Hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở việt nam hiện nay tt

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI CAO KIM OANH HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành : Luật Hiến pháp Luật Hành Mã số đề tài : 923801012 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI – 2020 Cơng trình hồn thành tại: TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Văn Quang PGS.TS Bùi Thị Đào Phản biện 1: GS.TS Trần Ngọc Đường Phản biện 2: GS.TS Phan Trung Lý Phản biện 3: TS Hoàng Thị Ngân Luận án bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp trường, họp Trường Đại học Luật Hà Nội vào hồi … ngày … tháng … năm … Có thể tìm hiểu luận án tại: 1) Thư viện Quốc gia Việt Nam 2) Thư viện trường Đại học Luật Hà Nội DANH MỤC CƠNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CƠNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI Cao Kim Oanh (2017) “Hoạch định sách xây dựng luật, pháp lệnh Việt Nam nay”, Tạp chí Luật học, số (205) tháng 6/2017, trang 34-43 Cao Kim Oanh (2017), “Quy trình xây dựng sách: Điểm nhấn quan trọng sau năm thực Luật Ban hành VBQPPL năm 2015”, Tạp chí Thanh tra, số 07 – 2017, trang 28-30 Cao Kim Oanh (2017), “Hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật hướng tới phát triển”, Tạp chí Pháp lý, kỳ phát hành cuối tháng 7/2017, trang 21-24 Cao Kim Oanh (2017), “Một số khía cạnh lý luận thực tiễn phân tích sách hoạt động xây dựng pháp luật Việt Nam”, Tạp chí Pháp luật & Phát triển, số 7-8.2017, trang 70-75 Cao Kim Oanh (2017), “Sự cần thiết hoạch định sách hoạt động lập pháp Việt Nam nay”, Tạp chí Từ điển học & Bách khoa thư, số (49) tháng 9/2017, trang 107-113 Cao Kim Oanh (2018), “Quy trình sách Canada kinh nghiệm Việt Nam”, Tạp chí Lao động & Xã hội, số 579 tháng 7/2018, trang 34-36 Cao Kim Oanh (2020), “Xây dựng sách hoạt động lập pháp Việt Nam số kiến nghị”, Tạp chí Luật học, số (241) tháng 6/2020, trang 67-76 MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài luận án Sức sống Nhà nước pháp quyền pháp luật, pháp luật công cụ đắc lực hỗ trợ Nhà nước việc điều hòa mối quan hệ xã hội Muốn vậy, pháp luật phải giải vấn đề xúc xã hội đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, bảo đảm quyền nghĩa vụ công dân Một yêu cầu quan trọng thúc đẩy phát triển đất nước gắn với xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cơng nghiệp hóa, đại hóa, hội nhập quốc tế phải hoàn thiện thể chế, hoàn thiện hệ thống pháp luật Trong đó, nói đến thể chế hệ thống pháp luật nói đến xây dựng pháp luật hoạt động liên quan đến ban hành VBQPPL Mọi hoạt động xây dựng pháp luật từ khâu sáng kiến lập pháp đến VBQPPL xem xét thơng qua, bao gồm hoạt động hoạch định sách, quy phạm hóa sách cần thiết phải dựa tiêu chí chung VBQPPL đảm bảo chất lượng Chính vậy, hoạt động xây dựng pháp luật nước ta phải kịp thời “đổi mới” cách đồng để đáp ứng yêu cầu điều chỉnh quan hệ xã hội Việc đổi hoạt động xây dựng pháp luật nhiệm vụ chiến lược, quan trọng Đảng, Nhà nước khẳng định nhiều văn kiện quan trọng Đảng quy định Hiến pháp Xây dựng pháp luật phương diện hoạt động quan trọng Nhà nước, nhằm mục đích trực tiếp tạo lập nên VBQPPL để xác lập thể chế Đây hoạt động mang tính sáng tạo pháp luật, q trình chuyển hóa ý chí nhà nước, xã hội, nhân dân thành quy phạm pháp luật, có tính bắt buộc chung quan, tổ chức, cá nhân, địi hỏi thường xun nâng cao chất lượng VBQPPL ban hành Hoạt động diễn mạnh mẽ đặc biệt năm 1996 lần Việt Nam có đạo luật riêng quy định ban hành VBQPPL Sau đó, Luật sửa đổi, bổ sung vào năm 2002, tiếp đến đời Luật Ban hành VBQPPL HĐND UBND năm 2004, văn thay Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 hành Trải qua lần thay đổi đó, với nỗ lực quan, tổ chức, tham gia ý kiến nhân dân, đến nay, nước ta xây dựng hệ thống VBQPPL đầy đủ, bao quát hầu hết lĩnh vực đời sống kinh tế, văn hóa xã hội, an ninh quốc phịng… góp phần xác lập thể chế, hồn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, tạo sở pháp lý vững cho công đổi đất nước Tuy nhiên, trình điều chỉnh quan hệ xã hội biến đổi ngày hệ thống pháp luật nước ta cịn cồng kềnh, khó áp dụng, tính cơng khai, minh bạch cịn hạn chế, tính đồng bộ, cân đối hệ thống pháp luật phần đươc cải thiện chênh lệch lớn lĩnh vực khác nhau, bộc lộ chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu phối hợp nhịp nhàng, logic VBQPPL Bởi vậy, theo đánh giá Bộ Chính trị Nghị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020: “nhìn chung hệ thống pháp luật nước ta chưa đồng thiếu thống nhất, tính khả thi, chậm vào sống Cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật thiếu hợp lý chưa coi trọng đổi hoàn thiện Tiến độ xây dựng pháp luật chậm, chất lượng văn pháp luật chưa cao” Một nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng do“chưa hoạch định chương trình xây dựng pháp luật tồn diện, tổng thể, có tầm nhìn chiến lược” Đặc biệt, giai đoạn lập chương trình xây dựng VBQPPL chưa trọng đến khâu hoạch định sách, khâu đánh giá tác động pháp luật giai đoạn soạn thảo cịn hạn chế, tính trách nhiệm cá nhân chủ thể tiến hành hoạt động xây dựng pháp luật chưa cao Điều đồng nghĩa với việc đổi quy trình xây dựng VBQPPL, xác định tầm quan trọng công đoạn hoạch định sách yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng VBQPPL cần phải tiếp tục nghiên cứu để hoàn thiện hoạt động Do đó, nhiệm vụ thời gian tới Nhà nước nhân dân ta là: “Hoàn thiện pháp luật quy trình xây dựng, ban hành cơng bố VBQPPL” Còn nhiệm vụ Quốc hội “Tiếp tục đổi quy trình lập pháp, bảo đảm đồng bộ, hợp lý, nâng cao trách nhiệm quan trình dự án, quan tham gia soạn thảo, thẩm tra, chỉnh lý” Không riêng Việt Nam mà với nhà nước nào, cho dù hoạt động xây dựng pháp luật quốc gia có điểm đặc thù, tất hướng đến việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật khoa học, hiệu quả, VBQPPL đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ, phù hợp với thực tiễn Để đạt yêu cầu này, việc nghiên cứu hoạch định sách xây dựng VBQPPL nhiệm vụ trọng tâm, nhằm cho đời sách tốt, VBQPPL chất lượng để pháp luật thực công cụ hữu hiệu giải vấn đề mà thực tiễn đặt Xuất phát từ lý nêu để khẳng định, việc nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam nay” làm luận án tiến sĩ với kiến nghị mới, hy vọng đem lại giá trị lý luận thực tiễn sâu sắc nhằm nâng cao chất lượng sách, chất lượng VBQPPL, góp phần hồn thiện hệ thống pháp luật tăng cường hiệu quản lý nhà nước pháp luật Đối tượng phạm vi nghiên cứu luận án Đối tượng nghiên cứu luận án Đối tượng nghiên cứu luận án hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam Bên cạnh đó, hoạt động nghiên cứu luận án cịn rà sốt, đánh giá quy định pháp luật hoạt động hoạch định sách VBQPPL luật điển hình Việt Nam như: Hiến pháp; Luật Ban hành VBQPPL Phạm vi nghiên cứu luận án Hoạch định sách xây dựng VBQPPL đề tài nghiên cứu có phạm vi rộng phức tạp giới hạn luận án tập trung giải số nội dung sau đây: - Về phạm vi đối tượng hoạt động hoạch định sách: Nghiên cứu hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL với đối tượng là: luật, pháp lệnh, số nghị định nghị HĐND cấp tỉnh Trong đó, tác giả chủ yếu tập trung nghiên cứu hoạch định sách xây dựng luật, pháp lệnh - Về phạm vi thời gian: Luận án chủ yếu tập trung nghiên cứu hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam giai đoạn bắt đầu kể từ năm 1996, đặc biệt giai đoạn kể từ năm 2009 đến Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực thi hành - Về phạm vi không gian: Bên cạnh việc nghiên cứu hoạt động phạm vi Việt Nam, luận án cịn liên hệ tới quy trình sách số quốc gia điển hình như: Canada, Anh, Pháp, Mỹ… Mục tiêu nhiệm vụ nghiên cứu luận án Mục tiêu luận án Thông qua việc nghiên cứu, phân tích sở lý luận hoạch định sách xây dựng VBQPPL, đánh giá thực trạng pháp luật thực tiễn thực thi, nghiên cứu sinh luận án đề xuất xây dựng giải pháp cụ thể góp phần nâng cao chất lượng hoạt động Cụ thể: (1) rà soát, đánh giá quy trình hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam nay; (2) Đánh giá tính hợp lý, khả thi quy trình hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam; (3) Xác định tồn tại, hạn chế, vướng mắc q trình chủ thể có thẩm quyền thực hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam nguyên nhân dẫn đến thực trạng đó; (4) Đề xuất giải pháp cụ thể, điều kiện cụ thể nâng cao hiệu hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam với mong muốn xây dựng VBQPPL đảm bảo chất lượng, góp phần hồn thiện hệ thống pháp luật thời gian tới Nhiệm vụ nghiên cứu luận án Để đạt mục tiêu trên, luận án đặt số nhiệm vụ sau đây: - Chương 1: Thực nghiên cứu tổng quan cơng trình có liên quan đến đề tài luận án để vấn đề mà luận án kế thừa, cần tiếp tục triển khai nội dung nghiên cứu - Chương 2: Phân tích sở lý luận hoạch định sách xây dựng VBQPPL việc làm rõ khái niệm sách, hoạch định sách, chủ thể tiến hành hoạch định sách, quy trình hoạch định sách yếu tố ảnh hưởng đến hoạch định sách xây dựng VBQPPL - Chương 3: Nghiên cứu sinh đánh giá thực trạng hoạch định sách xây dựng VBQPPL, luận án tập trung nghiên cứu quy định pháp luật luật ban hành VBQPPL Bên cạnh đó, luận án phân tích, đánh giá thực tiễn thực thi hoạt động hoạch định sách, đặc biệt luật, pháp lệnh nhằm mặt ưu điểm, thành tựu, vấn đề bất cập nguyên dẫn đến hạn chế đó, làm sở để đề xuất giải pháp phù hợp - Chương 4: Nghiên cứu sinh khẳng định quan điểm, mục tiêu tiến hành hoạt động nghiên cứu từ đề xuất giải pháp phù hợp để nâng cao chất lượng hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam Phương pháp nghiên cứu luận án Luận án tiếp cận, hình thành dựa sở lý luận chủ nghĩa Mác – Lênin chủ nghĩa vật biện chứng vật lịch sử; Tư tưởng Hồ Chí Minh; Chủ trương, đường lối Đảng Cộng sản Việt Nam Nhà nước pháp luật, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật giai đoạn Trong trình nghiên cứu, tác giả sử dụng số phương pháp để làm luận án như: Phương pháp phân tích, tổng hợp sử dụng để lý giải vấn đề lý luận bản, đánh giá thực trạng giải pháp hoạch định sách xây dụng VBQPPL chương Trong chương chương 3: Tác giả sử dụng phương pháp điều tra xã hội học (phiếu khảo sát thực tiễn vấn sâu) dùng để thu thập thông tin đối tượng liên quan từ chuyên gia xây dựng sách, cá nhân tham gia trực tiếp vào quy trình hoạch định sách, đến đối tượng bị tác động sách nhà khoa học… sử dụng để thu thập thông tin ý kiến, nhận định chủ thể để củng cố phần đánh giá thực trạng đưa giải pháp hoàn thiện chế hoạch định sách; Phương pháp thống kê sử dụng để đánh giá số liệu hoạt động hoạch định sách thể qua thời kỳ; Phương pháp luật học so sánh sử dụng để nghiên cứu mơ hình, kinh nghiệm nước ngồi, từ rút giá trị tham khảo cho mơ hình hoạch định sách Việt Nam Các phương pháp nghiên cứu tác giả kết hợp sử dụng để nội dung luận án vừa có tính khái qt, vừa mang tính cụ thể, đánh giá tồn diện hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt nam Những đóng góp luận án Luận án cơng trình nghiên cứu có tính toàn diện hệ thống hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam Trên sở kế thừa kết nghiên cứu trước đó, luận án có điểm sau đây: Phân tích làm sáng tỏ khái niệm sách, xây dựng khái niệm hoạch định sách xây dựng VBQPPL, đặc điểm hoạch định sách làm sở cho việc nhận diện đối tượng VBQPPL phải tiến hành hoạt động Làm rõ vai trị, cần thiết hoạch định sách xây dựng VBQPPL; yếu tố, mối quan hệ hoạch định sách với soạn thảo VBQPPL yếu tố ảnh hưởng chất lượng hoạch định sách Đánh giá tồn diện thực trạng hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam từ quy định pháp luật đến thực tiễn thực thi để phát hiện, nguyên nhân hạn chế tồn làm sâu sắc cần thiết phải nâng cao chất lượng hoạt động thời gian tới Đề xuất số giải pháp ngắn hạn lâu dài để đảm bảo cho hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL thực hiệu Đặc biệt, luận án mạnh dạn đưa quan điểm cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật, đề xuất mơ hình kiện tồn tổ chức máy, sở vật chất cho hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL thời gian tới hiệu Kết nghiên cứu luận án cơng trình khoa học có giá trị tham khảo vào việc nghiên cứu hoạch định sách xây dựng VBQPPL để tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam Luận án nguồn tài liệu tham khảo để giúp cho cán bộ, cơng chức… làm cơng tác hoạch định sách hiểu sâu sắc hoạt động giai đoạn nước ta tiếp tực đổi xây dựng pháp luật ban hành VBQPPL Ngoài ra, cơng trình sử dụng vào cơng tác nghiên cứu, giảng dạy, học tập sở đào tạo luật học quản lí nhà nước Kết cấu luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo phụ lục, nội dung luận án kết cấu thành chương, bao gồm: Chương Tổng quan cơng trình nghiên cứu liên quan đến đề tài Chương Cơ sở lý luận hoạch định sách xây dựng VBQPPL Chương Thực trạng hoạch định sách xây dựng VBQPPL Chương Nâng cao chất lượng hoạch định sách xây dựng VBQPPL Chương TỔNG QUAN CÁC CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1.1 Tình hình nghiên cứu Hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam vấn đề khoa học mới, phức tạp nước ta Liên quan đến nội dung đề tài, có nhiều cơng trình nghiên cứu đề cập đến khía cạnh định, có: 1.1.1 Nhóm cơng trình nghiên cứu sở lý luận hoạch định sách xây dựng VBQPPL học giả Việt Nam nước ngồi Trong cơng trình nghiên cứu này, kể đến: Đề tài cấp Nhà nước ”Nghiên cứu sở khoa học xây dựng hồn thiện sách pháp luật bảo đảm phát triển bền vững Việt Nam bối cảnh hội nhập quốc tế” (2014) Trường Đại học Luật Hà Nội PGS.TS Hoàng Thế Liên chủ nhiệm, sách “Kỹ phân tích hoạch định sách” (2011) “Giáo trình Khoa học sách” (2011) Vũ Cao Đàm (chủ biên), Sổ tay “Kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật” (2008) Bộ Tư pháp (NXB.Tư pháp, Hà Nội); “Sổ tay phân tích sách đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật” (2018) TS Nguyễn Văn Cương chủ biên, viết “Quy trình sách phân tích sách tron hoạt động lập pháp Việt Nam” (2017) tác giả Nguyễn Anh Phương, viết “Sự cần thiết hồn thiện quy trình hoạch định sách cơng Việt Nam thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế” tác giả Trịnh Thị Kiều Anh; sách “The Policy Sciences: Recent Trends in Scope and Method” (1951) (tạm dịch Khoa học sách: xu hướng gần phạm vi phương pháp) Harold Dwight Lasswell biên tập với Daniel Lerner; Public policymaking, Princeton (J 1994) tác giả Anderson; Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne (M 1994) Considine, Introduction to Public Policy, New York (C 2011) tác giả Wheelan… 1.1.2 Nhóm cơng trình nghiên cứu thực trạng hoạch định sách Trong cơng trình nghiên cứu này, kể đến: Báo cáo nghiên cứu “Thực trạng hoạt động phân tích sách trình xây dựng luật Việt Nam nay” Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp thực hiện, Dự án Phát triển lập pháp quốc gia (NLD), Hà Nội (2014); Bài viết “Một số vấn đề sách pháp lý – Những vấn đề cần bàn luận” (2017) TS Lê Hồng Sơn; Đề tài nghiên cứu khoa học “Đánh giá sách cơng Việt Nam – Những vấn đề lý luận thực tiễn” TS.