, Ca-nađa, Mỹ, Phần Lan, Bồ Đào Nha, Bun-ga-ri, Thổ Nhĩ Kỳ, Ba Lan, Ấn Độ, Philíp-pin, Đài Loan, Cộng hịa Síp, Mác-xê-đơ-ni-a), nợ DNNN (Thái Lan5, Thổ Nhĩ Kỳ, Mác-xê-đô-ni-a, Anh), nợ khu vực an sinh xã hội (Ba Lan 6, Thổ Nhĩ Kỳ7, Cộng hoà Síp) Một số nước khơng tính nợ NHNN, nợ NHTM nhà nước nợ định chế tài khác vào phạm vi nợ cơng Đối với khoản nợ NHTW hay nợ NHNN không Chính phủ bảo lãnh khơng tính vào nợ công (Bun-ga-ri, Mác-xê-đô-ni-a, Thái Lan, In-đô-nê-xi-a) Nợ NHTM nhà nước, định chế tài nhà nước khác khơng Chính phủ bảo lãnh khơng tính vào nợ cơng (Thái Lan, Mác-xê-đơ-ni-a) Tuy nhiên, có số trường hợp ngoại lệ Có nước khơng đưa khái niệm hay phạm vi nợ công cụ thể lại đề cập tới chứng khốn nợ phủ (Irắc8) Ngồi ra, số nước có quy định phạm vi nợ khu vực công hay quy định phạm vi nợ công cụ thể thực tế lại sử dụng khái niệm nợ ròng khu vực cơng nợ phủ hay nợ chung Chính phủ để phản ánh nợ công theo Hiệp ước Maastricht 1992 Xét nguồn vay, nợ công hầu bao gồm khoản nợ nước, nợ ngồi nước, nghĩa vụ nợ dự phịng nghĩa vụ tài khác 2.3 Phạm vi quản lý nợ công Phạm vi quản lý nợ công mở rộng nhiều nước, thường gắn với phạm vi nợ công, nghĩa phạm vi nợ công đến đâu phạm vi quản lý nợ cơng bao phủ tới Ở số quốc gia, phạm vi quản lý nợ công năm gần mở rộng (Thổ Nhĩ Kỳ, Ba Lan, Thái Lan, Đài Loan, Ru-ma-ni) Tuy nhiên, nợ khu vực cơng bao gồm bị loại trừ khỏi nhiệm vụ Chính phủ trung ương quản lý nợ có khác biệt nước, tùy thuộc vào chất trị khn khổ thể chế nước Phạm vi quản lý nợ công hầu nghiên cứu bao gồm nghĩa vụ tài Chính phủ trung ương, số nước bao Chỉ bao gồm nợ DNNN phi tài Gồm tổ chức an sinh xã hội, quỹ tổ chức an sinh xã hội quản lý; quỹ an sinh xã hội lĩnh vực nông nghiệp, quỹ y tế quốc gia Bao gồm tổ chức an sinh xã hội Luật nợ công I-rắc không đưa định nghĩa nợ cơng lại đề cập tới chứng khốn nợ phủ (Mục 1, Luật Nợ cơng ban hành theo Sắc lệnh số 95) Do hiểu nợ cơng I-rắc hình thành từ việc phát hành chứng khốn phủ mà quan phát hành Bộ Tài Chủ yếu áp dụng nước châu Âu Anh, Ba Lan,… gồm nghĩa vụ tài CQĐP hầu hết nghĩa vụ tài NHNN, NHTM quốc gia, DNNN không thuộc phạm vi quản lý nợ công Cụ thể, phạm vi quản lý nợ công theo chủ thể phát hành nợ hầu nghiên cứu bao gồm nợ quan, tổ chức thuộc khu vực công cấp Trung ương (Anh, Ba Lan, Thổ Nhĩ Kỳ, Ru-ma-ni, Hàn Quốc, Nhật Bản, Ấn Độ, Trung Quốc, Đài Loan, Thái Lan, Mác-xê-đơ-ni-a, Cộng hồ Síp), số nước quản lý nợ cơng cịn bao gồm quản lý nợ CQĐP (Thổ Nhĩ Kỳ, Ba Lan, Ru-ma-ni), số nước loại trừ nợ CQĐP (Bun-ga-ri), nợ DNNN, nợ NHTM nhà nước (Ba Lan, Bun-ga-ri, Thổ Nhĩ Kỳ 10), nợ quỹ an sinh xã hội (Bun-ga-ri, Thái Lan) Theo không gian vay nợ, phạm vi quản lý nợ công nước nghiên cứu bao gồm khoản nợ nước nước Ngồi ra, nước cịn quy định quản lý nghĩa vụ nợ dự phịng (Bra-xin, Cơ-lơm-bi-a, Jamaica, Mê-hi-cơ, Bồ Đào Nha, Slơ-ven-ni-a, Phi-líp-pin), nghĩa vụ tài khác (Ấn Độ, Ba Lan) Một số nước quy định cụ thể nội dung quản lý nợ công quản lý dư nợ (Cô-lôm-bi-a, Ai-len, Ý), quản lý tiền mặt (Ma-rốc, Bồ Đào Nha, Nam Phi), hoạt động tín dụng cơng cộng sở hạ tầng (Cơlơm-bi-a), quản lý việc phát hành công cụ nợ (Ai-len, Ý, Ba Lan, Bồ Đào Nha, Slô-ven-ni-a),… Các nội dung quản lý nợ công nước thường tập trung vào vấn đề: mục tiêu quản lý nợ phối hợp với sách tài khóa sách tiền tệ; minh bạch trách nhiệm giải trình hoạt động quản lý nợ; khn khổ thể chế hoạt động quản lý nợ; chiến lược quản lý nợ; quản lý rủi ro; phát triển trì thị trường hiệu chứng khốn phủ 2.4 Mục tiêu quản lý nợ cơng Mục tiêu quản lý nợ công hiệu huy động sử dụng nợ Chính phủ, cụ thể đảm bảo nhu cầu tài trợ Chính phủ tốn nghĩa vụ nợ với mức chi phí thấp trung dài hạn với mức rủi ro phù hợp (Bra-xin, Cô-lôm-bi-a, Đan Mạch, Ấn Độ, Ai-len, Ý, Nhật Bản, Mê-xicô, Ma-rốc, Ba Lan, Bồ Đào Nha, Slô-va-ki-a, Nam Phi, Thụy Điển, Anh, Jamaica) Ngoài ra, mục tiêu quản lý nợ cơng số nước cịn tập trung vào phát triển thị trường nợ nước nhằm giảm bớt phụ thuộc vào nguồn bên (Bra-xin, Ja-mai-ca, Ma-rốc, Nam Phi), thúc đẩy thị trường tài hoạt động ổn định hiệu (Bồ Đào Nha); tăng cường quản lý giảm thiểu 10 Riêng sở, tổ chức thuộc đối tượng quy định Luật Tư pháp có 50% vốn thuộc Nhà nước, quỹ, NHNN, ngân hàng đầu tư phát triển vùng đô thị, thành phố tổ chức trực thuộc thành phố, quan thuộc CQĐP khác thuộc phạm vi quản lý nợ công rủi ro (Đan Mạch, Ba Lan11, Bồ Đào Nha, Slơ-ve-ni-a); đảm bảo sách quản lý nợ cơng phù hợp với sách tiền tệ (Ấn Độ, Thụy Điển, Anh); tối ưu hóa quản lý đảm bảo khoản NSNN (Ba Lan); đảm bảo phân bổ cân chi phí nợ công ngân sách hàng năm (Bồ Đào Nha) Mục tiêu quản lý nợ cơng số nước có thay đổi theo thời gian Ví dụ Nam Phi, trước năm 1999, mục tiêu quản lý nợ công để phát triển thị trường vốn nước đảm bảo cấu kỳ hạn nợ hợp lý Sau đó, mục tiêu chuyển sang việc tập trung giảm thiểu chi phí nợ giới hạn rủi ro chấp nhận được, đảm bảo tiếp cận Chính phủ thị trường tài đa dạng hóa công cụ tài trợ Đối với Ma-rốc, khủng hoảng nợ xảy đầu năm 1980, mục tiêu quản lý nợ tập trung vào việc giảm áp lực lên cán cân toán ngân sách cách cấu lại biểu phí nợ, huy động nguồn tài ưu đãi dựa vào nguồn lực nước để trang trải chi tiêu nhà nước Từ sau năm 1993, mục tiêu quản lý nợ công tập trung vào việc đảm bảo nguồn lực cho chi tiêu nhà nước với mức chi phí rủi ro tối thiểu nhằm giảm bớt gánh nặng chi phí nợ cơng mức bền vững Phối hợp sách tài khóa sách tiền tệ với hoạt động quản lý nợ ưu tiên nhiều nước (Ý, Nhật Bản, Mê-hi-cô, Ba Lan,…) Các nước công nghiệp phát triển đạt tiến việc tách bạch rõ mục tiêu, trách nhiệm quản lý nợ công với sách tiền tệ 