tồn tại sự mâu thuẫn về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính của đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện dịch vụ công trong lĩnh vực đất đai… Những bất cập này đã[r]
(1)42
HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ THẨM QUYỀN
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
Cao Vũ Minh* Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh (Email: cvminh@hcmulaw.edu.vn)
Ngày nhận: 15/11/2017
Ngày phản biện: 10/12/2017 Ngày duyệt đăng: 20/12/2017
TÓM TẮT
Khiếu nại phương thức quan trọng giúp người sử dụng đất bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp trước định hành trái pháp luật Tuy nhiên, quy định thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai cịn nhiều bất cập Có thể kể đến những bất cập như: i thẩm quyền giải khiếu nại định hành tập thể Ủy ban nhân dân cấp ban hành chưa quy định cụ thể; ii thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai cuả Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ chưa hợp lý; iii tồn tại mâu thuẫn thẩm quyền giải khiếu nại định hành đơn vị nghiệp công lập thực dịch vụ công lĩnh vực đất đai… Những bất cập đã gây trở ngại lớn cho người sử dụng đất việc thực quyền khiếu nại mình… Bài viết phân tích quy định Luật Khiếu nại năm 2011 Luật Đất đai năm 2013 thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai, đồng thời số bất cập, từ đề xuất kiến nghị hồn thiện.
Từ khóa: Người sử dụng đất, khiếu nại, định hành chính, thẩm quyền.
Trích dẫn: Cao Vũ Minh, 2017 Hoàn thiện quy định pháp luật thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai Tạp chí Nghiên cứu khoa học Phát triển kinh tế Trường Đại học Tây Đô 02: 42-54
(2)43
1 Khiếu nại đất đai - thực trạng một góc nhìn
Đất đai có vai trị đặc biệt quan trọng đời sống xã hội tài sản thiết thân người Theo quy định pháp luật, đất đai trao quyền sử dụng cho tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư (gọi chung người sử dụng đất) Trong trình thực chức quản lý nhà nước đất đai, quan hành chính, người có thẩm quyền quan hành ban hành định hành định Các định hành tác động trực tiếp đến quyền lợi ích người sử dụng đất Để bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp trước định hành trái pháp luật, người sử dụng đất có quyền khiếu nại khởi kiện Thực tiễn cho thấy, vụ tranh chấp đất đai phức tạp, việc giải tranh chấp thủ tục hành thơng qua đường khiếu nại chiếm ưu so với giải tranh chấp thủ tục tố tụng thông qua đường khởi kiện.1 Điều dễ
hiểu chọn đường tịa án, người sử dụng đất khơng cịn hội quay trở lại khiếu nại Ngược lại, chọn đường khiếu nại dù cấp người sử dụng đất ln có khả khởi kiện tòa án
1 Nguyễn Mạnh Hùng, Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành thẩm quyền xét xử hành Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2015, tr 47
Theo thống kê, từ năm 2003 - 2011, quan hành nhà nước tiếp nhận xử lý 1.219.625 đơn thư, khiếu nại, tố cáo, đơn thư khiếu nại, tố cáo đất đai chiếm khoảng 70% Khiếu nại, tố cáo đất đai có xu hướng tăng lên giai đoạn 2008 - 2011.2
Từ năm 2012 - 2016, sau năm thực Luật Khiếu nại năm 2011 năm thực Luật Đất đai năm 2013, quan hành tiếp 1.503.607 lượt người đến khiếu nại, tố cáo đất đai.3
Từ năm 2012 đến tháng năm 2016, tính riêng Bộ Tài ngun Mơi trường (Bộ TNMT) tiếp 1.884 lượt công dân4 đến khiếu nại, tố cáo đất
đai với tổng số 11.814 lượt người, có 387 lượt đồn đơng người Trong thời gian này, Bộ TNMT tiếp nhận, xử lý 17.630 lượt đơn,5 có
7.227/17.630 vụ việc đủ điều kiện xử lý
2 Báo cáo số 304/BC-CP ngày 26/10/2012 Chính
phủ thực sách, pháp luật giải khiếu nại, tố cáo công dân định hành đất đai, tr