Đỗ Phú Hải, Học viện Khoa học xã hội, Viện hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam, Hà Nội (2013); Sách chuyên khảo “Phân tích sách công Việt Nam” (2014) PGS.TS Hồ Tấn Sáng TS Nguyễn Thị Tâm; Lasswell, H 1951, The policy orientation, In Lerner & Lasswell (eds), The Policy Sciences, pp 3-15, Stanford University Press; Dye, T 1972, Understanding public policy, Prentice-Hall; Klein R.Marmor T R.Moran M, Reid M, Goodin R E Reflections on policy analysis: putting it together again, The Oxford Handbook of Public Policy, 2008 Toronto, Canada Oxford University Press … 1.1.3 Nhóm cơng trình nghiên cứu hoạch định sách xây dựng VBQPPL số nước giới phương hướng, giải pháp nâng cao chất lượng hoạch định sách Việt Nam Trong cơng trình nghiên cứu này, kể đến: Bài viết “Quy trình lập pháp pháp điển hóa Canada” GS.TS Phan Trung Lý; viết “Một số kinh nghiệm Cộng hòa liên bang Đức xây dựng ban hành VBQPPL”, viết Hội thảo khoa học Bộ Tư pháp “Thi hành Luật ban hành VBQPPL năm 2008 Luật ban hành VBQPPL HĐND UBND năm 2004”, Hà Nội năm 2013 tác giả Nguyễn Phước Thọ; viết “Chính sách mối quan hệ sách với pháp luật, sách pháp luật với sách cơng” (2017) PGS.TS Đinh Dũng Sỹ; viết “Bàn quy trình sách, đánh giá tác động sách văn quy phạm pháp luật dự thảo Luật ban hành văn quy phạm pháp luật” (2015) TS.LS Hoàng Ngọc Giao … 1.2 Những vấn đề đặt cho luận án Bên cạnh kết đạt được, cơng trình khoa học nói khai thác khía cạnh cụ thể định mà chưa nghiên cứu cách đầy đủ, có hệ thống vấn đề Do vậy, việc dừng lại cơng trình khiến cho hoạt động nghiên cứu quy trình hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Việt Nam chưa chuyên sâu khái quát Trên thực tế nhắc đến vấn đề hoạch định sách hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật nhiều chủ thể phát sinh tâm trạng lo lắng chưa thực trả lời câu hỏi: Hoạch định sách hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật gì? Tại phải tiến hành hoạt động này? Hoạch định sách có phải hoạt động bắt buộc cho VBQPPL hay không? Chủ thể phải tiến hành hoạt động hoạch định sách ban hành văn quy phạm pháp luật? Quy trình tiến hành hoạt động hoạch định sách gì? Cơ chế điều chỉnh, giám sát đảm báo tính hiệu hoạt động hoạch định sách ban hành văn pháp luật Việt Nam Đây vấn đề nghiên cứu mà tác giả luận án trăn trở định hướng giải nội dung chương luận án Tác giả luận án xác định đề tài cần làm công việc sau: (1) Xây dựng khái niệm thống sách, xây dựng sách chưa có khái niệm hoạch định sách gần nghĩa với hoạt động xây dựng pháp luật Từ đó, nhận diện đặc điểm đặc trưng hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL (2) Tác giả luận án nêu bật cần thiết hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL nhận định yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam (3) Kết nghiên cứu luận án thống quy trình hoạch định sách xây dựng VBQPPL Trong đó, làm bất cần thiết cơng đoạn phân tích sách, đánh giá tác động sách, lấy ý kiến tham vấn xây dựng sách, đồng thời làm rõ tầm quan trọng đội ngũ làm công tác hoạch định sách xây dựng VBQPPL (4) Tác giả luận án đề xuất giải pháp cụ thể nhằm hồn thiện quy trình hoạch định sách xây dựng VBQPPL, thơng qua nâng cao hiểu áp dụng hoạt động thực tế Việt Nam 1.3 Khái quát câu hỏi nghiên cứu giả thiết nghiên cứu luận án Để nghiệm vụ nghiên cứu luận án tiến hành cách hiệu quả, nghiên cứu sinh đặt câu hỏi nghiên cứu tương ứng với giả thiết nghiên cứu cụ thể nhằm triển khai thực hoạt động nghiên cứu cách thống nhất, logic hiệu quả, cụ thể: Câu hỏi nghiên cứu số 1: Hoạch định sách xây dựng VBQPPL gì? Vai trị hoạch định sách xây dựng VBQPPL? Giả thuyết nghiên cứu: Hoạch định quy trình, gồm tập hợp hoạt động nhằm đưa sách có nội dung bao hàm chủ trương, đường lối nhà nước nhằm giải vấn đề cấp thiết thực tiễn xã hội Hoạch định sách yếu tố chủ đạo góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL Câu hỏi nghiên cứu số 2: Chủ thể thực hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL? Giả thuyết nghiên cứu: Hoạch định sách xây dựng VBQPPL thực hiệu quả, công khai, minh bạch thực quan lập pháp quốc gia, tránh tình trạng giao cho quan hành pháp (hạn chế tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi cịi”) Câu hỏi số 3: Quy trình hoạch định sách hoạt động xây dựng VBQPPL bao gồm giai đoạn nào? Giả thuyết nghiên cứu: Hoạch định sách cần tiến hành qua giai đoạn Đề xuất sách, Phân tích sách Thơng qua sách (lựa chọn sách) Câu hỏi số 4: Hạn chế tồn quy định pháp luật Việt Nam hoạch định sách xây dựng VBQPPL? Giả thiết nghiên cứu: Nghiên cứu sinh nghiên cứu quy định pháp luật Việt Nam chủ thể, trình tự thủ tục, thời hạn nguồn tài chi cho hoạch định sách xây dựng VBQPPL Các quy định pháp luật Việt Nam đề xuất đến hoạch định sách cịn chưa trực diện, chưa cụ thể, chưa có phân tách cụ thể thành giai đoạn thực Bên cạnh đó, quy định chủ thể thực hoạch định sách, quy trình thực hiện, thời hạn thực hiện, quy chế tài chi cho hoạch định sách chưa đảm bảo Câu hỏi số 5: Hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL thực thực tiễn Việt Nam chưa? Có tồn hạn chế cần khắc phục không? Nguyên nhân hạn chế gì? Giả thuyết nghiên cứu: - Hoạch định sách thưc Việt Nam - Chưa có quan giám sát hoạch định sách xây dựng VBQPPL độc lập dẫn đến kết quy trình chưa cao - Nguyên nhân: Gồm ba nhóm nguyên nhân: (1) quy định pháp luật; (2) lực thực hiện; (3) kinh phí thực Câu hỏi số 6: Giải pháp phù hợp để nâng cao chất lượng hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam? Giả thuyết nghiên cứu: Xuất phát từ ba nhóm nguyên nhân dẫn đến thực trạng hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam chưa thực hiệu quả, nghiên cứu sinh xây dựng giải pháp: - Hoàn thiện quy định pháp luật quy trình hoạch định sách: chủ thể thực hiện, thủ tục thực hiện, quy chế chi tiêu tài cho hoạch định sách - Nâng cao chất lượng hoạch định thực tế: Nâng cao lực thực hoạch định sách; tăng cường nguồn lực tài chính… Chương CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 2.1 Một số khái niệm hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật 2.1.1 Khái niệm xây dựng văn quy phạm pháp luật Pháp luật hình thành thơng qua hoạt động xây dựng pháp luật Hiểu cách khái quát theo PSG.TS Nguyễn Minh Đoan Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, “xây dựng pháp luật hoạt động ban hành, sửa đổi, bổ sung bãi bỏ quy định pháp luật (tức quy phạm pháp luật) cho phù hợp với nhu cầu điều chỉnh pháp luật quan hệ xã hội.” Cịn góc độ trị “xây dựng pháp luật hoạt động nhằm thể ý chí nhà nước thành pháp luật.” Ở khía cạnh khoa học kỹ thuật pháp lý “xây dựng pháp luật trình sáng tạo pháp luật từ việc đưa sáng kiến lập pháp, soạn thảo, đến việc lấy ý kiến, thông qua cơng bố VBQPPL để hình thành hệ thống quy định pháp luật.” Về mặt chất “xây dựng pháp luật hoạt động nhằm tạo quy phạm pháp 10 Thứ tư, thời điểm thực hoạch định sách xây dựng VBQPPL: Hoạt động hoạch định sách nói chung hoạch định sách xây dựng VBQPPL nói riêng thực sau trình nhận diện bất cập thực tiễn chủ thể nắm quyền thể rõ chủ trương, định hướng giải vấn đề bất cập 2.2 Chủ thể tham gia hoạch định sách xây dựng VBQPPL Hoạch định sách trình quan trọng tổng thể quy trình xây dựng VBQPPL Theo đó, tất chủ thể tham gia có quyền hạn trách nhiệm khác nhau, phải thực cơng đoạn hoạch định sách nhằm mục đích tạo lập sách có chất lượng, hiệu hữu hiệu nhằm định hướng để chuyển hóa thành quy phạm giải vấn đề sống phát sinh yêu cầu cần điều chỉnh pháp luật Thông thường, chủ thể tham gia hoạch định sách xây dựng VBQPPL bao gồm: (i) Nhóm chủ thể bắt buộc tiến hành hoạch định sách, thường chủ thể có thẩm quyền đề xuất sách, chủ thể soạn thảo, chủ thể thẩm tra sách, chủ thể thẩm định sách, chủ thể cho ý kiến sách chủ thể thơng qua sách Hoạch định sách khơng nên nhìn nhận với tư cách hành vi cụ thể chủ thể thực mà nên nhìn nhận sở quy trình thực tất chủ thể từ Quốc hội, Chính phủ đến bộ; từ UBND đến sở ban ngành địa phương (ii) Nhóm chủ thể khơng bắt buộc có tính chất hỗ trợ gồm có tổ chức, cá nhân mời tham gia đóng góp ý kiến tham vấn cơng chúng Ý kiến nhóm chủ thể có giá trị tham khảo chừng mực định trở thành phương án vận dụng tiến hành phân tích sách Thậm chí, khơng bắt buộc quan nhà nước thiết phải tự thực việc phân tích, hoạch định sách mà phần việc thuê trung tâm nghiên cứu sách, phân tích sách, nhóm chuyên gia nghiên cứu sách để thực hoạt động Ngoài ra, theo cách tiếp cận nhà nước pháp quyền, nhà nước khơng tác giả sách, pháp luật, chủ thể tham gia hoạch định sách cịn bao gồm nhà nghiên cứu tổ chức xã hội, khu vực doanh nghiệp Nhóm sau có mục đích phản biện tham gia xây dựng thực thi sách theo mục tiêu nhóm lợi ích xã hội Để phản biện đề xuất giải pháp sửa đổi, hồn thiện sách, cần hiểu cách tiếp cận mục tiêu nhóm phân tích sách phủ tìm cách phân tích khả năng, lựa chọn để lồng ghép mục tiêu nhóm lợi ích mà đại diện hệ thống sách Chính phủ tìm hội để truyền thơng phân tích tới quan định sách Như vậy, từ thực tiễn Việt Nam nước giới có nhiều chủ thể khác tham gia vào trình hoạch định sách Mỗi chủ thể phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn thực cơng đoạn hoạch định sách góc độ khác tựu chung lại hướng đến mục đích cuối làm