12 việc xây dựng chế chia sẻ thông tin quan quản lý nợ với ngân hàng Trung ương quản lý luồng tiền mặt Chính phủ Cơ chế chia sẻ thông tin đảm bảo ngân hàng Trung ương có thơng tin cần thiết khoản Chính phủ phối hợp quản lý lượng khoản hệ thống châu Âu Ngoài ra, chế cho phép nhà quản lý nợ với ngân hàng Trung ương phối hợp hoạt động họ thị trường tài nhằm tránh hoạt động ngược mục tiêu Cơ chế đưa cách giải xung đột nảy sinh ngân hàng Trung ương quan quản lý nợ ngân hàng Trung ương tìm cách sử dụng chứng khốn Chính phủ hoạt động thị trường mở Cơng cụ quản lý nợ chủ động 3.1 Chỉ tiêu an toàn, giám sát nợ Nhiều nước nghiên cứu áp dụng giám sát an toàn nợ cơng thơng qua số cụ thể, quy mô nợ công theo GDP số nhiều nước dùng Ngoài ra, số nước sử dụng số 11 Ba Lan hạn chế rủi ro tỷ giá rủi ro việc tái cấp vốn ngoại tệ Điều thể rõ nét nước thuộc Liên minh kinh tế tiền tệ châu Âu (EMU) CSTT hệ thống NHTW châu Âu thực hiện, việc quản lý nợ quan quốc gia đảm nhiệm Qua đó, giảm thiểu xung đột lợi ích quản lý nợ CSTT Các quy định Hiệp ước Maastricht khơng cho phép quyền vay mượn từ NHTW, quy định giới hạn nợ, đảm bảo bền vững nợ tăng cường tách biệt quản lý nợ với CSTT EMU 12 nghĩa vụ trả nợ so với thu ngân sách, nghĩa vụ trả nợ so với kim ngạch xuất khẩu… Tùy nước, tiêu an tồn nợ cơng quy định dựa cam kết trị, cam kết chung khu vực, quy định pháp luật mức trần vay nợ hàng năm Cam kết trị: số nước, trần nợ công xác định khn khổ trách nhiệm tài khóa dựa cam kết sách cơng cụ pháp lý trực tiếp quy tắc giới hạn nợ Ca-na-da Cape Verde; thỏa thuận liên minh Phần Lan Mức trần nợ công xây dựng phần quy tắc tài khóa theo điều ước khu vực ràng buộc thành viên liên minh tiền tệ Mức trần nợ công áp dụng thành viên liên minh châu Âu tuân thủ Hiệp ước Maastricht, theo bội chi ngân sách hàng năm nước không vượt 3% GDP (bao gồm bội chi ngân sách liên bang, bang địa phương) tổng dư nợ không vượt 60% GDP, Liên minh Kinh tế Tiền tệ Tây Phi (WAEMU) Liên minh Kinh tế Tiền tệ nước Trung Phi (CEMAC) quy định tỷ lệ nợ công không 70% GDP; Liên minh Tiền tệ nước Đông Cari-bê xây dựng mục tiêu nợ công đến năm 2020 không 60% GDP cho nước thành viên Một số nước quy định mức trần nợ công Hiến pháp với giới hạn nợ công không 50% GDP năm trước (Hung-ga-ri); khơng q 60% GDP (Ba Lan13) Mức trần nợ công quy định văn pháp quy phạm pháp luật Thái Lan, Ja-mai-ca… Mức trần nợ công Quốc hội phê duyệt hàng năm cho giai đoạn (Argentina, Bra-xin, Ca-na-da, Nhật Bản, Moldova, New Zealand, Tây Ban Nha, Ấn Độ…) Ở Mỹ, giới hạn nợ công tổng số tiền mà phủ Mỹ phép vay để đáp ứng nghĩa vụ pháp lý mình, bao gồm an sinh xã hội, y tế, lương quân sự, chi phí vay nợ quốc gia, hồn thuế khoản tốn khác Giới hạn nợ cơng khơng cho phép cam kết chi tiêu mà cho phép Chính phủ tài trợ cho nghĩa vụ pháp lý mà Quốc hội Chủ tịch hai Đảng cam kết khứ Từ năm 1960, Quốc hội 78 lần tăng, gia hạn sửa đổi định nghĩa giới hạn nợ (trong 49 lần Đảng Cộng hòa 29 lần Đảng Dân chủ) Tháng 02/2014, Hạ viện Hoa Kỳ thơng qua mức giới hạn nợ 17,2 nghìn tỷ USD 14 Ở Nhật Bản, hạn mức nợ công cho năm tài khóa xác định sở cân đối khoản thu, chi năm tài khóa Hạn mức cấp bảo lãnh phủ áp dụng cho quan đủ điều kiện quy định kế hoạch ngân sách Quốc hội phê duyệt cho năm tài khoá 13 14 Kể từ 2004 http://money.cnn.com/2014/02/11/news/economy/debt-ceiling-reset/ Ở Ấn Độ, tuyên bố Chính sách tài khóa trung hạn trình lên Quốc hội bao gồm mục tiêu trần dư nợ Chính phủ liên bang cho giai đoạn hai năm Trong Tun bố Chính sách tài khóa trung hạn năm tài khoá 2015, Ấn Độ đặt mục tiêu giảm dư nợ Chính phủ liên bang cho giai đoạn 2016-2017 xuống mức 44,7% GDP mức 42,8% GDP cho giai đoạn 2017- 2018 Nỗ lực giảm dần tỷ lệ nợ GDP Chính phủ giảm bớt gánh nặng chi trả lãi suất cho phép Chính phủ có thêm dư địa cho chi phí cho đầu tư phát triển mà không cần phụ thuộc vào khoản vay Nhiều nước nghiên cứu áp dụng giám sát an tồn nợ cơng thơng qua số cụ thể, quy mơ nợ cơng theo GDP số nhiều nước dùng thơng qua việc giới hạn nợ Ngồi ra, số nước sử dụng số nghĩa vụ trả nợ so với thu ngân sách, nghĩa vụ trả nợ so với kim ngạch xuất khẩu… Một số nước lại dựa vào tiêu đánh giá bền vững nợ cơng (như Trung Quốc) Trong việc đánh giá tính bền vững nợ công gắn với rủi ro ngân sách Chính phủ mà thường biểu khía cạnh như: tính khơng bền vững bội chi ngân sách (nghĩa Chính phủ khơng thể tiếp tục biện pháp tăng bội chi ngân sách để chi tiêu mà ngun nhân sức ép từ dư luận trị, xã hội); tính khơng bền vững nợ cơng (Chính phủ khơng thể tiếp tục thơng qua việc vay nợ để trì chi tiêu, nguyên nhân ràng buộc thị trường vốn uy tín Chính phủ giảm sút); tính khơng bền vững ngân sách (nghĩa Chính phủ tiếp tục sử dụng sức mạnh ngân sách để mở rộng quyền sở hữu vốn tăng thuế, tăng phí…, mà khơng đáp ứng đủ chi tiêu cần thiết cuối dẫn đến khủng hoảng tài chính); tính khơng bền vững kinh tế (mục tiêu quản lý phòng ngừa rủi ro ngân sách nhằm bảo vệ phát triển ổn định, bền vững kinh tế xã hội) Tại Thổ Nhĩ Kỳ, luật quy định tài cơng quản lý nợ Thổ Nhĩ Kỳ có đưa quy định giới hạn nợ Theo đó, việc sử dụng nợ rịng bù đắp chênh lệch khoản phân bổ theo luật ngân sách nguồn thu dự kiến Giới hạn vay mượn tăng đến mức cao 5% năm có tính tốn đến yếu tố phát triển yêu cầu quản lý nợ cơng Khi hạn mức khơng đủ tăng thêm 5% sau Hội đồng Bộ trưởng thông qua định dựa đề nghị Bộ trưởng 15 Trong trường hợp ngân sách cân đối, mức vay nợ tăng lên tối đa 5% nợ gốc phải trả Hạn mức vay thay đổi (Tổng hợp quy định quản lý trần nợ công ngưỡng nợ quốc gia giới Phụ lục 1) 3.2 Chiến lược quản lý nợ công Hầu nghiên