3 Thanh tra Chính phủ, Báo cáo cơng tác tiếp dân, giải khiếu nại, tố cáo giai đoạn 2012 - 2015 nhiệm vụ, giải pháp thời gian tới Hội nghị trực tuyến toàn quốc công tác tiếp công dân, giải khiếu nại, tố cáo ngày 7/10/2016 (theo Công điện số 771/CĐ-VPCP ngày 4/10/2016 Văn phịng Chính phủ)
4 Năm 2012 có 296 lượt, năm 2013 có 381 lượt, năm
2014 có 359 lượt, năm 2015 có 538 lượt, tháng 2016 có 310 lượt
(3)44 (có 10.403 lượt đơn trùng, chiếm 59% số đơn) Trong 7.227 vụ việc đủ điều kiện xử lý, có 5.022 vụ việc khiếu nại hành đất đai (chiếm 69,5%), 951 vụ việc tranh chấp đất đai (chiếm 13,2%), 531 vụ việc đòi lại đất cũ (chiếm 7,3%) Kết xử lý 7.227 vụ việc đủ điều kiện cho thấy, có 5911 vụ việc thuộc thẩm quyền giải địa phương (chiếm 81,2%), có 271 vụ việc thuộc thẩm quyền giải Bộ TNMT (3,8%).6
Từ phân tích thấy, khiếu nại đất đai việc người sử dụng đất đề nghị quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại định hành quan hành chính, người có thẩm quyền quan hành có cho định hành vi trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp mình
2 Thẩm quyền giải khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
Trong lĩnh vực đất đai, việc khiếu nại đến người có thẩm quyền giải nghĩa vụ người sử dụng đất.7 Do đó, vấn đề thực tiễn đặt
phải xác định chủ thể có thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai
6 Báo cáo số 82/BC-BTNMT công tác giải
khiếu nại, tố cáo lĩnh vực đất đai ngày 3/10/2016 Bộ TNMT
7 Điểm a khoản 2, Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011
quy định: “người khiếu nại có nghĩa vụ khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết”
Về mặt lý luận, thẩm quyền hệ thống yếu tố cấu thành bao gồm hai nhóm: i. quyền nghĩa vụ chung để
thực chức định; ii
các quyền hạn cụ thể để thực quyền nghĩa vụ chung nói trên.8 Với
tư đó, hiểu: thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai phạm vi thực quyền nghĩa vụ chủ thể có thẩm quyền giải khiếu nại đất đai pháp luật quy định, để giải quyết tranh chấp đất đai theo thủ tục hành chính
Căn vào quy định pháp luật, việc phân định thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai thể sau:
- Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp giải khiếu nại lần đầu định hành lĩnh vực đất đai mình, người quản lý trực tiếp;
- Thủ trưởng quan quản lý đất đai quan, đơn vị liên quan khác9 giải khiếu nại lần đầu định hành lĩnh vực đất đai cán cơng chức quản lý trực tiếp;
8 Nguyễn Cửu Việt, “Cải cách hành chính: khái
niệm thẩm quyền”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số
8, năm 2005
9 Điều 24 Luật Đất đai năm 2013, Điều 4, 5, Nghị
(4)45 - Bộ trưởng Bộ TNMT giải lần đầu khiếu nại định hành người trực tiếp quản lý;
Thẩm quyền giải khiếu nại lần hai đất đai thuộc Bộ trưởng Bộ TNMT; Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp tỉnh; Thủ trưởng quan, đơn vị có đơn vị trực thuộc mà thủ trưởng quan đơn vị giải khiếu nại lần đầu định giải khơng người sử dụng đất đồng ý, tiếp tục khiếu nại lên cấp
3 Những bất cập thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai
Một là, quy định “người sử dụng đất
có nghĩa vụ khiếu nại đến người có thẩm quyền giải khiếu nại” gây khó khăn cho người khiếu nại
Như trình bày, quy định người sử dụng đất có nghĩa vụ khiếu nại đến người có thẩm quyền giải khiếu nại cần thiết nhằm tránh tình trạng khiếu nại tràn lan, vượt cấp Tuy nhiên, xét chiều ngược lại quy định dường đẩy phần khó cho người khiếu nại pháp luật đất đai đồ sộ, thường xuyên thay đổi, làm cho việc xác định thẩm quyền quan tiếp nhận, giải khiếu nại khó khăn.10
10 Đơn cử, để Luật Đất đai năm 2003 vào sống phải cần đến 120 văn hướng dẫn