rõ nội dung, tinh thần sách lựa chọn Thậm chí, có chủ thể dường lặp lại công việc chủ thể trước làm điều khơng thừa sách áp dụng cho hàng triệu người nên cẩn trọng cần thiết để sách ban hành tạo “hiệu ứng” tốt sau chuyển hóa VBQPPL 2.3 Quy trình hoạch định sách xây dựng VBQPPL Hiện Việt Nam, quy trình xây dựng VBQPPL tiến hành cách khoa học từ sáng kiến xây dựng pháp luật hoạch định sách đến soạn thảo để đảm bảo chất lượng VBQPPL ban hành Thơng qua quy trình hoạch định sách cho biết sách làm 13 sao? Cơ sở để lựa chọn sách tốt, phù hợp với yêu cầu cần điều chỉnh quan hệ xã hội pháp luật? Quy trình hoạch định sách thường mang ý nghĩa chu trình tiếp nối liên tục từ đề xuất sách, đến phân tích sách thơng qua sách, đóng vai trị quan trọng giai đoạn quy trình xây dựng VBQPPL, đặc biệt tập trung vào giai đoạn lập đề nghị xây dựng VBQPPL, cụ thể là: 2.3.1 Cơng đoạn đề xuất sách Đề xuất sách hoạt động đưa kiến nghị sách nhằm thay sách hành để giải bất cập thực tiễn, thực sau trình phân tích sách Cơng đoạn đề xuất sách thực với nhiều chủ thể khác với mức độ đề xuất sách chủ thể khác nhau, Bộ, Chính phủ,… nhằm xác định cần thiết, mức độ ưu tiên sách thực tiễn quản lý Khi đề xuất sách, phải bảo đảm tính tổng thể sách mối tương quan với sách khác Việc hình thành sách ngồi dựa vào kết nghiên cứu thực tiễn, cần vào định hướng chung Nhà nước, vào đường lối phát triển đất nước mà định hướng nêu Bởi vậy, để chủ thể có sở chuyển đề xuất sách giai đoạn đến chủ thể có thẩm quyền xem xét thông qua phải cân nhắc kỹ lưỡng sở phân tích sách 2.3.2 Cơng đoạn phân tích sách Phân tích sách coi công đoạn trọng yếu tổng thể quy trình xây dựng VBQPPL yêu cầu công việc quan trọng quy trình hoạch định sách Phân tích sách cơng đoạn dựa nhóm mục tiêu, tiêu chí đánh giá, nguồn lực cơng cụ bảo đảm thực dựa hoàn cảnh thực tế đối tượng điều chỉnh sách nhằm tới2 Mục tiêu phân tích sách đóng góp nâng cao chất lượng kết đạt q trình hoạch định sách, hay cịn ví giúp làm sách thơng minh Công đoạn thường bao gồm bước sau: Xác định vấn đề bất cập; Xác định mục tiêu sách; Xác định phương án sách; Đánh giá tác động sách; Tham vấn – lấy ý kiến sách; Lựa chọn phương án sách 2.3.3 Cơng đoạn thơng qua sách Trong giai đoạn chủ thể tiếp nhận hồ sơ đề xuất sách tiến hành đánh giá giá trị sử dụng sách phân tích Chủ thể thơng qua sách quốc gia thường chủ thể quyền lập pháp Ở Việt Nam, Quốc hội chủ thể có thẩm quyền phù hợp để thưc cơng đoạn phê duyệt sách làm sở thực chương trình xây dựng pháp luật tạo sở tảng chuyển hóa sách thành VBQPPL giai đoạn Nhưng sách định hướng phương án giải vấn đề cấp bách xuất phát từ nhu cầu xã hội Quốc hội ủy quyền cho Chính phủ thơng qua sách để ban hành nghị định Tương tự vậy, địa phương hoạt động thông qua sách thuộc thẩm quyền quan quyền lực HĐND Thơng qua sách hiểu giai đoạn mà quan nhà nước có thẩm quyền định việc lựa chọn sách phù hợp, dựa sở rà soát, đánh giá, kiểm tra tính hợp lệ sách đề xuất hồ sơ Hoạt động cần phải tiến hành theo trình tự, thủ tục nghiêm ngặt để lựa chọn sách ưu việt Quy trình hoạch định sách ban hành Ramon Mallon, Cẩm nang thực trình đánh giá dự báo tác động pháp luật (RIA) Khuôn khổ hợp tác GTZ Ban Nghiên cứu Thủ tướng Chính phủ, Hà Nội năm 2005 14 VBQPPL cần đảm bảo bước đề cập theo mơ hình sơ đồ hóa phụ lục (Phụ lục số 01, 02, 03, 04, 05, 06)3 tương ứng với chủ thể đề xuất sách khác 2.4 Vai trị hoạch định sách xây dựng VBQPPL Hoạch định sách đóng vai trị “kim nam” dẫn đường cho trình soạn thảo VBQPPL, điều lý giải khía cạnh sau: Một là, hoạch định sách xây dựng VBQPPL đảm bảo tuân thủ đường lối, chủ trương Đảng, phù hợp với Hiến pháp với cam kết quốc tế mà Việt Nam tham gia Điều cần thiết điều kiện Đảng lãnh đạo Nhà nước, xã hội nhằm bảo đảm cho sách khơng xa rời mục tiêu trị mang tầm chiến lược mà Đảng vạch Hai là, hoạch định sách xây dựng VBQPPL nhằm bảo đảm việc lựa chọn sách để quy phạm hóa thành văn thực cần thiết Chính sách khởi nguồn từ “vấn đề sống” nên sách để giải vấn đề thực tiễn Vì vậy, xây dựng sách tốt, có chất lượng góp phần giải vấn đề thực tiễn sống, thúc đẩy trình phát triển xã hội lợi ích chung cộng đồng Ba là, hoạch định sách xây dựng VBQPPL giúp nhận biết mối quan hệ sách văn chuẩn bị ban hành với văn ban hành lĩnh vực tránh chồng chéo, mâu thuẫn Các sách thường có mối liên hệ chặt chẽ với có mối liên hệ mật thiết với sách hành (đã quy định VBQPPL ban hành trước đó, đặc biệt quan tâm VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn) Bốn là, hoạch định sách xây dựng VBQPPL giúp đánh giá lợi ích chi phí từ cân nhắc lựa chọn phương án trực tiếp ban hành văn hay phương án phi truyền thống giữ nguyên trạng để giải công việc phát sinh thực tiễn đem lại hiệu lực, hiệu Năm là, hoạch định sách xây dựng VBQPPL giúp cho văn ban hành dễ khả thi thực kỹ lưỡng quy trình lựa chọn sách trước quy phạm hóa sách, khâu đánh giá tác động sách q trình lấy ý kiến tham vấn sách cơng chúng đón nhận bàn luận 2.5 Mối quan hệ hoạch định sách với chất lượng VBQPPL Đây mối quan hệ phụ thuộc ràng buộc lẫn phạm trù “hai một” sách pháp luật Việc xây dựng VBQPPL ví việc xây dựng ngơi nhà, đó, khâu hoạch định sách q trình chủ đầu tư “ra đề bài”, “đặt hàng” cho kiến trúc sư Theo đó, kiến trúc sư đưa thiết kế phù hợp với nhu cầu chủ đầu tư, giải bất cập sống hàng ngày "ngôi nhà” cũ chưa thiết kế hạng mục này, mục thiết kế khơng cịn phù hợp Việc "đặt hàng” rõ ràng, chi tiết, cụ thể, có định hướng ổn định, vẽ kiến trúc sư xác đáp ứng yêu cầu chủ đầu tư4 Nói cách đơn giản, sách nội dung, cịn văn luật vỏ bọc chứa đựng sách dạng ngơn ngữ hình thức pháp lý Mối quan hệ thể biện chứng, là: Một là, tác động sách VBQPPL Trong đó: Các phụ lục số 01,02,03 mơ hình hoạch định sách xây dựng VBQPPL quan nhà nước Trung ương Phụ lục số 04,05,06 mơ tả quy trình hoạch định sách xây dựng VBQPPL quan nhà nước địa phương ThS Bùi Thu Hằng – Vướng mắc hoạch định sách đề nghị xây dựng VBQPPL 15 Chính sách “linh hồn” ln trước để định hướng sở tảng VBQPPL Chính sách định đến nội dung VBQPPL, sách có vai trị chi phối đến văn tư tưởng sách thay đổi VBQPPL phải thay đổi theo Bởi vậy, trước bắt tay vào soạn thảo VBQPPL phải hoạch định sách từ việc xác định rõ phạm vi điều chỉnh, nội dung sách… VBQPPL ban hành, tức thực theo quy trình "thiết kế trước thi cơng sau" Điều thể quán nội dung sách hình thức thể sách VBQPPL Thơng qua hoạch định sách để đảm bảo rẳng việc ban hành VBQPPL cần thiết nhằm hướng tới phục vụ lợi ích cộng đồng, Nhà nước Hoạch định sách giúp nhận biết sách lựa chọn để quy phạm hóa văn với văn khác lĩnh vực qua tăng tính hiệu văn ban hành; giúp tính chi phí lợi ích giúp chủ thể có thẩm quyền cân nhắc việc lựa chọn ban hành VBQPPL hay áp dụng công cụ quản lý khác Hơn nữa, thơng qua hoạch định sách trước ban hành văn để pháp luật dễ dàng khả thi áp dụng thực tiễn sau Sự ảnh hưởng sách đến trình thực VBQPPL thể nội dung sách ổn định giúp cho pháp luật dễ dàng vào đời sống ngược lại, sách có q nhiều thay đổi khơng có lộ trình cụ thể gây khó khăn cho việc xây dựng thực thi pháp luật Hai là, tác động chất lượng VBQPPL sách Văn quy phạm pháp luật phương nội dung sách, cơng cụ thực tiễn hóa sách Sẽ khơng có VBQPPL phi sách hay VBQPPL ngồi sách Một VBQPPL bị coi khơng có mục tiêu thiếu định hướng sách ngược lại, sách bị coi khơng có ý nghĩa khơng thực thông qua VBQPPL cụ thể Do đó, sách dựa vào VBQPPL để phát huy hiệu sống Vì có pháp luật chứa đựng tính ý chí nhà nước thể quy tắc quyền lực cơng (hay cịn gọi quyền lực nhà nước), ln có tính bắt buộc chung đòi hỏi đối tượng chịu tác động VBQPPL phải tuân thủ quy định văn văn pháp luật ban hành tuân thủ quy định phát sinh hiệu lực Bên cạnh đó, việc Nhà nước ban hành VBQPPL để thực thi sách VBQPPL sách tiến hành hoạch định sách phải xem xét vào hệ thống pháp luật hành để không trái với quy định pháp luật lĩnh vực mà sách dự định điều chỉnh 2.6 Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL Thứ nhất, đường lối Đảng quy định pháp luật xây dựng VBQPPL Hệ thống trị hay cấu tổ chức quốc gia chi phối nội dung hình thức việc