cứu có chiến lược quản lý nợ cơng (Đức, Ba Lan, Thổ Nhĩ Kỳ, Trung Quốc, Thái Lan, Bun-ga-ri, Cô-lôm-bi-a, Đan 15 Bộ trưởng phụ trách Undersecretariat of Treasury (Minister: the Minister, in charge of the Undersecretariat of Treasury - Luật Quy định tài cơng quản lý nợ, tháng 3/2002, trang 1) Mạch, Ấn Độ, Ai-len, Ý, Nhật Bản, Mêhi-cô, Ma-rốc, Niu-di-lân, Bồ Đào Nha, In-đơ-nê-xi-a, ) có nước khơng thấy đề cập đến chiến lược cụ thể quản lý nợ cơng (điển hình Anh) Tuy nhiên, sách nước hướng đến việc giải yêu cầu quản lý nợ dài hạn, giảm thiểu chi phí nhằm đáp ứng nhu cầu tài Chính phủ, rủi ro tài khoản, đảm bảo sách quản lý nợ phù hợp với mục tiêu sách tiền tệ hay đảm bảo nguyên tắc sách quản lý nợ công công khai, minh bạch khả dự báo; phát triển thị trường trái phiếu, điều chỉnh kỳ hạn tính chất danh mục nợ Chính phủ thơng qua hoạt động bán đấu giá, chuyển đổi, thương lượng giá, mua lại đưa cơng cụ tiết kiệm chi phí hiệu quả, Nội dung Chiến lược quản lý nợ công nước tập trung vào vấn đề phát hành công cụ nợ, quản lý rủi ro, cấu nợ, danh mục nợ, giới hạn nợ,… Chiến lược quản lý nợ công Ba Lan Chiến lược quản lý nợ công Ba Lan xây dựng với khung thời gian năm với tên gọi “Chiến lược quản lý nợ khu vực tài cơng” (Public Finance Sector Debt Management Strategy – gọi tắt Chiến lược quản lý nợ công) Bộ Tài soạn thảo Hội đồng Bộ trưởng thông qua Chiến lược quản lý nợ năm xem xét điều chỉnh lại hàng năm Chiến lược quản lý nợ Ba Lan xây dựng vào năm 1999 với tên gọi “Chiến lược tài cơng phát triển kinh tế: Ba Lan 2000-2010” Tuy nhiên, sau này, Ba Lan chuyển đổi sang hoạch định chiến lược quản lý nợ công cụ thể Tính đến năm 2012, Ba Lan xây dựng 10 chiến lược quản lý nợ công, đó, chiến lược quản lý nợ cơng xây dựng giai đoạn 2003-2010 với khung thời gian năm Kể từ năm 2011, Chiến lược quản lý nợ công Ba Lan chuyển sang khung thời gian dài với năm, thể Chiến lược quản lý nợ công 2011-2014, Chiến lược quản lý nợ cơng 2012-2015 Về quy trình hoạch định chiến lược: Hàng năm, Bộ Tài chịu trách nhiệm soạn thảo Chiến lược quản lý nợ công với khung thời gian năm, sau đó, trình cho Hội đồng Bộ trưởng xem xét thông qua Cuối cùng, Chiến lược quản lý nợ cơng trình lên Quốc hội sở cho Dự thảo Luật ngân sách Về mục tiêu: Chiến lược quản lý nợ công Ba Lan xây dựng nhằm thực quản lý nợ thận trọng, từ giảm thiểu nguy tài cơng kinh tế Các mục tiêu cụ thể gồm: (i) giảm thiểu chi phí dịch vụ nợ thơng qua lựa chọn tối ưu công cụ quản lý nợ, cấu trúc thời hạn phát hành; (ii) hạn chế loại rủi ro: rủi ro tỷ giá, rủi ro lãi suất, rủi ro tín dụng; (iii) tạo thuận lợi cho quản lý khoản ngân sách nhà nước Về sở pháp lý soạn thảo chiến lược: Chiến lược quản lý nợ Chính phủ soạn thảo dựa Luật Tài cơng sửa đổi 2009 Ba Lan Về quan hoạch định triển khai chiến lược: Theo quy định Luật Tài cơng Ba Lan, Bộ Tài quan có trách nhiệm xây dựng thực chiến lược quản lý nợ cơng Chỉ có Bộ Tài (Kho bạc Nhà nước) có quyền đại diện cho Chính phủ ký kết thực khoản vay, thực giao dịch tài khác liên quan đến quản lý nợ Về nội dung chiến lược: Chiến lược quản lý nợ Chính phủ bao gồm cấu phần (ngồi phần mở đầu phụ lục) , gồm: (i) Phần đánh giá thay đổi quy mô cấu nợ công góc độ: quy mơ nợ cơng chi phí dịch vụ nợ công giai đoạn 20012010, cấu nợ Kho bạc Nhà nước, quy mô cấu nợ thể chế khu vực tài cơng cịn lại; khoản đảm bảo bảo lãnh thể chế khu vực tài cơng thực (ii) Phần phân tích giả định Chiến lược gồm: tình hình kinh tế vĩ mơ Ba Lan, thị trường TPCP nước, bối cảnh quốc tế; (iii) Phần nhiệm vụ cần thực Chiến lược nhằm đạt mục tiêu đề ra, gồm: tăng tính khoản, tăng hiệu tăng tính minh bạch thị trường trái phiếu kho bạc; (iv) Phần tác động/hiệu ứng mong muốn từ việc thực thi Chiến lược quản lý nợ chủ yếu tập trung vào tác động quy mô nợ công chi phí dịch vụ nợ cơng; thay đổi rủi ro liên quan đến nợ công Trong Chiến lược quản lý nợ khu vực tài cơng 2012-2015, Ba Lan xác định, tỷ lệ nợ công/GDP kinh tế tăng từ mức 52,8% (năm 2010) lên mức 53,7% vào cuối năm 2011 đồng Zloty bị giá bối cảnh khủng hoảng nợ công Khu vực đồng Euro Tuy nhiên, Chiến lược quản lý nợ 2012-2015 Ba Lan đưa mục tiêu giảm tỷ lệ nợ công/GDP nước (theo định nghĩa Ba lan) xuống 52,4% GDP vào cuối năm 2012 tiếp tục giảm 47,4% vào cuối năm 2015 Tỷ lệ nợ phủ/GDP (theo định nghĩa EU) giai đoạn 20122015 Ba Lan Chiến lược dự báo mức 47%-56% GDP, đó, Ba Lan số 13 nước có tỷ lệ nợ phủ mức trần 60% GDP theo quy định Hiệp ước Maastricht Năm 2011, nợ phủ Ba Lan chiếm 56,7% GDP, thấp nhiều so với mức bình quân EU (82,5% GDP) Khu vực đồng Euro (87,2% GDP) Đây kết mà Ba lan đạt công tác quản lý nợ công, nhờ vào chiến lược quản lý nợ công hiệu Chiến lược quản lý nợ công Bungary Chiến lược quản lý nợ công Bulgary xây dựng với khung thời gian năm với tên gọi “Chiến lược quản lý nợ Chính phủ” (Government Debt Management Strategy - GDMS) Bộ Tài soạn thảo Hội đồng Bộ trưởng thông qua 10 sau Quốc Vụ viện phê duyệt vay nợ thơng qua phương thức phát hành trái phiếu quyền địa phương Ở Ấn Độ, bang có Luật trách nhiệm tài khóa quản lý ngân sách riêng, quyền Trung ương cho phép bang tăng khoản vay thị trường Chính quyền địa phương Nhật Bản phép vay thương mại phát hành trái phiếu nước 6.3 Sử dụng quản lý vốn vay quyền địa phương Hầu quy định không vay nợ cho chi thường xuyên, sử dụng cho chi đầu tư Theo đó, quyền địa phương phép tài trợ cho chi đầu tư khoản vay dài hạn, không phép vay cho chi thường xuyên Trong trường hợp bội chi ngân sách hoạt động xảy ra, quyền địa phương phép tài trợ khoản vay nợ ngắn hạn phải đảm bảo hồn trả năm tài khóa Luật Ngân sách 