Theo Luật Đất đai năm 2003, việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư thuộc thẩm quyền UBND cấp huyện Khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực trường hợp cấp giấy chứng nhận mà phải cấp giấy chứng nhận cấp đổi, cấp lại giấy chứng nhận Sở Tài ngun Mơi trường (Sở TNMT) thực Sau đó, Chính phủ lại ban hành Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 6/01/2017 quy định hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai thực số nhiệm vụ quản lý nhà nước đất đai Theo nghị định này, Văn phòng đăng ký đất đai Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai chứng nhận quyền sở hữu nhà tài sản gắn liền với đất vào giấy chứng nhận cấp theo định UBND cấp tỉnh Thẩm quyền cấp giấy chứng nhận nêu phức tạp, chí chồng chéo lẫn Trên thực tế, người sử dụng đất thiếu kiến thức pháp lý thơng tin khó khăn việc xác định xác chủ thể có thẩm quyền giải khiếu nại Hãy thử hình dung: người sử dụng đất nộp đơn khiếu nại không chủ thể đứng thụ lý cho khơng thuộc thẩm quyền giải Lúc
(5)46 này, người sử dụng đất có “cứu cánh” gửi đơn lên Bộ trưởng Bộ TNMT Điều làm cho công việc Bộ trưởng Bộ TNMT vốn nhiều, lại thêm tải Bên cạnh đó, nhiều trường hợp, việc nộp đơn lên Bộ trưởng Bộ TNMT, chờ đợi Bộ trưởng Bộ TNMT giải thẩm quyền thuộc chủ thể nào… thời hiệu khiếu nại hết Khi thời hiệu hết người sử dụng đất quyền khiếu nại
Hai là, pháp luật hành chưa quy
định cụ thể thẩm quyền giải khiếu nại định hành tập thể UBND cấp ban hành
Trong lĩnh vực đất đai, có nhiều định hành tập thể UBND cấp ban hành Cụ thể, theo Điều 66 Luật Đất đai năm 2013, thẩm quyền thu hồi đất thuộc tập thể UBND cấp tỉnh cấp huyện Như vậy, định thu hồi đất tập thể UBND cấp tỉnh cấp huyện trở thành định hành bị khiếu nại.11 Tuy nhiên,
chủ thể có thẩm quyền giải khiếu nại định hành tập thể UBND cấp lại chưa quy định rõ ràng
11 Khoản Điều Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “quyết định hành văn cơ quan hành nhà nước người có thẩm quyền trong quan hành nhà nước ban hành để quyết định vấn đề cụ thể hoạt động quản lý hành nhà nước áp dụng lần đối với đối tượng cụ thể”
Theo Luật Khiếu nại năm 2011, người giải khiếu nại quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải khiếu nại.12 Tuy nhiên, theo nghiên cứu
chúng tôi, thẩm quyền giải khiếu nại thuộc cá nhân không thuộc quan, tổ chức.13 Do
đó, trả lời chắn việc giải khiếu nại định hành tập thể UBND cấp khơng thể thuộc tập thể UBND Vậy, thẩm quyền có thuộc cá nhân Chủ tịch UBND không?
Tham khảo Điều 17, 18, 21 Luật Khiếu nại năm 2011 pháp luật khơng đặt trường hợp Chủ tịch UBND có thẩm quyền giải khiếu nại lần đầu định hành tập thể UBND cấp Vì lẽ mà Chủ tịch UBND cấp trực tiếp khơng có quyền giải khiếu nại lần hai định hành tập thể UBND cấp trực tiếp giải lần đầu khiếu nại Như vậy, có hai khả xảy Khả thứ nhà làm luật chưa dự liệu tình Chủ tịch UBND giải khiếu nại định hành tập thể UBND Nếu khả xảy đồng nghĩa với việc pháp luật “bỏ ngỏ” thẩm quyền giải khiếu nại định hành
12 Khoản Điều Luật Khiếu nại năm 2011
(6)47 tập thể UBND cấp Khả thứ hai, nhà làm luật đồng đối tượng khiếu nại định hành tập thể UBND với định hành cá nhân Chủ tịch UBND Tuy nhiên, khả thứ hai xảy theo pháp luật hành, thẩm quyền ban hành định hành tập thể UBND cá nhân Chủ tịch UBND hoàn toàn khác nhau.14
Như vậy, dù xảy khả thứ hay khả thứ hai có mâu thuẫn mặt pháp lý gây lúng túng thực tiễn giải khiếu nại đất đai Nguy hiểm hơn, bất cập tạo kẽ hở để cán công chức làm công tác tiếp công dân từ chối tiếp nhận giải đơn thư khiếu nại người sử dụng đất
Ba là, quy định “Bộ trưởng Bộ TNMT giải khiếu nại lần hai định giải khiếu nại lần đầu Chủ tịch UBND cấp tỉnh” không khả thi trong thực tiễn giải khiếu nại