hoạch định sách Các sách chủ yếu thể chế hóa chủ trương, đường lối Đảng sở xuất phát từ nhu cầu tất yếu khách quan thực tiễn Vì tiến hành hoạch định để lựa chọn sách cho VBQPPL phải nhận “hậu thuẫn” tổ chức trị, tổ chức trị xã hội, nhà nước nhân dân để sách sau chuyển hóa thành văn thực hóa, đảm bảo hiệu lực thực tế sách nội dung VBQPPL Việc pháp luật quy định quy trình xây dựng VBQPPL có ý nghĩa định trực tiếp đến chất lượng sách muốn có sách tốt phải “tách bạch” quy trình hoạch định sách thành giai đoạn trước, sau đến giai đoạn soạn thảo VBQPPL sau Nếu quy trình xây dựng VBQPPL thực khoa học việc định xây dựng ban hành đạo luật phải thực dựa đề án chuẩn bị kỹ mặt sách định hướng nội dung điều chỉnh để tiến hành quy phạm hóa chủ thể soạn thảo thực vấn đề mặt kỹ thuật thiết kế 16 quy phạm pháp luật sở sách thơng qua Mặt khác, theo quy trình xây dựng VBQPPL hành người chịu trách nhiệm việc soạn thảo văn ban soạn thảo, ban soạn thảo có tổ biên tập tập hợp chuyên gia lĩnh vực văn điều chỉnh chuyên gia pháp lý chuyên gia thuộc lĩnh vực có liên quan khác Quy định đó, gắn kết mặt trách nhiệm chưa thực tập hợp đội ngũ chuyên gia làm luật thực Việc vừa làm vừa xác định sách, vừa tìm kiếm nội dung điều chỉnh, vừa thiết kế điều luật thực đội ngũ chun nghiệp ảnh hưởng khơng nhỏ đến chất lượng nội dung sách nội dung VBQPPL chất lượng hoạt động lập pháp nước ta Thứ hai, lực chủ thể hoạch định sách Năng lực chủ thể hoạch định sách khả nhận định, đánh giá tác động sách đến mối quan hệ xã hội Xuất phát từ vai trò hoạt động hoạch định sách nhằm chọn lựa giải pháp hiệu để xử lý vấn đề mà xã hội đặt Do vậy, lực, trình độ chun mơn chủ thể hoạch định sách yếu tố quan trọng định đến chất lượng sách, chất lượng VBQPPL hiệu trình xây dựng pháp luật Thực tế cho thấy, có nhiều sách hoạch định mà chủ thể tiến hành hoạt động khơng có đủ khả nhận định, đánh giá, sàng lọc dẫn đến việc phân tích, đề xuất, thơng qua sách vội vàng, khơng đảm bảo chất lượng Hậu việc định hướng nội dung VBQPPL bị ảnh hưởng, gây tác động xấu đến đời sống xã hội Thứ ba, thành tựu khoa học pháp lý: Một khoa học pháp lý phát triển có chủ thuyết ổn định, xây dựng hệ thống thuật ngữ ổn định Khi có chủ thuyết mình, hoạt động hoạch định sách nói chung hoạch định sách xây dựng VBQPPL nói riêng tiến hành cách thống nhất, logic Một quốc gia có khoa học pháp lý phát triển “hậu thuẫn” cho hoạt động hoạch định sách tiến hành hiệu Thứ tư, đầu tư nhà nước thời gian, tài ví dụ chi phí đầu tư cho hoạt động đánh giá tác động sách, điều tra xã hội học (hay gọi tiềm lực nhà nước) Sức mạnh quốc gia thể tầm ảnh hưởng kinh tế, mức độ đầu tư tài nhà nước vào hoạt động hoạch định sách thể kết hoạt động Nếu hoạt động hoạch định sách đầu tư tài thỏa đáng hoạt động đánh giá tác động, điều tra xã hội học, lấy ý kiến nhân dân, đối tượng chịu tác động sách trở nên hiệu Việc thực quy trình hoạch định sách trở nên chủ động, khả thi, thực phạm vi rộng Chương THỰC TRẠNG HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 3.1 Thực trạng hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Việt Nam 3.1.1 Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Giai đoạn 1: Trước có Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Trước có Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, hoạch định sách lần đề cập đến cách ngắn gọn Nghị số 91/NQ/HĐNN, ngày 06/8/1988 Hội đồng Nhà nước việc ban hành Quy chế xây dựng luật pháp lệnh 17 Tuy nhiên, phải chờ đến đời Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 việc luật hóa hoạt động xây dựng văn pháp luật (XDVBPL) quy định thức Tiếp đến, việc xây dựng VBQPPL tách bạch đối tượng VBQPPL địa phương theo Luật Ban hành VBQPPL HĐND UBND năm 2004 đối tượng VBQPPL quan trung ương theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 Trong đạo luật này, nội dung có liên quan đến hoạch định sách quy định ngày rõ ràng Trước có Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, chưa phân định hoạch định sách xây dựng VBQPPL thành quy trình độc lập, văn pháp luật sửa đổi cách toàn diện quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL dành số điều luật để quy định nội dung Đây quy định mang tính tiền đề, tạo hành lang pháp lý cho hoạch định sách xây dựng VBQPPL giai đoạn sau đươc luật hóa ngày cụ thể Tuy nhiên, quy định pháp luật hoạch định sách giai đoạn gặp nhiều hạn chế, chưa quan tâm mức, không tách bạch quy trình sách mà lồng ghép giai đoạn lập chương trình xây dựng VBQPPL hoạt động tạo nên “sức sống” cho dự thảo sau ban hành Pháp luật thời điểm trọng đến quy trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Chính phủ mà chưa quan tâm đến quy trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chủ thể khác Trong luật chưa có quy định cụ thể trách nhiệm chủ thể đề xuất luật, pháp lệnh dẫn đến đề nghị, kiến nghị xây phần lớn cảm tính, xuất phát từ nhận thức chủ quan cá nhân Chính quy định pháp luật cịn bỏ ngỏ giảm bớt độ phong phú, đa dạng nguồn hình thành sáng kiến xây dựng luật, pháp lệnh Giai đoạn 2: Theo quy định Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Sau ban hành, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đánh dấu bước tiến quan trọng hoạt động lập pháp, đổi bản, toàn diện từ thẩm quyền ban hành, hình thức VBQPPL… đặc biệt quy trình ban hành số văn phân định giai đoạn hoạch định sách trước soạn thảo VBQPPL bước đột phá ghi nhận Luật Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 bước đầu phân định tương đối rạch rịi hai giai đoạn hoạch định sách soạn thảo dự thảo VBQPPL, với việc bỏ Chương trình xây dựng luật năm nhằm khắc phục tình trạng theo lối mịn “vừa thiết kế vừa thi công” Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 luật ban hành trước Điều giúp cho Quốc hội có đủ sở xác định rõ việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm, Chính phủ HĐND cấp tỉnh có kế hoạch xây dựng VBQPPL năm Đồng thời rút ngắn nhiều thời gian cho giai đoạn soạn thảo giảm bớt gánh nặng cho quan chủ trì soạn thảo, cho quan có thẩm quyền thơng qua, giảm bớt áp lực chương trình Mặc dù xây dựng sách, xây dựng pháp luật q trình tư (có thể có thay đổi q trình soạn thảo) việc chuẩn bị tốt sách sở nghiên cứu xây dựng công phu, quy định hy vọng đem lại tính khả thi cao, tính hữu hiệu thực cho VBQPPL, hạn chế tình trạng “luật khung”, xóa bỏ tính cục lợi ích thường tồn ban hành VBQPPL Hoạch định sách xây dựng VBQPPL luật định theo hướng đưa nội dung thành giai đoạn bắt buộc thực theo trật tự logic, với bước cụ thể lồng ghép vào lập đề nghị xây dựng VBQPPL, có nghĩa sách VBQPPL phải hoàn thành từ khâu đề xuất quy định văn phải tiến hành hoạch định sách, chủ thể thực hoạch định sách, đến quy trình hoạch định sách 18 Một là, đối tượng VBQPPL phải tiến hành hoạch định sách bao gồm luật, pháp lệnh, số nghị định quy định Khoản 2, khoản Điều 19, nghị Quốc hội nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Hai là, chủ thể hoạch định sách xây dựng VBQPPL luật, pháp lệnh, nghị định Chính phủ, nghị HĐND cấp tỉnh Ba là, quy trình hoạch định sách xây dựng VBQPPL, khái quát theo bước từ công đoạn đề xuất sách, cơng đoạn phân tích sách gồm bước xây dựng nội dung sách, đánh giá tác động sách, chuẩn bị hồ sơ đề xuất sách, lấy ý kiến sách, cơng đoạn thơng qua sách tiến hành chủ thể thực theo quy định pháp luật bao gồm bước thẩm tra sách, xem xét đề xuất sách lập dự kiến chương trình, thơng qua đề xuất sách Tuy nhiên, cấu trúc điều, khoản quy định quy trình xây dựng VBQPPL thiết kế theo lối mòn Luật ban hành VBQPPL trước theo khâu, bước quy trình, thay phải thiết kế theo chế định, quy trình tồn quy trình làm luật Chính lẽ Luật thực thi thời gian ngắn năm qua bộc lộ điểm hạn chế định cần phải khắc phục từ đối tượng phải tiến hành hoạch định sách, đến chủ thể hoạch định sách quy trình hoạch định sách như: quy định pháp luật chưa thực tách bạch cách độc lập giai đoạn hoạch định sách với giai đoạn soạn thảo VBQPPL; pháp luật chưa quy định rõ ràng khái niệm sách đánh giá tác động sách xây dựng VBQPPL; pháp luật chưa quy định cụ thể số trường hợp thẩm định sách