2014 Trung Quốc quy định nguồn vốn huy động được dùng cho chi đầu tư công, không dùng cho chi thường xuyên Địa phương tiến hành huy động vốn phải có kế hoạch trả nợ nguồn thu trả nợ ổn định Quốc Vụ viện xây dựng chế đánh giá phòng ngừa rủi ro, chế xử lý khẩn cấp chế truy cứu trách nhiệm nợ quyền địa phương Ấn Độ: quyền địa phương phép vay nợ để: (i) chi cho nhiệm vụ ủy quyền thực hiện, (ii) cứu trợ đối phó với nạn đói tình trạng khan hiếm, (iii) ngăn chặn bùng phát lây lan dịch bệnh nguy hiểm, (iv) toán khoản vay trước theo quy định pháp luật Ca-na-da: Chính quyền địa phương phép tài trợ cho chi đầu tư khoản vay dài hạn, không phép vay cho chi thường xuyên Trong trường hợp bội chi ngân sách hoạt động xảy ra, quyền địa phương phép tài trợ khoản vay nợ ngắn hạn phải đảm bảo hoàn trả năm tài khóa Nhật Bản: Chính quyền địa phương phép vay thương mại phát hành trái phiếu nước Luật Tài địa phương cho phép vay nợ với mục đích đầu tư Luật Tài địa phương (Điều 5) quy định trái phiếu sử dụng để tài trợ: (1) chi phí cho doanh nghiệp nhà nước (ví dụ giao thơng vận tải, khí đốt, dịch vụ nước, (2) đầu tư cho vay tổ chức tham gia vào lĩnh vực quan tâm cơng chúng (ví dụ đường giao thông, sân bay, thể thao), (3) tái cấp vốn cho vay, (4) hoạt động phục hồi thảm họa; (5) chi phí xây dựng cơng trình cơng cộng mua đất để xây dựng cơng trình cơng cộng Các trái phiếu gọi "trái phiếu xây dựng địa phương '(kensetsu chihosai) Quản lý Quỹ tích lũy trả nợ Qua nghiên cứu, Quỹ tích lũy trả nợ thành lập nhiều nước: Mỹ, Úc, New-Zealand, I-ta-li, Cộng hịa Síp, Malta, Anh, Fiji… 27 Cộng hịa Síp: Bộ trưởng Bộ Tài định thành lập Quỹ tích lũy trả nợ nhằm đảm bảo khả toán nghĩa vụ nợ trái phiếu Cộng hịa Síp Cơ quan quản lý nợ cơng thay mặt Chính phủ để quản lý Quỹ tích lũy trả nợ Ở Italy, Quỹ tích lũy thành lập năm 1993 với mục đích tốn mua lại chứng khốn Chính phủ từ thị trường nhằm giảm nợ cơng 26 Cơ quan quản lý nợ công (PDD-Public Debt Direction) thuộc Kho bạc chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý nợ cơng nước, nợ nước ngồi, quỹ tích lũy trả nợ công tài khoản tiền mặt ngân hàng Trung ương Thơng tin quỹ tích lũy trả nợ hàng năm phải công bố chi tiết trang thông tin điện tử Từ năm 1995 đến 2013, thông qua Quỹ tích lũy trả nợ trái phiếu Chính phủ, Kho bạc giảm mức dư nợ công 122,4 tỷ Euro Trong giai đoạn này, việc bán công ty Nhà nước diễn nhanh, Quỹ quản lý để giảm nợ công cách hiệu Tuy nhiên, kể từ 2006, hoạt động giảm đáng kể Trong năm gần đây, nguồn thu đáng kể thêm vào thu từ trái phiếu phát hành Kho bạc đóng góp tư nhân27 Ở New Zealand, Đạo luật Quỹ tích lũy trả nợ cơng năm 1868 quy định quỹ tích lũy trả nợ thành lập để bảo đảm việc toán nợ gốc khoản vay Chính phủ địa phương28 Ở Ghana, Quỹ tích lũy trả nợ thành lập để toán cho khoản cho vay trả lần (khoản cho vay toán lần gốc lẫn lãi đến kỳ hạn) trái phiếu kho bạc, trái phiếu nước dài hạn, trái phiếu quốc tế29 Thống kê, báo cáo công khai thông tin nợ công Khung pháp lý quản lý nợ công hầu nghiên cứu có quy định cơng khai thơng tin nợ cơng Trong đó, quy định cơng khai rõ ràng vai trị trách nhiệm quản lý nợ cơng thơng tin liên quan đến sách quản lý nợ công, thống kê liệu nợ cơng Ngồi ra, kiểm tốn viên độc lập thường xuyên đánh giá kiểm tra hoạt động quản lý nợ cơng Vai trị trách nhiệm quản lý nợ công quy định rõ văn pháp quy, văn ln có sẵn trang điện tử Bộ Tài nước Ở Bun-ga-ri, Bộ Tài nước theo dõi lưu trữ số liệu nợ cơng thức Hàng tháng, thông tin nợ công công bố tin thức với tên gọi “Bản tin tháng quản lý nợ phủ” đăng tải trang điện tử Bộ Tài Ở Cơ-lơm-bi-a, số liệu nợ công thể báo cáo hàng năm Bộ Tài Có 02 trang điện tử cung cấp liệu nợ công Cô-lôm-bi-a Ở Bra-xin, việc công bố liệu nợ công 26 http://www.dt.tesoro.it/en/debito_pubblico/fondo_ammortamento/ http://www.italy24.ilsole24ore.com/art/markets/2015-01-16/sinking-fund-123918.php?uuid=AB4U04eC 28 http://www.nzlii.org/nz/legis/hist_act/pdsfa186832v1868n74378.pdf http://www.legislation.govt.nz/act/public/2002/0084/latest/whole.html 29 http://www.mofep.gov.gh/?q=content/management-ghana%E2%80%99s-public-debt-response-iea-statement 27 28 thông qua báo cáo hàng tháng báo cáo nợ nước Chính phủ liên bang báo cáo Bộ Tài Ở Trung Quốc, số liệu tình hình dư nợ CQTW số văn pháp quy liên quan đến công tác quản lý nợ, động thái phát hành trái phiếu, toán, kế hoạch phát hành nợ định kỳ Bộ Tài cơng bố cơng khai trang điện tử chun mục Quản lý nợ cơng Bộ Tài Mục nợ Chính phủ trang điện tử Hiệp hội Nợ quốc gia Trung Quốc cung cấp số vấn đề liên quan đến nợ CQTW CQĐP việc phát hành, tốn nợ, quy định sách (kế hoạch phát hành, quy chế đấu thầu)… Hiệp hội Nợ quốc gia Trung Quốc cung cấp bảng số liệu tình hình phát hành nợ năm gần phân theo loại trái phiếu phát hành trái phiếu tiết kiệm, trái phiếu ghi sổ theo thời gian, địa điểm lãi suất phát hành Ngoài ra, ấn phẩm báo cáo hàng năm thị trường nợ Trung Quốc ấn phẩm lưu hành nội tháng phát hành số nợ Chính phủ TTTC Hiệp hội Nợ quốc gia Trung Quốc tư liệu cập nhật nhiều vấn đề liên quan đến nợ phủ Trung Quốc Tuy nhiên, việc công khai, minh bạch số liệu nợ công, đặc biệt số liệu chuỗi khứ tình hình vay nợ, trả nợ, cấu chủng loại, cấu kỳ hạn hàng năm hay hệ thống sở pháp lý then chốt quản lý nợ cơng Trung Quốc nhìn chung hạn chế Đặc biệt, số liệu nợ CQĐP Trung Quốc lần Uỷ ban Kiểm tốn Quốc gia cơng bố đầy đủ vào tháng 6/2011 Ở Anh, Bộ Luật ổn định tài khóa năm 1998 (The Code for Fiscal Stability) Luật Trách nhiệm Tài khóa Kiểm tốn Quốc gia năm 2011 (Budget Responsibility and National Audit Act 2011)30 quy định rõ vấn