Khoản Điều Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “trường hợp người khiếu
nại không đồng ý với định giải quyết khiếu nại lần đầu thời hạn quy định mà khiếu nại khơng giải có quyền khiếu nại lần hai
lên thủ trưởng cấp trực tiếp
người có thẩm quyền giải khiếu
14 Khoản Điều 22 Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 quy định: “Chủ tịch UBND cấp tỉnh đình việc thi hành bãi bỏ văn trái pháp luật UBND, Chủ tịch UBND cấp huyện”
nại lần đầu” Khoản Điều 23 Luật Khiếu nại năm 2011 lại quy định Bộ trưởng có thẩm quyền “giải khiếu nại lần hai định hành chính Chủ tịch UBND cấp tỉnh có nội dung thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước bộ, ngành giải lần đầu khiếu nại khiếu nại lần đầu hết thời hạn chưa được giải quyết” Như vậy, lĩnh vực đất đai, Bộ trưởng Bộ TNMT có quyền giải khiếu nại lần hai định hành Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải lần đầu khiếu nại Tuy nhiên, quy định tạo xung đột pháp luật, gây khó khăn cho việc giải khiếu nại khơng đáp ứng kỳ vọng người khiếu nại
Về mặt pháp lý, xung đột xảy nội pháp luật khiếu nại pháp luật khiếu nại với pháp luật chung tổ chức, hoạt động quan nhà nước Theo pháp luật Chính phủ quan hành nhà nước cao nhất,15 UBND cấp tỉnh quan hành
chính nhà nước địa phương, chịu trách nhiệm trước Chính phủ.16 Chủ tịch
UBND cấp tỉnh người đứng đầu UBND cấp tỉnh17 chịu trách nhiệm trước
Thủ tướng Chính phủ Theo Luật Tổ
15 Điều Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015
16 Điều Luật Tổ chức quyền địa phương năm
2015
(7)48 chức Chính phủ năm 2015 Thủ tướng Chính phủ có quyền điều động, đình cơng tác, cách chức Chủ tịch UBND cấp tỉnh Trong đó, Bộ trưởng Bộ TNMT hồn tồn khơng có quyền hạn Như vậy, xét thứ bậc hành Thủ tướng Chính phủ thủ trưởng cấp trực tiếp Chủ tịch UBND cấp tỉnh Bộ trưởng Bộ TNMT Do đó, Điều 23 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định Bộ trưởng Bộ TNMT “giải khiếu nại lần hai đối với định hành Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải lần
đầu cịn khiếu nại” là khơng phù
hợp với nguyên tắc “thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai thuộc về thủ
trưởng cấp trực tiếp người có
thẩm quyền giải khiếu nại lần đầu” nêu khoản Điều Luật Khiếu nại năm 2011
Theo khoản Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, phát văn Chủ tịch UBND cấp tỉnh trái với Hiến pháp, luật văn quan nhà nước cấp Thủ tướng Chính phủ có quyền đình việc thi hành bãi bỏ văn Đối với Bộ trưởng Bộ TNMT, phát văn Chủ tịch UBND cấp tỉnh trái với văn ngành, lĩnh vực phân cơng có quyền đề nghị Chủ tịch UBND cấp tỉnh đình việc thi hành bãi bỏ văn Nếu Chủ tịch UBND cấp tỉnh khơng chấp hành báo cáo Thủ
tướng Chính phủ định.18 Với thẩm
quyền giải khiếu nại lần hai, phát nội dung giải lần đầu Chủ tịch UBND cấp tỉnh chưa phù hợp chưa quy định pháp luật Bộ trưởng Bộ TNMT có quyền yêu cầu Chủ tịch UBND cấp tỉnh sửa đổi, hủy bỏ phần hay toàn định hành chính.19 Câu hỏi đặt “Bộ
trưởng Bộ TNMT yêu cầu Chủ tịch UBND cấp tỉnh không sửa đổi, hủy
bỏ định hành chính” giải
thế nào? Trong trường hợp này, Bộ trưởng Bộ TNMT có quyền báo cáo Thủ tướng Chính phủ định khơng có quyền áp dụng chế tài Chủ tịch UBND cấp tỉnh Chính từ bất cập mà thực tiễn áp dụng pháp luật, nhiều định giải khiếu nại lần hai Bộ trưởng Bộ TNMT không Chủ tịch UBND cấp tỉnh nghiêm chỉnh thi hành
Bốn là, pháp luật không quy định cho
Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực đất đai hạn chế
18 Khoản Điều 36 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015
19 Điểm h khoản Điều 40 Luật Khiếu nại năm 2011