xây dựng VBQPPL; pháp luật chưa quy định “quyền tham vấn” sách XDVBPL nhân dân 3.1.2 Thực tiễn hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Giai đoạn 1: Trước có Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Trong thực tiễn, kết đạt hoạt động hoạch định sách trước có Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 ghi nhận số thành tựu số lượng VBQPPL thực hoạt động này, chất lượng hoạch định sách xây dựng VBQPPL ngày nâng cao Đánh giá chung thực Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, công tác lập việc triển khai thực chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật giai đoạn 2005 - 2015 có chuyển biến tích cực, bảo đảm chất lượng hơn, công tác lập thực chương trình xây dựng luật, pháp luật Tính giai đoạn, có đến 90% đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Chính phủ Quốc hội Ủy ban thường vụ Quốc hội chấp thuận đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ năm Công tác triển khai thực chương trình xây dựng luật, pháp lệnh linh hoạt, kịp thời hơn, giảm tối tình trạng xin lùi, rút khỏi chương trình, bảo đảm tiến độ, chất lượng Nhìn chung luật, pháp lệnh Chính phủ chủ trì soạn thảo Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành, đáp ứng yêu cầu bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai minh bạch; bước giảm luật khung, luật ống; hạn chế việc ủy quyền lập pháp, thể tư lập pháp mới, đảm bảo phát triển cân đối, đồng thể chế kinh tế, trị, xã hội, môi trường, bảo vệ quyền người, phù hợp với yêu cầu phát triển bền vững đất nước.5 Tổng kết Nghị số 48-NQ/TW 19 Mặc dù đem lại kết định theo đánh giá chung chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thời kỳ số bất cập, là: quy định hoạt động chưa đem lại tính ổn định khả thi chương trình xây dựng VBQPPL; hoạch định sách chưa thể tính dự báo đề nghị xây dựng VBQPPL; hoạch định sách chưa đem lại tính thống nhất, cân đối Chương trình xây dựng VBQPPL chênh lệnh sáng kiến chủ thể xây dựng VBQPPL; khoảng cách từ thời điểm đề xuất sách đến thời điểm sách lựa chọn sử dụng dài, tình hình thực tế có thay đổi dẫn đến nội dung sách khơng cịn hồn tồn phù hợp dẫn đến tác động sách tới xây dựng VBQPPL khơng cịn hiệu Sở dĩ cịn tồn bất cập giai đoạn chưa quan tâm mức, hoạt động tạo nên “sức sống” cho văn sau ban hành Trước hết phải kể đến thiếu thận trọng không chấp hành nghiêm tính kỷ luật cơng tác xây dựng VBQPPL chủ thể, hiệu hoạt động thẩm tra chương trình xây dựng VBQPPL chưa cao, đánh giá quan thẩm tra việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh có trường hợp chưa sát thực tế, dẫn đến thiếu tính khả thi, phải điều chỉnh Giai đoạn 2: Sau có Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Trong giai đoạn này, hoạch định sách dần hồn thiện bước coi trọng hơn, trở thành khâu bắt buộc tồn quy trình xây dựng số văn nêu, đem lại kết định Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016 dự án VBQPPL thực hoạch định sách theo quy định phần đem lại kết bước đầu, phản ánh thơng qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội Chính phủ là: Chỉ tính riêng từ năm 2016 đến nay, Bộ Tư pháp chủ trì phối với với Bộ Nội vụ, Bộ Tài Bộ Ngoại giao thẩm định tổng số 718 văn bản6, có 93 đề nghị dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị (44 đề nghị xây dựng luật, 02 đề nghị xây dựng nghị Quốc hội; 34 dự án luật, 07 dự thảo nghị Quốc hội, 04 pháp lệnh 02 dự thảo nghị UBTVQH)7 Đối với hoạch định sách xây dựng VBQPPL địa phương hoạt động giai đoạn lập đề nghị xây dựng nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh bước đột phá Tuy bước đầu đưa công đoạn vào thực hiện, số địa phương ghi nhận kết định Hà Nội, Vĩnh Phúc, Thừa Thiên Huế, Sơn La, An Giang… Tổng thể, thời gian đầu thực quy định Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, hoạt động xây dựng pháp luật, đặc biệt hoạch định sách bước đầu cải tiến tất khâu Công tác lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh quan chức quan tâm, tích cực chủ động Các bộ, quan ngang tích cực triển khai nhiệm vụ, chuẩn bị tốt số lượng lớn dự án trình Chính phủ xem xét, cho ý kiến để trình Quốc hội, UBTVQH, đồng thời nghiên cứu, lập đề nghị xây dựng dự án để đề xuất đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm Ủy ban Pháp luật Quốc hội Bộ Tư pháp đánh giá cao tích cực, chủ động việc triển khai lập dự kiến Chương trình xây dựng luật năm điều chỉnh Chương trình năm trước Năm 2016 thẩm định 338 dự thảo văn QPPL; năm 2017 thẩm định 274 dự thảo văn QPPL 55 đề nghị xây dựng văn QPPL; đầu năm 2018 đến thẩm định 33 dự thảo văn QPPL 18 đề nghị xây dựng VBQPPL Trích Báo cáo số 60/ BC- BTP Phục vụ hoạt động chất vấn trả lời chất vấn Phiên họp thứ 22 Ủy ban Thường vụ Quốc hội 20 Mặc dù quy trình xây dựng pháp luật số văn đổi theo tinh thần Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, đạt kết bước đầu số lượng chất lượng lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, chủ thể tiến hành thực quy trình xây dựng sách cịn gặp khó khăn định dẫn đến số tồn tại, hạn chế khâu tổ chức thực như: tiến độ lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chậm, chưa đáp ứng thời hạn theo quy định; tính ổn định chương trình chưa cao; chưa thực tuân thủ quy định pháp luật trình tự điều kiện hoạch định sách xây dựng VBQPPL; vắng bóng chế phản hồi ba bên thơng tin sách Nhà nước với người dân doanh nghiệp; chưa đảm bảo vai trò tư vấn cho Nhà nước để lựa chọn sách tốt Những hạn chế, bất cập nêu xuất phát từ số nguyên nhân cụ thể như: quy định pháp luật hoạch định sách chưa thực rõ ràng; chưa xác định xác thứ tự ưu tiên vấn đề cần ban hành luật, pháp lệnh để điều chỉnh để đưa vào chương trình; phối hợp chủ thể thực cơng tác hoạch định sách xây dựng VBQPPL cịn rời rạc, chưa chặt chẽ; việc bố trí kinh phí cho hoạt động xây dựng pháp luật, đặc biệt hoạch định sách cịn chưa hợp lý, chậm so với yêu cầu lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, gây khó khăn cho cơng đoạn xây dựng sách 3.2 Hoạch định sách xây dựng VBQPPL số nước giới Nhiều quốc gia giới coi trọng hoạt động hoạch định sách nên thực trước bắt tay vào soạn thảo dự án VBQPPL Mặc dù quy định khơng hồn tồn giống đa số quốc gia điển Canada, Anh, Pháp, Hoa Kỳ… có quy trình xây dựng luật đại bao gồm giai đoạn xây dựng sách quy phạm hóa sách chun nghiệp 3.2.1 Quy trình sách xây dựng luật Canada Một là, tính độc lập giai đoạn hoạch định sách: Canada giai đoạn hoạch định sách tiến hành độc lập với giai đoạn chuyển hố sách vào nội dung văn (giai đoạn “quy phạm hố sách”) Hai là, chủ thể thực hoạt động này: Canada có quan chuyên trách thực giai đoạn hoạch định sách Đây khác biệt so với Việt Nam Sự chuyên trách đảm bảo hoạt động hoạch định sách tiến hành độc lập, chuyên nghiệp hiệu không chịu tác động chủ thể khác Quy định Việt Nam cần cần nhắc tham khảo 3.2.2 Quy trình sách xây dựng luật Anh Quy trình sách xây dựng luật Anh có nhiều điểm tương đồng với Canada, khởi nguồn đề xuất sách từ Bộ trưởng ngành Tuy nhiên, trước sách thức thơng qua phải trải qua hai giai đoạn: khởi thảo sách sản phẩm “sách xanh” (mang tính chất giải thích sách, có vai trị khuyến khích tham gia cộng đồng vào việc góp ý hồn thiện) sản phẩm sau lấy ý kiến chuyên gia, công chúng gọi “sách trắng” (nội dung sách phân tích) Quy trình cho thấy hoạt động hoạch định sách tiến hành Anh cơng khai, minh bạch, tơn trọng ý kiến nhóm chủ thể tham vấn Đây kinh nghiệm Việt Nam nhằm nâng cao chất lượng hoạch định sách xây dựng VBQPPL 3.2.3 Quy trình sách xây dựng luật Pháp Tại Cộng hòa Pháp, thực quy trình hoạch định sách Chính phủ quan tâm đến cơng đoạn đánh giá tác động sách Cụ thể: Hoạt động đề xuất sách tiến hành thường 21 xuyên nhiều chủ thể đưa vào kế hoạch hoạt động tháng/lần Chính phủ Pháp Quy định nhằm đảm bảo tính cập nhật tính quy hoạch việc hoạch định sách 3.2.4 Quy trình sách xây dựng luật Hoa Kỳ Đối với quy trình sách xây dựng luật Hoa Kỳ, hoạt động không quan hành pháp trực tiếp đề xuất mà thường tiến hành thông qua Nghị sĩ Hoạt động tiến hành độc lập thơng qua bước: hình thành ý tưởng xây dựng VBQPPL; xây