đề công khai minh bạch quản lý nợ cơng, giải trình nợ cơng Theo đó, Chính phủ phải báo cáo hàng năm cấu vay nợ chi phí nợ Chính phủ, đồng thời cơng bố cơng khai với cơng chúng cách thức điều chỉnh sách quản lý nợ Cụ thể: - Bộ Tài Anh: hàng năm (năm tài chính), Bộ Tài soạn thảo trình bày trước Nghị viện vấn đề quản lý ngân sách tài khóa gồm: (i) Báo cáo Tài báo cáo ngân sách; (ii) Báo cáo Chiến lược kinh tế tài chính; (iii) Báo cáo quản lý nợ hàng năm (Debt and Reserves management report)31 Báo cáo quản lý nợ hàng năm cung cấp thơng tin sách quản lý nợ nói chung cấu danh mục nợ, đặc biệt cấu trái phiếu Chính phủ năm trước dự báo cho năm báo cáo - Văn phòng quản lý nợ (DMO): quan đại diện cho Chính phủ việc điều hành trực tiếp sách quản lý nợ cơng Văn phịng quản lý nợ công bố thông tin chi tiết cụ thể báo cáo quý báo cáo năm 30 http://archive.treasury.gov.uk/pub/html/docs/fpp/1998/code/cfs.pdf http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/4/pdfs/ukpga_20110004_en.pdf 31 http://cdn.hm-treasury.gov.uk/drmr_201213.pdf 29 + Báo cáo quý nợ công (Quarterly Reviews): Cứ tháng lần, DMO xuất Báo cáo quý tóm tắt hoạt động thị trường tiền tệ trái phiếu Gilts Việc công bố thông tin thực từ năm 1998 lưu trữ trang web DMO32 + Báo cáo năm (Annual Reviews): Báo cáo năm DMO cung cấp thơng tin chi tiết năm tài vận hành thị trường tài chính, hoạt động quản lý quỹ nợ công, hoạt động cho vay quyền địa phương Báo cáo thường công bố vào năm điện tử báo cáo lưu trữ website DMO33 Số liệu nợ công Ba Lan (nợ đơn vị khu vực công) 34 công bố công khai từ năm 1999 Bộ Tài quan có trách nhiệm cơng bố thơng tin nợ cơng lần năm Ngồi ra, số liệu nợ cơng Bộ Tài Ba Lan cập nhật website mình, mục “Nợ công” (Public Debt) theo quý với độ trễ 70 ngày Trên sở Luật Tài cơng, Ba Lan ban hành thông tư điều chỉnh việc ghi chép, theo dõi số liệu nợ cơng Trong đó, thông tư điều chỉnh hoạt động ghi chép nợ đơn vị thuộc thể chế ngân sách Thông tư thứ hai điều chỉnh công tác ghi chép nợ đơn vị lại khu vực cơng Các quy định giúp Bộ Tài tính tốn tổng nợ khu vực cơng Các quy định Ba Lan cụ thể hóa yêu cầu việc thu thập thông tin nợ công cần thiết nhằm đáp ứng yêu cầu báo cáo nợ theo tiêu chuẩn quốc tế (ví dụ: báo cáo nợ chuẩn bị cho EUROSTAT, IMF, OECD…)35 Trang web Bộ Tài Ba Lan 36 cung cấp thông tin nợ công cụ thể như: - Thường xuyên cập nhật kết phiên đấu thầu trái phiếu kho bạc; - Mức nợ công tại; - Các văn luật liên quan đến việc phát hành trái phiếu kho bạc; - Thông tin đợt phát hành trái phiếu quốc tế; Các ấn phẩm xuất nợ công công tác quản lý nợ công (Chiến lược quản lý nợ khu vực công, thông tin nợ kho bạc nhà nước, nợ công, số liệu từ thị trường thứ cấp trái phiếu kho bạc) Trong đó: - Bản tin thống kê nợ (Statistical Bulletin) xuất hàng tháng cung cấp thơng tin nợ nước nợ nước ngồi nợ kho bạc nhà nước, thông tin trái phiếu kho bạc theo kỳ hạn theo chủ nợ 32 http://www.dmo.gov.uk/index.aspx?page=publications/Quarterly_Reviews http://www.dmo.gov.uk/index.aspx?page=publications/Annual_Reviews 34 Nợ Ngân hàng Quốc gia Ba Lan khơng tính vào nợ khu vực cơng 35 IMF and WB (2002) Guidelines for Public Debt Management: Accompanying Document Published by IMF & WB Washington D.C November 2002 (Page: 240) 36 Mục nợ công http://www.mf.gov.pl/index.php?const=1#n 33 30 - Trước năm 2001, Bộ Tài Ba Lan ban hành Báo cáo năm trái phiếu kho bạc Ba lan (Polish Treasury Securities Annual Report, năm 1996, 1997, 1998, 1999, 2000) Kể từ năm 2001, Bộ Tài Ba Lan chuyển sang ban hành Báo cáo năm nợ công (Annual Report Public Debt) Các báo cáo năm nợ cơng cơng bố thơng tin tồn diện chứng khốn, nợ thị trường tài Ba Lan Minh bạch hoạt động vận hành nợ công công cụ quan trọng để thúc đẩy trách nhiệm giải trình tài khóa trách nhiệm Một hệ thống báo cáo công khai thông tin thiết kế hợp lý nên quy định khung pháp lý Mục tiêu nhằm đảm bảo định lượng mức nợ công nghĩa vụ nợ tiềm ẩn báo cáo rõ ràng kết thực chiến lược nợ trung hạn theo dõi đánh giá Thông lệ tốt quốc tế gợi ý yêu cầu trọng yếu khung minh bạch nên bao gồm: - Công bố chiến lược nợ trung hạn website Chính phủ Bộ Tài chính, tờ báo địa phương phổ biến với kênh thông tin khác; - Công bố kế hoạch vay nợ hàng năm với ngân sách nhà nước; - Công bố định kỳ quy mô cấu phần nợ cơng (bao gồm khoản vay Chính phủ bảo lãnh) cung cấp chi tiết loại tiền tệ, kỳ hạn thông tin cấu trúc lãi suất, tài sản tài nhà nước hình thức khoản vay Chính phủ, - Duy trì sổ sách ghi chép nợ cơng bao gồm chi tiết tất chứng khốn có giá lịch thực nghĩa vụ trả nợ Chính phủ; - Cơng bố định kỳ ghi chép tài khoản vay nợ quan hành cơng khác (bao gồm quan quyền địa phương); - Báo cáo thường niên tới Quốc hội, quan có thẩm quyền đánh giá mức độ tuân thủ hoạt động quản lý nợ công với Chiến lược nợ trung hạn, lí giải trình cho chênh lệch Cơ quan quản lý nợ công Hầu nghiên cứu có quan quản lý nợ công với tên gọi khác Ủy ban Quản lý nợ rủi ro (Thổ Nhĩ Kỳ); Văn phịng quản lý nợ (Anh, Bra-xin, In-đơ-nê-xi-a); Cục Quản lý nợ công (Ba Lan); Cơ quan quản lý nợ (Bun-ga-ri, Thái Lan, Cơ-lơm-bi-a), Các hình thức tổ chức quan quản lý nợ công: - Cơ quan quản lý nợ thuộc Bộ Tài (I-ta-li-a, Hy Lạp, Cộng hịa Síp, Nhật Bản, Ma-lai-xi-a, Phi-lip-pin, Cơ-lơm-bi-a, Ja-mai-ca …) khác thuộc Chính phủ (Tây Ban Nha) - Cơ quan quản lý nợ quan độc lập Bộ Tài (Úc, New Zealand, Hà Lan, Anh, Bỉ, Pháp, Thái Lan…) 31 - Cơ quan quản lý nợ thuộc ngân hàng trung ương Trong khối EU có Đan Mạch nước áp dụng mơ hình ngân hàng, tức quan quản lý nợ thuộc ngân hàng Trung ương Đối với khu vực châu Á, nhiệm vụ quản lý nợ thuộc ngân hàng Trung ương có Mi-an-ma, Pa-kít-tan - Cơ quan quản lý nợ cơng ty thuộc sở hữu Chính phủ (Đức, Hungga-ri) Việc thành lập quan quản lý nợ cơng độc lập hỗ trợ tốt nhu cầu hoạt động đặc biệt giao dịch thị trường tài đảm bảo trách nhiệm giải trình Tuy nhiên, quan quản lý nợ trực thuộc Bộ lại có ưu điểm tạo mối liên hệ việc lập ngân sách tài khóa, quản lý bảng cân đối tổng thể…và có chuyên gia tài thị trường tài hỗ trợ hoạt động khác (xây dựng quy định, tư vấn thị trường vốn…) Một vài nước không thành lập quan quản lý nợ công, việc quản lý nợ công phân công cho đơn vị Bộ Tài chính, Kho bạc Nhà nước hay Ngân hàng Trung ương (điển hình có Trung Quốc Ấn Độ) Qua nghiên cứu, hầu có quan quản lý nợ độc lập, điều phù hợp với khuyến nghị Ngân hàng Thế giới Quỹ Tiền tệ quốc tế Tại số nước, quan kết hợp chức quản lý nợ tiền mặt, tiêu chuẩn ngày phổ biến, quốc gia phát triển Vì lý lịch sử, số quốc gia thiết lập chức riêng để giải khoản vay tín dụng, phản ánh mối quan hệ tương tác với tổ chức quốc tế, mối liên kết với dự án cụ thể tính chất công việc Tuy nhiên, chức ngày kết hợp đầy đủ với chức quản lý nợ khác (Indonesia Thái Lan ví dụ khu vực) Một số quản quản lý nợ đảm nhận chức khác quản lý nợ, phù hợp với kỹ cụ thể quan quản lý nợ quản lý ngân quỹ phủ, mua chuyển tiếp hàng hóa cung cấp số dịch vụ kho bạc cho bên khác lĩnh vực nhà nước Trên Báo cáo kinh nghiệm quốc tế khuôn khổ pháp lý quản lý nợ công Bộ Tài xin báo cáo./ BỘ TÀI CHÍNH 32 Phụ lục 1: Quy định quản lý trần nợ công ngưỡng nợ công số quốc gia giới STT Quốc gia/Khu vực giới Hệ số tín nhiệm (S&P/Moody's /Fitch) - / B1 / B+ Ngưỡng nợ Trần nợ 60% GDP Ghi Ác-mê-ni-a Quy định nợ công (áp dụng từ năm 2008) - Nợ công không phép vượt 60%GDP - Nếu tỷ lệ nợ công năm trước vượt 50% thâm hụt ngân sách năm sau phải nhỏ 3%GDP trung bình năm liền kề Quy định nợ (được áp dụng từ năm 2003 bổ sung hồn thiện năm 2014): - Nợ Chính phủ không vượt mức nợ năm liền kề trước nợ cơng/GDP vượt 60% Bulgaria BB+ / Baa2 / BBB- Cape Verde B/-/B 60% GDP Quy định nợ (áp dụng từ năm 1998) - Vay nước: ngân sách hàng năm phép vay nước để tài trợ nhu cầu chi tiêu năm - Tuy nhiên có giới hạn vay 3%GDP, vượt giới hạn này, Chính phủ phải chấp thuận Quốc hội Đan Mạch* AAA / Aaa / AAA 365 tỷ USD (tương đương 2.000 tỷ DKK) - Ban đầu mức trần nợ đặt mức 960 tỷ DKK (tương đương 175 tỷ USD) - Năm 2010, nợ công tiến tới gần 75% mức giới hạn, trần nợ tăng lên 2.000 tỷ DKK (tương đương 365 tỷ USD) E-cu-a-do B / B3 / B 40% GDP Quy định nợ (áp dụng cho giai đoạn 2003 - 2009): Luật minh bạch hóa, ổn định hóa trách nhiệm tài khóa 2002 đề số giới hạn nợ chi tiêu Chính phủ sau:- Tốc độ tăng chi tiêu Chính phủ trung ương khơng vượt 3,5%GDP- Thâm hụt tài khóa hàng năm phải giảm 0,2%GDP (không bao gồm thu từ xuất dầu mỏ)- Nợ công không vượt 40%GDP Hungary BB+ / Ba1 / BBB- 50% GDP Quy định nợ (được áp dụng từ năm 2016): - Hiến pháp thơng qua vào tháng 4/2011 có hiệu lực từ 2012 quy định giới hạn nợ mức 50%GDP hàng năm phải cắt giảm nợ quốc gia nợ giảm xuống mức 50% Indonesia BB+ / Baa3 / BBB- 60% GDP Quy định nợ (áp dụng từ năm 2004): - Tổng nợ CP trung ương địa phương không vượt 60%GDP 60% GDP 33 STT Quốc gia/Khu vực giới Kenya Hệ số tín nhiệm (S&P/Moody's /Fitch) B+ / B1 / B+ Ngưỡng nợ Kosovo -/-/- 10 Liberia -/-/- 11 Malaysia A- / A3 / A- 12 Maldives -/-/- 13 Mauritius - / Baa1 / - 14 Namibia - / Baa3 / BBB- 15 Pakistan B- / B3 / B 16 Hà Lan BBB+ / A2 / A- 17 Serbia BB- / B1 / BB- 45% GDP 18 Tây Ban Nha BBB+ / Baa2 / BBB+ 60% GDP Trần nợ 40% GDP (tính theo giá trị tại) nợ danh nghĩa 45% GDP 40% GDP 60% GDP 60% GDP 25-30%GDP 60% GDP Ghi Quy định nợ (áp dụng từ năm 1997):- Tỷ số nợ/GDP tính theo giá trị phải 40% tổng nợ danh nghĩa 45%GDP Đây mục tiêu chiến lược quản lý nợ trung hạn- Số tiền vượt chi NSTW không vượt 5%thu ngân sách năm liền kề trước Quy định nợ (Áp dụng từ năm 2010): - Giới hạn nợ 40% GDP đặt Luật nợ công năm 2010 không đưa hướng dẫn thi hành tỷ số nợ xa mức giới hạn Quy định nợ (Áp dụng từ 2009): - Đạo luật quản lý tài cơng năm 2009 giới hạn trần nợ công 60% GDP Quy định nợ (áp dụng từ 1959): - Đạo luật vay nợ 1959 Đạo luật quỹ tài trợ phủ 1983 giới hạn nợ nước phủ mức 55% GDP - Quy định áp dụng với số quy định khác giới hạn nợ nước mức 35 tỷ RM, phát hành trái phiếu kho bạc mức 10 tỷ RM Quy định nợ (được áp dụng từ năm 2013):- Luật trách nhiệm tài khóa quy định cụ thể tỷ số nợ/GDP phải giảm xuống không vượt 60%GDP Quy định nợ (áp dụng từ 2008): - Đạo Luật quản lý nợ công giới hạn trần nợ 60%GDP năm 2017 Từ năm 2018 trở giới hạn 50% GDP Quy định nợ (áp dụng từ 2001): - Giới hạn nợ công/GDP hàng năm mức 25% - 30% GDP Quy định nợ (áp dụng từ năm 2005): - Cần phải giảm tỷ lệ nợ/GDP xuống 60% vào năm 2013 cách giảm nợ công tối thiểu 2,5%GDP năm Quy định nợ (áp dụng từ 1999):Hiến pháp Đạo luật tài cơng quy định trần nợ 60% GDP dành cho phủ trung ương Đạo luật đề biện pháp thực tỷ lệ nợ tiến tới giới hạn 50%, 55%, 60% GDP Quy định nợ (áp dụng từ 2001): - Nợ Chính phủ trung ương khơng vượt 45% GDP Quy định nợ (áp dụng từ 2020): - Nợ công không vượt 60% GDP, có hiệu lực từ năm 2020 34 STT Quốc gia/Khu vực giới Hệ số tín nhiệm (S&P/Moody's /Fitch) AA / Aa2 / AA Ngưỡng nợ 19 Anh 20 Mỹ AA+ / Aaa / AAA 106% GDP 21 Cộng đồng kinh tế tiền tệ Trung Phi - 70% GDP 22 Liên minh tiền tệ khu vực đông Ca-ri-bê - 60% GDP 23 Liên minh Châu Âu - 60% GDP 24 Liên minh kinh tế tiền tệ Tây Phi - 70% GDP Trần nợ 40% GDP 17.200 tỷ USD Ghi Quy định nợ:- 1997 - 2008: Nợ rịng khu vực cơng/GDP phải giữ mức cố định thận trọng suốt chu trình2009 - 2010: Đảm bảo tỷ lệ nợ rịng khu vực cơng/GDP giảm xuống năm tài 2015 - 2016.