(Luận văn thạc sĩ) phân tích chính sách chuyển nguồn ngân sách nhà nước trường hợp tỉnh đồng nai

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT NGUYỄN THÀNH TIẾN PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CHUYỂN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRƯỜNG HỢP TỈNH ĐỒNG NAI LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CƠNG Chun ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 HƯỚNG DẪN KHOA HỌC GS.TS JAMES RIEDELS Ths ĐỖ THIÊN ANH TUẤN TP.Hồ Chí Minh – Năm 2017 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn hồn tồn tơi thực Các đoạn trích dẫn số liệu sử dụng luận văn dẫn nguồn có độ xác cao phạm vi hiểu biết Những phân tích nhận định trình bày luận văn không thiết phản ánh quan điểm Trường Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright TP Hồ Chí Minh, ngày tháng Tác giả luận văn Nguyễn Thành Tiến năm 2017 ii LỜI CẢM ƠN Lời đầu tiên, xin chân thành gửi lời tri ân sâu sắc đến Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Trường Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh tạo môi trường học tập, nghiên cứu tuyệt vời suốt khóa học hai năm vừa qua Để hồn thành luận văn này, xin chân thành cảm ơn ba mẹ, người sinh tôi, nuôi dưỡng dạy dỗ nên người, động viên bên cạnh suốt quãng thời gian vừa qua Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến thầy, cô giáo, học giả, nhân viên tất bạn học viên lớp MPP8 lớp MPP khóa trước tận tâm giảng dạy, chia sẻ kiến thức vô quý báo mà lĩnh hội thời gian qua Đặc biệt, xin chân thành cảm ơn thầy James Riedels thầy Đỗ Thiên Anh Tuấn, người thầy trực tiếp hướng dẫn thực luận văn người khơi gợi ý tưởng luận văn từ ngày đầu học môn Kinh tế học Khu vực Công thầy Tôi xin lần cảm ơn anh, chị, bạn bè, đồng nghiệp công tác Ủy ban Nhân dân (UBND), Sở Tài chính, Sở Kế hoạch Đầu tư, Cục thuế, Kho bạc Nhà nước (KBNN), Quỹ Đầu tư Phát triển tỉnh Đồng Nai tận tình cung cấp, chia sẻ liệu, số liệu kinh nghiệm q báu giúp tơi có sở thực tế chắn lập luận Xin chân thành cảm ơn!!! iii TĨM TẮT LUẬN VĂN Mặc dù Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) 2002 phân cấp nhiều cho địa phương, song công tác điều hành ngân sách địa phương chưa thực chủ động Nhất việc điều chuyển nguồn nhiệm vụ chi Vướng mắc lớn nằm chế chuyển nguồn NSNN qua năm Nhiều bất cập nảy sinh sách chuyển nguồn khiến cho số địa phương có khả cân đối ngân sách Đồng Nai trở nên thụ động, làm giảm tính linh hoạt việc bố trí nguồn để trang trải nhiệm vụ chi tổng thể dự tốn năm Bình qn năm số chuyển nguồn địa bàn tỉnh Đồng Nai chiếm 17% tổng chi ngân sách địa phương (NSĐP), nợ quyền địa phương chiếm gần 8% tổng chi NSĐP Điều đồng nghĩa với việc năm có khoảng 17% nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí ưu tiên dành cho nhiệm vụ không ưu tiên (không thực phải chuyển qua năm), thay vào địa phương vay1 để đủ nguồn bố trí cho nhiệm vụ đầu tư xây dựng ưu tiên cấp bách khác Số dư chuyển nguồn lớn góp phần làm giảm tính bền vững ngân sách Nhiệm vụ khơng thực năm phải chuyển qua năm làm sai lệch dự toán nhiều so với số khái tốn mà bố trí Nếu số chuyển nguồn hoàn nhập vào kết dư ngân sách năm trước để tái bố trí cho nhiệm vụ ngân sách năm sau hợp lý đảm bảo tính bền vững ngân sách Chuyển nguồn cịn làm méo mó chất tốn ngân sách năm mà số liệu toán chi năm bao gồm chi từ nguồn bố trí dự tốn năm nguồn năm trước chuyển sang Theo khuyến cáo số tổ chức nghiên cứu Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB), chuyển nguồn, đặc biệt bối cảnh nước phát triển Việt Nam cần phải giới hạn cần kiểm soát chặt chẽ để nâng cao độ minh bạch tính linh hoạt cân đối ngân sách Qua phân tích thực trạng áp dụng sách chuyển nguồn Đồng Nai tiếp thu số kinh nghiệm quốc tế, luận văn đưa số khuyến nghị nhằm khơi thông nguồn thu quan trọng năm đảm bảo tính cân đối, bền vững hiệu quản lý NSNN cấp độ địa phương Một số kiến nghị cụ thể sau: Đồng nghĩa với việc trả lãi vay năm iv Thứ nhất, cho phép địa phương chủ động phân bổ dự toán từ nguồn vượt thu ngân sách hàng năm cho chi đầu tư phát triển để hạn chế tình trạng ngân sách thừa ngân quỹ địa phương lại phải vay nợ để tài trợ cho đầu tư Thứ hai, nguồn quỹ phát triển nhà, quỹ phát triển đất, khuyến nghị đưa vào nguồn xây dựng tập trung cân đối để bố trí năm thay trích quỹ ngồi ngân sách nay, giúp cải thiện tính minh bạch hiệu phân bổ ngân sách Thứ ba, dự án xây dựng bản, tăng cường kỷ luật ngân sách cách gia tăng mức phạt, kịp thời thu hồi khoản đầu tư khơng hiệu qua rà sốt năm thay cho chuyển nguồn hết thời hạn toán Cuối cùng, quy định thời hạn tối đa khoản chuyển nguồn chi thường xuyên không thời hạn định, chẳng hạn hai năm, thời hạn không kịp giải ngân thực bị thu hồi để bố trí cho nhiệm vụ cấp bách khác v MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN i LỜI CẢM ƠN ii TÓM TẮT LUẬN VĂN iii MỤC LỤC v DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT vii DANH MỤC BẢNG viii DANH MỤC HÌNH ix DANH MỤC PHỤ LỤC x CHƯƠNG GIỚI THIỆU 1.1 Bối cảnh sách 1.2 Mục tiêu nghiên cứu 1.3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 1.4 Câu hỏi nghiên cứu 1.5 Kết cấu nghiên cứu CHƯƠNG CƠ SỞ LÝ THUYẾT 2.1 Các khái niệm chung 2.1.1 Định nghĩa NSNN 2.1.2 Cân đối NSNN 2.1.3 Chuyển nguồn NSNN 2.2 Ngân sách bền vững, kỷ luật minh bạch tài khóa 2.2.1 Tính bền vững NSNN 2.2.2 Kỷ luật tài khóa 2.2.3 Minh bạch tài khóa 2.3 Tổng quan nghiên cứu trước có lĩnh vực nghiên cứu vi 2.3.1 Một số nghiên cứu WB 2.3.2 Một số nghiên cứu IMF OECD 10 2.3.3 Một số nghiên cứu nước 11 CHƯƠNG 12 THỰC TRẠNG CHUYỂN NGUỒN NSĐP TỈNH ĐỒNG NAI 12 GIAI ĐOẠN 2011-2015 12 3.1 Tình hình thực dự tốn NSNN năm 12 3.1.1 Bức tranh thu NSNN, điều tiết NSĐP cân đối chi NSĐP qua báo cáo tài khóa 12 3.1.2 Dựng lại tranh NSĐP theo số thực chi dự toán thường niên 16 3.2 Cơ cấu chi chuyển nguồn NSNN địa bàn tỉnh Đồng Nai thời gian qua 18 3.2.1 Chuyển nguồn chi đầu tư phát triển 19 3.2.1.1 Chuyển nguồn chi đầu tư XDCB 19 3.2.1.2 Chuyển nguồn trích quỹ từ nguồn thu tiền sử dụng đất 21 3.2.2 Chuyển nguồn chi thường xuyên 24 3.2.2.1 Chuyển nguồn chi hoạt động thường xuyên 24 3.2.2.2 Chuyển nguồn chi cải cách tiền lương dư 25 3.3 Chuyển nguồn “âm” 27 CHƯƠNG 29 KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH 29 4.1 Kết luận 29 4.2 Khuyến nghị sách 30 4.2.1 Đối với quyền Trung ương 30 4.2.2 Đối với quyền địa phương 31 4.3 Giới hạn tính mở đề tài 32 vii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CN : Chuyển nguồn DNNN : Doanh nghiệp Nhà nước DTĐN : Dự toán đầu năm DTBS : Dự toán bổ sung ĐVT : Đơn vị tính GRDP : Tổng sản phẩm địa bàn (Gross Regional Domestic Product) GFSM : Hệ thống Thống kê tài Chính phủ (Government Finance Statistics Manual) HĐND : Hội đồng Nhân dân IMF : Quỹ tiền tệ quốc tế (International