dựng nội dung sách đánh giá tác động; tham vấn sách định sách Đối chiếu với quốc gia Canada, Anh, hoạch định sách thực nhiều chủ thể Hoa Kỳ thường chủ yếu Nghị sỹ thức đề xuất Qua nghiên cứu nhận thấy, Việt Nam theo mô hình mà Canada thực hiện, với điều kiện Việt Nam chưa thực phù hợp để tiến hành theo mơ hình Hoa Kỳ (do chế độ kiêm nhiệm Đại biểu Quốc hội Việt Nam) Chương NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH TRONG XÂY DỰNG VBQPPL 4.1 Quan điểm, mục tiêu nâng cao chất lượng hoạch định sách xây dựng VBQPPL Hoạch định sách nội dung quan trọng quan điểm đổi hoàn thiện hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL, yêu cầu khách quan theo chủ trương Đảng để tiếp tục xây dựng nhà nước pháp quyền với định hướng “Hồn thiện hệ thống pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi quy định văn pháp luật Xây dựng, hoàn thiện chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp hoạt động định quan công quyền” Chính vậy, nhiệm vụ thời gian tới, thời kỳ nước ta bước sang giai đoạn với nhiều hội thách thức, việc tiếp tục xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm đổi quy trình xây dựng pháp luật để nâng cao chất lượng hoạch định sách xây dựng VBQPPL Chủ trương đổi chế xây dựng thực pháp luật, phát huy vai trò hiệu lực, hiệu pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước sạch, vững mạnh, thực quyền người, quyền tự do, dân chủ cơng dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước cơng nghiệp theo hướng đại Theo đó, đổi quy trình, thủ tục xây dựng pháp luật từ sáng kiến lập pháp đến thông qua, đẩy nhanh trình soạn thảo, ban hành nhằm nâng cao chất lượng VBQPPL định hướng có tính chiến lược theo hướng đồng bộ, toàn diện để phù hợp với chủ trương phát triển “bền vững” dựa ba trụ cột kinh tế - xã hội – mơi trường Mục tiêu hồn thiện, nâng cao chất lượng hoạch định sách xây dựng VBQPPL gồm 03 mục tiêu: - Chuẩn hóa quy định pháp luật chủ thể hoạch định sách, đối tượng VBQPPL phải thực hoạch định sách, quy trình hoạch định sách vai trị hoạch định sách xây dựng VBQPPL - Đảm bảo tính liên thơng, thống giai đoạn hoạch định sách quy phạm hóa sách xây dựng VBQPPL - Đảm bảo tính khả thi để phát huy hiệu hoạch định sách xây dựng VBQPPL, coi cơng cụ lựa chọn sách thông minh trước ban hành VBQPPL 4.2 Giải pháp nâng cao chất lượng hoạch định sách xây dựng VBQPPL 22 4.2.1 Hoàn thiện pháp luật hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Thứ nhất, thống hệ thống thuật ngữ có liên quan đến hoạch định sách xây dựng VBQPPL: sửa đổi khái niệm “Chính sách”, bổ sung khái niệm “Hoạch định sách” Nghị định 34/2016/NĐ-CP “Hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật việc lựa chọn, chuẩn bị hệ thống quan điểm, định hướng nhà nước chứa đựng phương án giải vấn đề bất cập từ thực tiễn nhằm chuyển hóa vào nội dung văn quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh bất cập đó” Thứ hai, hồn thiện quy định pháp luật quy trình hoạch định sách ban hành VBQPPL, độc lập với hoạt động soạn thảo VBQPPL, cụ thể: - Hoàn thiện quy định pháp luật để xác định lại đối tượng VBQPPL phải tiến hành hoạch định sách: tác giả đề xuất lần sửa đổi luật ban hành VBQPPL thời gian tới nên quy định đối tượng VBQPPL cần phải tiến hành thực hoạch định sách sau: (1) Đối với luật Quốc hội pháp lệnh Ủy ban thường vụ Quốc hội bảo lưu hồn tồn quy định hoạch định sách xây dựng nhóm VBQPPL (2) Đối với nghị định Chính phủ nên bảo lưu quy định hoạch định sách VBQPPL với nội dung khoản 3, Điều 19, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh, tế, quản lý xã hội (còn gọi “nghị định không đầu”) (3) Đối với nghị Quốc hội nghị HĐND cấp tỉnh, nên loại bỏ việc quy định bắt buộc phải thực hoạch định sách Luật ban hành VBQPPL - Hoàn thiện quy định pháp luật chủ thể thực hoạch định sách xây dựng VBQPPL theo hướng sau: (1) Cần thiết quy định chụ thể có thẩm quyền đề xuất sách chủ thể có thẩm quyền, có trách nhiệm “theo suốt” q trình hoạch định sách sách thơng qua Quốc hội (2) Hoàn thiện quy định trách nhiệm chế tài chủ thể có thẩm quyền tham gia vào quy trình hoạch định sách xây dựng VBQPPL, đặc biệt chủ thể đề xuất sách trường hợp sách khơng đảm bảo chất lượng (3) Hoàn thiện quy định pháp luật tham gia chuyên gia, nhà khoa học vào quy trình hoạch định sách xây dựng VBQPPL - Hoàn thiện quy định pháp luật bước thực hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL, cụ thể: (1) Cần chi tiết cụ thể quy định pháp luật hành cơng đoạn hoạch định sách để chủ thể tham gia vào quy trình thuận lợi việc triển khai thực hiện, đảm bảo thực bước để lựa chọn sách tốt, thực đảm bảo chất lượng trước chuyển hóa thành VBQPPL (2) Cần quy định cụ thể cách thức xác lập vấn đề cần giải quy định cụ thể nội dung, tiêu chí khâu phân tích sách việc kiểm sốt chất lượng khâu phân tích sách quy trình hoạch định sách 23 (3) Cần xác định lại loại (nội dung) đánh giá tác động sách phải thực quy trình hoạch định sách quy định kiểm sốt chất lượng báo cáo đánh giá tác động sách (4) Cần sửa đổi, bổ sung quy định hành nhằm hoàn thiện chế thẩm định phê duyệt sách, với sách lớn, quan trọng, có tác động trực tiếp lâu dài tới lợi ích chung tồn xã hội trước thơng qua (5) Cần xây dựng chế thu hút hiệu tham gia đối tượng chịu tác động trực tiếp sách tiến hành giai đoạn hoạch định, phân tích sách xây dựng VBQPPL (6) Cần quy định hoạch định sách theo thủ tục rút gọn trường hợp luật, pháp lệnh, nghị định nghị HĐND cấp tỉnh xây dựng, ban hành theo thủ tục rút gọn - Tiếp tục hoàn thiện số quy định yếu tố khác có liên quan đến hoạch định sách xây dựng VBQPPL thời gian tới để đảm bảo tính đồng bộ, thống sách pháp luật, cụ thể: (1) Cần quy định rõ ràng, thống định nghĩa sách để dễ nhận diện nội hàm khái niệm quan trọng q trình hoạch định sách (2) Cần quy định rõ ràng thẩm định sách trường hợp trả lại hồ sơ cho quan lập đề nghị để chỉnh lý trường hơp phát sinh sách cần bổ sung vào trình soạn thảo để thuận lợi cho trình triển khai thực chu trình hoạch định sách (3) Cần quy định chế tiền kiểm đánh giá tác động sách chế hậu kiểm quy định yêu cầu bắt buộc “đánh giá sau” sách chủ thể hoạch định sách bên tham gia hoạch định sách (4) Cần làm rõ mối quan hệ hoạch định sách soạn thảo VBQPPL để làm rõ tầm quan trọng hoạch định sách trước quy phạm hóa sách - Ban hành phụ lục tiêu chí cơng cụ hỗ trợ hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL - Đề xuất mơ hình hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam sở vận dụng linh hoạt kinh nghiệm số quốc gia giới, cụ thể: (1) Về tổ chức máy thực hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật: thành lập Vụ Chính sách thuộc Văn phịng Quốc hội (giúp việc, tham mưu chun mơn hoạch định sách cho Quốc hội), nhóm nghiên cứu thiết kế sách Chính phủ, Cục Xây dựng sách thuộc Bộ Tư pháp, Viện nghiên cứu sách Trung tâm nghiên cứu sách, quan giám sát – đánh giá chất lượng sách Trung ương, nhóm đấu thầu khâu phân tích, đánh giá tác động tham vấn sách (2) Về quy trình hoạch định sách xây dựng VBQPPL: xây dựng quy trình logic với giai đoạn hoạch định sách gắn liền với chủ thể định việc thực nhiệm vụ họ, gắn liền sản phẩm giai đoạn đề xuất sách, phân tích sách, phê duyệt đề xuất sách 4.2.2 Nâng cao nhận thức chủ thể thực hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Muốn cho hoạt động hoạch định sách quy trình xây dựng VBQPPL tiến hành thực tế cách có hiệu quả, phát huy vai trò việc nâng cao chất lượng VBQPPL, chất lượng hệ thống pháp luật trước hết cần cần thay đổi tư chủ thể tham gia xây dựng sách là: 24 - Nâng cao nhận thức tầm quan trọng cần thiết hoạch định sách xây dựng VBQPPL, nhằm thay đổi nhận thức tư nhà lãnh đạo, cán bộ, cơng chức thực hoạch định sách - Tổ chức tuyên truyền, phổ biến kiến thức hoạch định sách để nâng cao nhận thức cho nhà lãnh đạo, cán bộ, cơng chức quy trình hoạch định sách từ khâu phân tích sách với “lời khuyên” có chất lượng cao, đến việc đánh giá tác động sách điều kiện cần để nâng cao hiệu hoat động cấp lãnh đạo, đội ngũ cán công chức, Ủy ban Quốc hội đại biểu Quốc hội (nhất đại biểu Quốc