- Từ 2010: Hồn thành việc giảm tỷ lệ nợ rịng khu vực cơng/GDP vào năm tài 2015 - 2016 - "Trần nợ công" bắt đầu đưa vào công cụ quản lý nợ công Mỹ từ năm 1917 - Từ đến nay, Mỹ 49 lần nâng trần nợ công gia tăng khoản chi tiêu Chính phủ Hiện trần nợ cơng Mỹ 17.200 tỷ USD - Bao gồm Quốc gia: Ca-mơ-run, nước cộng hòa Trung Phi, nước Sát (Chad), Cộng hịa Cơng-gơ, Cộng hịa Ga-bon, cộng hịa Equatorial Guinea - Tổng nợ nước nước phải mức 70% GDP - Liên minh gồm quốc gia: Antigua Barbuda, Cộng hịa Đơ-mi-ni-ca, Grenada, St Kitts Nevis, St Lucia, St Vincent Grenadines - Các quốc gia thành viên mục tiêu giảm nợ công xuống 60% vào năm 2020 - Liên minh bao gồm quốc gia: Áo, Bỉ, Cyprus, Cộng hòa Séc, Phần Lan, Pháp, Đức, Hy Lạp, Hungary, Ai-len, Ý, Latvia, Lithuania, Lúc-xem-bua, Malta, Hà Lan, Ba Lan, Bồ Đào Nha, Romania, Slovakia, Slovenia, Tây Ban Nha, Thụy Điển, AnhTiêu chuẩn Maastricht quy định giới hạn 60%GDP đối nợ nợ phủ trung ương - Liên minh bao gồm quốc gia: Benin, Burkina Faso, Coote d'Ivoire, GuineaBissau, Mali, Niger, Senegal, Togo - Nợ công không vượt 70% GDP Ghi Nguồn: - Hệ số tín nhiệm Việt Nam BB- / B1 / BB- Tidiane Kinda tác giả khác (2013) Fiscal Rules at a Glance, IMF working paper WP 12/273 - (*) Investment Frontier (2013) "7 countries with debt ceillings or limits" - Tradingeconomics.com - Hệ số tín nhiệm quốc gia tiêu chí đánh giá quan trọng nhà đầu tư quốc tế sử dụng nhằm xác định mức độ rủi ro tín dụng khả sinh lời quốc gia Việc nâng/giảm bậc xếp hạng tín nhiệm quốc gia thơng điệp có ý nghĩa quan trọng, phản ánh nhìn tích cực/tiêu cực nhà đầu tư quốc tế tình hình kinh tế, trị, xã hội quốc gia đó, gắn liền với uy tín quốc gia Các tổ chức xếp hạng tín nhiệm thơng thường sử dụng chữ A,B,C.D, a số 1,2,3 để diễn đạt mức độ tín nhiệm quốc gia, tổ chức Các mức xếp hạng tín nhiệm chia theo nhóm lớn: Nhóm “đầu tư” với mức xếp hạng từ Aaa/AAA đến Baa3/BBB- nhóm “đầu cơ” với mức xếp hạng từ Ba1/BB+ đến C/C (theo mức rủi ro giảm dần) Hiện Hệ số tín nhiệm quốc gia Việt Nam mức BB- theo đánh giá tổ chức S&P, B1 theo đánh giá Moody’s BB- theo đánh giá Fitch, nằm nhóm “đầu cơ” 35 Phụ lục 2: Tổng hợp kinh nghiệm quốc tế bảo lãnh phủ STT Tên quốc gia Văn pháp luật Thái Lan Đạo luật nợ công Ấn Độ Luật quản lý ngân sách trách nhiệm tài (2003) Cơ quan cấp quản lý bảo lãnh phủ/ Trách nhiệm quan liên quan - Bộ Tài cấp bảo lãnh toàn phần - Quy định bảo lãnh số tiền bảo lãnh Bộ Tài cho quan Nhà nước, tổ chức tài Nhà nước Ủy ban giám sát sách nợ cơng xác định - Bộ Tài thu phí bảo lãnh phí khác theo quy định Bộ Tài (Vụ Kinh tế tổng hợp, Phòng Ngân sách) cấp quản lý bảo lãnh Đối tượng, chương trình dự án xem xét cấp bảo lãnh phủ Chỉ cấp bảo lãnh Chính phủ cho quan nhà nước, doanh nghiệp nhà nước, tổ chức tài Nhà nước cung cấp dịch vụ công Các khoản vay cấp bảo lãnh Chính phủ phải phục vụ lợi ích cơng cộng khoản vay tổ chức/định chế tài công cho mục tiêu phát triển phê duyệt, huy động vốn lưu động mục đích khác Chính phủ khơng cấp bảo lãnh cho khoản vay khu vực tư nhân khoản vay thương mại nước Điều kiện bảo lãnh/ Bảo đảm cho khoản vay phủ bảo lãnh Các quan nhà nước, doanh nghiệp nhà nước tổ chức tài nhà nước phải doanh nghiệp cung cấp dịch vụ công kết hoạt động doanh nghiệp không bị lỗ năm liên tiếp Nguyên tắc xác định trần bảo lãnh Chế độ báo cáo Khác Trong năm tài chính, Bộ Tài bảo lãnh khoản vay khơng vượt q 20% phân bổ ngân sách hàng năm phân bổ ngân sách bổ sung Theo Luật quản lý ngân sách trách nhiệm tài (2003) hạn mức bảo lãnh 0,5% GDP cho năm tài kể từ giai đoạn 2004-2005 Nếu hạn mức bị vượt so với quy định yếu tố không lường trước, Thượng viện yêu cầu Bộ trưởng Bộ Tài báo cáo giải trình việc cấp vượt hạn mức biện pháp xử lý Phí bảo lãnh 36 STT Tên quốc gia Phi-lippin Jamaica Văn pháp luật Hiến pháp đạo luật liên quan Phi-lip-pin trình dự thảo Đạo luật Quản lý tài cơng để thống nội dung quản lý nợ Đạo luật quản lý nợ công Cơ quan cấp quản lý bảo lãnh phủ/ Trách nhiệm quan liên quan Tổng thống thay mặt nước Cộng hoà Phi-lippin sau nhận đồng thuận từ Hội đồng Tiền tệ ký kết cấp bảo lãnh nợ nước nước ngồi Bộ trưởng Bộ Tài người Bộ trưởng Bộ Tài ủy quyền văn cấp bảo lãnh phải phê duyệt trước Hạ viện Đối tượng, chương trình dự án xem xét cấp bảo lãnh phủ Điều kiện bảo lãnh/ Bảo đảm cho khoản vay phủ bảo lãnh Nguyên tắc xác định trần bảo lãnh Chế độ báo cáo Khác - Khoản vay bảo lãnh phải phù hợp với điều kiện điều khoản mà Hạ viện phê duyệt; - Đề nghị bảo lãnh phải đệ trình lên Hạ viện phê duyệt kèm theo hồ sơ nêu rõ: chi tiết đánh giá rủi ro phát hành bảo lãnh xác định mức rủi ro; tổng số tiền tất khoản gốc chưa trả khoản vay khác bảo lãnh trước Việc quản lý bảo lãnh nguyên tắc thận trọng, phù hợp với mục tiêu dài hạn hạ thấp tỷ lệ nợ phủ bảo lãnh so với GDP theo mục tiêu cụ thể sau: - 8% đến cuối năm tài khóa 2016/2017 - 5% đến cuối năm tài khóa 2021/2022 - 3% đến cuối năm tài khóa 2026/2027 Các quan tổ chức công cung cấp cho Bộ trưởng Bộ Tài vào trước ngày cuối tháng tình trạng tất khoản nợ nghĩa vụ nợ khác khoản có bảo lãnh hay khơng tính đến ngày cuối tháng trước Trong vịng tháng sau nhận Các khoản tiền bảo lãnh theo Đạo luật tính vào Quỹ Tích lũy trả nợ Nếu Bộ trưởng Bộ Tài thấy có vi phạm việc tốn khoản tiền bảo lãnh theo quy định Đạo luật, Bộ trưởng Bộ Tài đạo tốn khoản tiền từ Quỹ Tích lũy trả nợ tài sản Jamaica Nợ nước ký kết cấp bảo lãnh để tài trợ cho dự án cấp thiết phù hợp với chiến lược phát triển quốc gia Các dự án cấp thiết bao gồm chương trình xây dựng sở