Monetary Fund) KBNN : Kho bạc Nhà nước MOF : Bộ Tài Việt Nam (Ministry of Finance) NQD : Ngoài quốc doanh NSĐP : Ngân sách Địa phương NSNN : Ngân sách Nhà nước NSTW : Ngân sách Trung ương OECD : Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế (Organisation for Economic Co-operation and Development) TNCN : Thu nhập cá nhân TNDN : Thu nhập doanh nghiệp UBND : Ủy ban Nhân dân WB : Ngân hàng Thế giới (World Bank) XDCB : Xây dựng XSKT : Xổ số kiến thiết viii DANH MỤC BẢNG Bảng 3.1 Tiêu thức so sánh toán, dự toán chi NSĐP 16 Bảng 3.2 So sánh cấu chi NSĐP bao gồm loại trừ chuyển nguồn 18 Bảng 3.3 Cơ cấu chi chuyển nguồn địa phương giai đoạn 2011-2015 19 Bảng 3.4 Một số dự án vượt thời gian dự kiến đội chi phí so với dự kiến 20 Bảng 3.5Lộ trình tăng lương Chính phủ giai đoạn 2011-2015 25 ix DANH MỤC HÌNH Hình 1.1 Thu NSĐP giai đoạn 2011-2015 Hình 1.2 Cơ cấu Thu, chi NSĐP bình quân 2011-2015 Hình 2.1 Nguyên tắc cân đối NSĐP Hình 3.1 Tình hình thực dự tốn thu NSNN, điều tiết nguồn thu NSTW, thu NSĐP 13 Hình 3.2 Cơ cấu chi NSĐP giai đoạn 2011-2015 14 Hình 3.3 Thực dự toán chi NSĐP sau loại trừ yếu tố chuyển nguồn 17 Hình 3.4 Thu tiền sử dụng đất toàn địa bàn tỉnh giai đoạn 2011-2015 22 Hình 3.5 Hình thành, cho vay hoàn trả quỹ nhà đất 23 Hình 3.6 Lịch phê chuẩn dự toán, toán ngân sách năm 25 Hình 3.7 Nhu cầu nguồn đảm bảo cải cách tiền lương 26 Hình 3.8 So sánh vay sử dụng chuyển nguồn 28 37 Phụ lục số Dự toán thu NSNN địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 38 Phụ lục số Quyết toán thu NSNN địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 39 Phụ lục số Điều tiết nguồn thu NSĐP địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 40 Phụ lục số Dự toán chi NSĐP tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 41 Phụ lục số Quyết toán chi NSĐP tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 42 Phụ lục số Tình hình thực dự tốn chi NSĐP giai đoạn 2011-2015 43 Phụ lục số Cân đối NSĐP tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 44 Phụ lục số Quyết toán chi NSĐP sau loại trừ chuyển nguồn 45 Phụ lục số Cơ cấu chuyển nguồn cân đối NSĐP giai đoạn 2011-2015 46 Phụ lục số 10 Tạm ứng dự toán vốn XDCB số cơng trình trọng điểm 47 Phụ lục số 11 Tình hình thu phân bổ tiền sử dụng đất địa phương 2011-2015 48 Phụ lục số 12 Thực chi lương khoản mang tính chất lương thực tế giai đoạn 20112015 49 Phụ lục số 13 Phân cấp tiền lương khoản mang tính chất lương 50 Phụ lục số 14 Biên chế công chức, biên chế hội, số người làm việc hợp đồng lao động quan, tổ chức hành chính, đơn vị nghiệp tổ chức hội có tính chất đặc thù địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 51 Phụ lục số 15 Chi tiết huy động dư nợ địa phương đầu tư theo Khoản Điều Luật NSNN ... giả tự tổng hợp theo báo cáo Quyết toán ngân sách thường niên Theo phân cấp ngân sách, chuyển nguồn gồm ba cấp ngân sách địa phương (gồm ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã) Trong đó, chuyển nguồn chi... này, sách chuyển nguồn năm, tác giả đề xuất giải pháp để hồn thiện sách chuyển nguồn áp dụng Đồng Nai nói riêng nước nói chung 1.3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu sách chuyển nguồn. .. chuyển nguồn Khơng bố trí Dự phịng ngân Nguồn năm sách CHI NSĐP QUYẾT TOÁN Nguồn năm trước, nguồn năm chi chưa chi chuyển qua năm sau Nguồn năm trước, nguồn năm Nguồn năm Nguồn năm trước, nguồn