hội chuyên trách), đối tượng khác 4.2.3 Giải pháp tổ chức thực hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật - Nâng cao trách nhiệm lãnh đạo, cán bộ, cơng chức việc hoạch định sách xây dựng VBQPPL, quan tâm đạo sát cơng đoạn hoạch định sách, qn triệt đơn vị chuyên môn tổ chức thi hành, thực nghiêm quy định pháp luật, tăng cường kỷ luật, kỷ cương công việc – đặc biệt đề cao trách nhiệm cá nhân người đứng đầu Bộ, quan ngang Bộ chất lượng sách chất lượng dự thảo VBQPPL đơn vị phụ trách, chuẩn bị - Tăng cường phối hợp quan Nhà nước hoạch định sách xây dựng mạng lưới hợp tác nhà khoa học hoạch định sách Đặc biệt, khâu thẩm định sách Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ Bộ Ngoại giao, cần thiết tham gia tích cực, chủ động phát huy vai trò chủ thể - Nâng cao ý thức tuân thủ thực quy trình hoạch định sách xây dựng VBQPPL, cụ thể: + Tiến hành quy trình hoạch định sách cách chặt chẽ, khoa học Chủ thể đề xuất sách phải nghiên cứu kỹ càng, đánh giá cách đầy đủ, cụ thể tất vấn đề liên quan đến cần thiết ban hành sách Coi trọng hoạt động tổng kết thực tiễn việc thực thi sách theo hướng thường xuyên, thiết thực để rút kinh nghiệm cần thiết, bổ ích cho hoạt động + Coi trọng tuân thủ hoạt động đánh giá tác động sách quy trình hoạch định sách Đầu tiên, cần qn triệt nguyên tắc tuân thủ quy định nội dung, tiêu chí ĐGTĐCS, phương pháp ĐGTĐCS việc kiểm soát chất lượng báo cáo ĐGTĐCS + Coi trọng tuân thủ hoạt động tham vấn sách quy trình hoạch định sách: đăng tải thơng tin sách, sử dụng đa dạng hình thức để tham vấn ý kiến rộng rãi cộng đồng, tham khảo ý kiến có liên quan với tham gia quan chịu trách nhiệm việc thực thi sách sau Tăng cường đối thoại sách Chính phủ nhóm lợi ích, đặc biệt doanh nghiệp 4.2.4 Kiện toàn tổ chức máy tăng cường tính chuyên nghiệp nguồn nhân lực thực hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật - Kiện toàn tổ chức máy cán bộ, cơng chức tham gia vào quy trình hoạch định sách xây dựng VBQPPL Cần củng cố kiện toàn tổ chức máy, phải xây dựng đội ngũ chun mơn hóa hoạch định sách từ kỹ phân tích sách, kỹ ĐGTĐCS đến kỹ tham vấn sách theo cấu tổ chức chuyên nghiệp Bên cạnh đó, cần quan tâm đến việc tuyển dụng đủ, ưu tiên người có kiến thức pháp luật đa dạng chuyên môn khác từ chuyên ngành trị, 25 kinh tế, xã hội luật học hiểu biết vấn đề kinh tế, xã hội liên quan đến đa dạng, với chun mơn khác trị, luật kinh tế - Nâng cao kỹ trình độ chun mơn thực hoạch định sách xây dựng VBQPPL, cụ thể: Đẩy mạnh hoạt động đào tạo, bồi dưỡng kỹ hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật; Tăng cường việc đánh giá chuyên môn nhà khoa học đội ngũ trực tiếp thực hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật 4.2.5 Bảo đảm điều kiện vật chất cho hoạt động hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Cần bố trí đủ kinh phí, ưu tiên thích đáng cho cơng đoạn hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việc bố trí nguồn lực tài cho hoạch định sách quan trọng tiền đề, sở đời VBQPPL chất lượng tương lai Các nguồn kinh phí cần phải lập kế hoạch từ giai đoạn thiết kế sách theo hướng định mức kinh phí khác loại sách phụ thuộc vào độ phức tạp thời gian, công sức tiêu hao Cần đổi tư đảm bảo nguồn kinh phí cho cơng tác xây dựng pháp luật nói chung, đặc biệt kinh phí cho hoạt động mang tính nghiên cứu phân tích sách, ĐGTĐCS… Ngồi việc đảm bảo từ nguồn ngân sách nhà nước, cịn cần có chế để xã hội hóa nguồn kinh phí cho hoạt động cách huy động trợ giúp bên xã hội tham gia tổ chức quốc tế, tổ chức nước ngồi Việt Nam, chí doanh nghiệp nước để sử dụng vào cơng đoạn hoạch định sách xây dựng VBQPPL cách hợp lý, hiệu để nâng cao lực lập pháp 4.2.6 Xây dựng tài liệu, công cụ hỗ trợ cho hoạt động hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Việt Nam - Cần xuất cẩm nang phân tích sách, đánh giá tác động sách có biên soạn danh mục đầu việc cần làm ngay, để phổ biến trước hết cho đối tượng tham gia hoạch định sách, để họ hiểu biết công việc Tập trung làm rõ cơng đoạn hoạch định sách xây dựng VBQPPL theo hướng dẫn cụ thể để kể cán bộ, công chức, đại biểu Quốc hội hay công chúng dễ dàng tiếp cận - Tiếp tục xây dựng, hồn thiện, chuẩn hóa hệ thống sở liệu quốc gia hoạch định sách, nhằm tạo “kho thơng tin” để nhà hoạch định sách tìm hiểu, lựa chọn liệu thích hợp, đáng tin cậy cần thu thập cho vấn đề mà sách VBQPPL cụ thể đặt Chính phủ cần xây dựng chuẩn mực thu thập liệu chất lượng liệu Chiến lược thu thập liệu cần bao gồm vấn đề: xây dựng sử dụng mối quan hệ công tư, bảo vệ chống cắp liệu, giảm chi phí thu thập liệu Các chuẩn mực chất lượng liệu cần hướng tới thông tin chất lượng cao, tăng cường độ tin cậy KẾT LUẬN Đất nước ta thời kỳ hội nhập quốc tế, sách ban hành có tác động, ảnh hưởng lớn đến đời sống kinh tế - xã hội đất nước người dân Do đó, hồn thiện hoạt động xây dựng pháp luật nói chung, hồn thiện thẩm quyền, quy trình hoạch định sách nói riêng nhằm nâng cao chất lượng sách, chất lượng VBQPPL, nâng cao hiệu lực hiệu quản lý nhà nước yêu cầu cấp thiết Bởi, hoạch định sách xây dựng VBQPPL có vai trị quan trọng hoạt động xây dựng pháp luật nhằm đảm bảo việc phục vụ lợi ích chung, lợi ích cộng đồng, lợi ích nhà nước xã hội Thông qua trình hoạch định sách với việc đảm bảo cho chuỗi hoạt động theo trật tự cố định, từ lúc nhận biết nhu cầu cần có sách mới, đến xác định phương 26 án sách, thiết kế phương án sách, đến thơng qua sách cuối đến khâu sách chuyển tải VBQPPL với kỳ vọng điều chỉnh hài hịa, có hiệu phục vụ hoạt động quản lý đất nước Do đó, việc luận giải số khía cạnh lý luận từ khái niệm sách, khái niệm hoạch định sách, chủ thể hoạch định sách, quy trình hoạch định đánh giá thực tiễn hoạch định sách xây dựng VBQPPL khẳng định cần thiết hoạt động quản lý điều hành xã hội đại Với quy định hoạch định sách từ thẩm quyền, đến cơng đoạn hoạch định sách… Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 bước tiến quan trọng việc tạo lập sở pháp lý tảng xây dựng luật, pháp lệnh nói riêng xây dựng pháp luật nói chung Từ đó, khẳng định nhiệm vụ chủ yếu khoa học pháp lý thời gian tới phải tiếp tục nghiên cứu, đánh giá hiệu tác động quy phạm pháp luật hoạch định sách xây dựng VBQPPL theo hướng tập trung vào vấn đề sau đây: Một là, tiếp tục khẳng định vai trò hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL cần thiết đời sách tốt, văn đảm bảo chất lượng đáp ứng yêu cầu phát triển xã hội Hai là, tiếp tục nghiên cứu để đề xuất phương án nhằm nâng cao chất lượng khâu phân tích sách, đánh giá tác động sách, tham vấn sách hoạch định sách xây dựng VBQPPL Ba là, tiếp tục nghiên cứu yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến hoạch định sách xây dựng VBQPPL để phát huy thuận lợi, đưa hướng khắc hạn chế hoạt động Bốn là, tiếp tục tìm hiểu hạn chế ngun nhân cịn tồn dẫn đến bất cập hoạch định sách xây dựng VBQPPL thời gian qua Năm là, tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện quy định pháp luật nâng cao chất lượng thực tiễn thi hành giai đoạn hoạch định sách xây dựng VBQPPL Như vậy, việc tìm hiểu khái qt tồn hoạt động xây dựng VBQPPL nói chung hoạch định sách xây dựng VBQPPL nói riêng sở đánh giá “mức độ đạt ngưỡng”của hoạt động này, để từ đưa kiến giải góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL hoàn thiện hệ thống pháp luật thời gian tới, thời kỳ quan trọng Việt Nam tiếp tục xây dựng nhà nước pháp quyền hội nhập quốc tế./ 27 ... Cụ thể: (1) rà sốt, đánh giá quy trình hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam nay; (2) Đánh giá tính hợp lý, khả thi quy trình hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam; (3) Xác định tồn tại,... động quan có thẩm quy? ??n cá nhân trao quy? ??n thực tiến hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ pháp luật quy định, tạo VBQPPL với tên gọi, hình thức pháp luật quy định, có nội dung quy tắc xử chung,... nước thể quy tắc quy? ??n lực cơng (hay cịn gọi quy? ??n lực nhà nước), ln có tính bắt buộc chung địi hỏi đối tượng chịu tác động VBQPPL phải tuân thủ quy định văn văn pháp luật ban hành tuân thủ quy định