hạ tầng kinh tế Các tổ chức công gồm Bộ, ngành, quan thực tổ chức khác Chính phủ; quan địa phương, quan tổ chức thuộc quốc hội công ty Chính phủ 37 STT Tên quốc gia Văn pháp luật Bungari Luật phủ nợ Serbia Luật nợ công Cơ quan cấp quản lý bảo lãnh phủ/ Trách nhiệm quan liên quan Đối tượng, chương trình dự án xem xét cấp bảo lãnh phủ Bộ trưởng Bộ Tài ký Thư bảo lãnh sở phê duyệt Hội đồng Bộ trưởng Các sửa đổi bổ sung thư bảo lãnh cấp phải chấp thuận trước Bộ trưởng Bộ Tài - Bộ trưởng Bộ Tài quy định chi tiết điều kiện mà người vay phải đáp ứng muốn Chính phủ bảo lãnh, thủ tục đề nghị cấp, nội dung đề nghị, điều khoản cơng cụ bảo đảm, số tiền phí bảo lãnh - Bất kỳ việc đàm phán liên quan tới vay Điều kiện bảo lãnh/ Bảo đảm cho khoản vay phủ bảo lãnh Điều kiện điều khoản dự án vay phủ bảo lãnh thủ tục cấp bảo lãnh Hội đồng Bộ trưởng quy định Chính quyền địa phương, doanh nghiệp cơng pháp nhân nước khác Nhà nước thành lập Nguyên tắc xác định trần bảo lãnh Chế độ báo cáo Khác báo cáo nêu trên, sau tổng hợp, Bộ trưởng Bộ Tài cho cơng bố báo cáo trên mạng điện tử cung cấp cho công chúng Người bảo lãnh phải cung cấp cho Bộ Tài vào ngày 15 hàng tháng thơng tin tình trạng việc chuyển tiền khoản vay Hàng năm Bộ trưởng Bộ Tài báo cáo Chính phủ thơng tin nợ bao gồm bảo lãnh phủ 38 STT Tên quốc gia Văn pháp luật Thổ Nhĩ Kỳ Nhật Bản Luật Tài cơng Luật giới hạn hỗ trợ tài Chính phủ cho doanh nghiệp Cơ quan cấp quản lý bảo lãnh phủ/ Trách nhiệm quan liên quan quyền địa phương tổ chức pháp nhân yêu cầu Nhà nước bảo lãnh phải có đại diện BTC tham gia - Bộ Tài trình Chính phủ kết đàm phán với dự thảo thỏa thuận vay Trên sở đề nghị Bộ Tài chính, Chính phủ xem xét đề nghị cấp bảo lãnh Kho bạc Nhà nước Đối tượng, chương trình dự án xem xét cấp bảo lãnh phủ Bộ Tài có trách nhiệm đảm bảo việc huy động vốn ổn định khoản vay Chính phủ bảo lãnh, đồng thời đảm bảo điều khoản điều kiện vay có tính chất ưu đãi hợp lý Chính phủ Nhật Bản cấp bảo lãnh cho khoản vay quan hành độc lập hoạt động lĩnh vực dịch vụ công Điều kiện bảo lãnh/ Bảo đảm cho khoản vay phủ bảo lãnh Các quan hành độc lập hoạt động lĩnh vực dịch vụ công đáp ứng điều kiện sau: - Cơ quan hoạt động lĩnh vực có tính cơng ích cao với tư cách quan nhà nước - Nhà nước giám sát hoạt động kiểm tốn tài hành quan, theo đảm bảo mục đích sử dụng hoạt động tốn nghĩa vụ nợ giám sát chặt chẽ Nguyên tắc xác định trần bảo lãnh Chế độ báo cáo Khác Hạn mức bảo lãnh cấp năm tài khóa quy định luật ngân sách hàng năm Hạn mức bảo lãnh xác định kế hoạch ngân sách hàng năm 39 STT Tên quốc gia Văn pháp luật Đan Mạch 10 Croatia Luật Ngân sách nhà nước; Nghị định hướng dẫn thi hành Luật ngân sách nhà nước; đạo luật riêng biệt gồm: Luật trợ cấp nhà nước; Quy chế viện trợ nhà nước; Quyết định quy tắc ban hành viện trợ nhà nước hình thức bảo lãnh Cơ quan cấp quản lý bảo lãnh phủ/ Trách nhiệm quan liên quan Thay mặt Bộ Tài chính, Ngân hàng quốc gia Đan Mạch bảo lãnh cho vay dựa thỏa thuận nhiệm vụ liên quan đến bảo lãnh phủ Bộ Tài Ngân hàng quốc gia Đan Mạch Chính phủ Quốc hội có quyền cấp bảo lãnh Quốc hội phê duyệt bảo lãnh phủ khoản vay từ tổ chức tài quốc tế quản lý đạo luật riêng biệt Bộ Tài tham gia vào đàm phán cấp bảo lãnh phủ theo định Chính phủ cấp bảo lãnh phủ Ngồi Chính phủ ủy quyền cho quan khác phối hợp với BTC thực nhiệm vụ Đối tượng, chương trình dự án xem xét cấp bảo lãnh phủ Điều kiện bảo lãnh/ Bảo đảm cho khoản vay phủ bảo lãnh Các khoản bảo lãnh phủ khoản vay nước nước ngoài, chủ yếu dự án phát triển lĩnh vực ưu tiên quan tâm địa phương dự án ưu đãi dành cho sản xuất mới, dự án liên quan đến việc làm công nghệ, kế hoạch mùa du lịch, dự án nơng nghiệp đóng tàu… Từ năm 1996 đến năm 2010, Chính phủ mở rộng bảo lãnh cho pháp nhân lớn thuộc sở hữu nhà nước (doanh nghiệp cơng), đơn vị quyền địa phương, quỹ ngân sách Ngân hàng Phát triển Xây dựng Croatia Từ năm 1999 trở đi, đối tượng muốn cấp bảo lãnh cần phải nộp chi tiết liệu thơng tin tài liệu chương trình/dự án phát triển Tuy nhiên, năm 2003, Chính phủ thiết lập điều kiện phê duyệt bảo lãnh bao gồm: bảo lãnh trao cho đơn vị sử dụng ngân sách; đơn vị sử dụng quỹ ngân sách, đơn vị quyền địa phương ngân hàng phát triển Chính phủ khơng bảo lãnh tốn chi phí khoản lỗ công ty (lương, tài sản…) không đưa bảo lãnh cho đối tượng thụ hưởng đối tượng khơng có Ngun tắc xác định trần bảo lãnh Chế độ báo cáo Khác 40 STT Tên quốc gia Văn pháp luật Cơ quan cấp quản lý bảo lãnh phủ/ Trách nhiệm quan liên quan Đối tượng, chương trình dự án xem xét cấp bảo lãnh phủ Điều kiện bảo lãnh/ Bảo đảm cho khoản vay phủ bảo lãnh khả chi trả nợ cho nhà nước Trong trường hợp có thay đổi quyền sở hữu doanh nghiệp (đặc biệt doanh nghiệp sở hữu vốn nhà nước) bảo lãnh phủ thu hồi tái gia hạn điều kiện mới: chuyển giao cho đối tượng thụ hưởng (kế thừa hợp pháp), tùy thuộc vào hoạt động kinh doanh, kế hoạch phát triển lợi ích quốc gia Nguyên tắc xác định trần bảo lãnh Chế độ báo cáo Khác 41 ... 23 www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/finances-publiques/collectivites-territoriales/ressources/pourquoifinances-locales-sont-elles-concernees-par-endettement-etat.html 24 Tỉnh, khu tự... http://www.legislation.govt.nz/act/public/2002/0084/latest/whole.html 29 http://www.mofep.gov.gh/?q=content/management-ghana%E2%80%99s-public-debt-response-iea-statement 27 28 thông qua báo cáo hàng tháng... Lan, Bun-ga-ri, Cô-lôm-bi-a, Đan 15 Bộ trưởng phụ trách Undersecretariat of Treasury (Minister: the Minister, in charge of the Undersecretariat of Treasury - Luật Quy định tài cơng quản lý nợ, tháng