Bài viết nhằm chỉ ra được các vấn đề tác động từ Luật 21, Luật 35, Nghị định 37 đến quy hoạch xây dựng dẫn đến các vấn đề thuận lợi cũng như khó khăn thách thức của quy hoạch xây dựng.
DIỄN ĐÀN Đánh giá tác động Luật Quy hoạch (Luật Số 21), Luật sửa đổi 37 Luật có liên quan đến Quy hoạch (Luật Số 35) Nghị định 37/2019/NĐ-CP tới Hệ thống Quy hoạch xây dựng giải pháp Ngành liên quan đến công tác QHXD PGS.TS.KTS Lưu Đức Cường* - ThS KTS Nguyễn Thành Hưng** đồng nghiệp I Mở đầu 1.1 Lý do, cần thiết Từ ngày 01/1/2019, Luật số 21, Luật số 28, Luật số 35 thức có hiệu lực Ngày 07/5/2019, Nghị định 37/NĐ-CP thức ban hành, quy định đầy đủ quy trình lập, thẩm định, phê duyệt nội dung sản phẩm đồ án quy hoạch Điều có tác động lớn đến công tác Quy hoạch xây dựng (QHXD) Một số loại hình QHXD không tồn QHXD vùng liên tỉnh, QHXD vùng tỉnh Một số QHXD phải thay đổi quy trình, nội dung sản phẩm để đảm bảo phù hợp với nội dung quy định Luật nêu Ngoài loại hình QHXD thuộc điều tiết Luật Xây dựng Quy hoạch đô thị (thuộc phạm vi điều tiết Luật Quy hoạch đô thị) bị ảnh hưởng trực tiếp, đặc biệt đô thị trực thuộc TW kể đô thị trực thuộc tỉnh hay đô thị mới… Do vậy, việc nhìn nhận đánh giá tác động Luật, Nghị định nêu tới việc lập, thẩm định phê duyệt đồ án QHXD đưa giải pháp điều chỉnh thích hợp Ngành bối cảnh cần thiết Các câu hỏi trọng tâm vấn đề cần giải là: - Công tác thực loại hình QHXD, quy hoạch đô thị (QHĐT) chịu ảnh hưởng từ Luật? - Các loại hình đồ án quy hoạch chịu tác động lớn? - Các giải pháp Ngành lónh vực pháp luật cần có hành động để thích ứng ? 26 SË 100 2019 1.2 Mục tiêu Chỉ vấn đề tác động từ Luật 21, Luật 35, Nghị định 37 đến QHXD dẫn đến vấn đề thuận lợi khó khăn thách thức QHXD Xác định định hướng để giải vấn đề văn pháp quy liên quan đến QHXD II Luật số 21, Luật 35, Nghị định 37 - Mối liên hệ tác động tới hệ thống QHXD 2.1 Luật số 21, Luật số 35 mối liên hệ với QHXD, QHĐT Qua sơ đồ (hình 1) thấy rõ mối liên hệ QHXD hệ thống quy hoạch khác quy định Luật Quy hoạch Các mối liên hệ đưa thông tin sau: n Quy hoạch hệ thống đô thị nông thôn quốc gia nhiều loại Quy hoạch ngành cấp Quốc gia chịu đạo trực tiếp từ: quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch không gian biển cấp Quốc gia hết Quy hoạch tổng thể Quốc gia n Quy hoạch Chung đô thị, khu chức (Khu kinh tế, khu công nghiệp, khu Du lịch…), QHXD vùng huyện QHXD vùng liên huyện… chịu đạo gián tiếp từ quy hoạch cấp quốc gia đạo trực tiếp (đặc biệt yếu tố không gian, đất đai…) từ quy hoạch Vùng Quy hoạch tỉnh n Các QHXD, QHĐT cấp nhỏ (như QHPK, QHCT) thông thường nằm vùng xác định đô thị khu chức nên không chịu tác động nhiều từ quy hoạch khác QHXD ≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝ nội dung quy hoạch xác định văn pháp luật chưa có phản hồi thực tiễn Do Luật 21, Luật 35… thiết kế dựa khung quy hoạch không gian vật thể (QHXD) nên hàm chứa nhiều nội dung trùng lặp với QHXD Nếu không phân định giới hạn, phạm vi, đối tượng, thông số, tiêu kinh tế-kỹ thuật, dẫn đến trùng lặp lẫn Điều có khả gây vấn đề tranh luận sau quy hoạch đưa vào thực Do đồ án quy hoạch theo Luật 21 Luật 35 chưa lập, duyệt nên vấn đề chưa kiểm chứng thực tiễn nhận định mang tính dự báo Hình 1: Sơ đồ mối liên hệ QHXD với hệ thống Luật Quy hoạch 2.2 Các tác động Luật số 21 Luật số 35 văn luật tới đồ án QHXD 2.2.1 Tác động tới thứ hạng, tầng bậc QHXD hệ thống quy hoạch Quốc gia Đây tác động rõ nét với vai trò xếp lại thứ hạng tầng bậc QHXD hệ thống quy hoạch Quốc gia Cụ thể: Đối với Quy hoạch hệ thống đô thị nông thôn Quốc gia: Quy hoạch trước coi quy hoạch cao theo Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Quốc gia theo hệ thống Luật 21, Quy hoạch loại quy hoạch Ngành quốc gia thuộc nhóm cấp chịu chi phối đạo quy hoạch tổng thể Quốc gia 02 quy hoạch cấp quốc gia khác quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch không gian biển Đối với Quy hoạch chung đô thị: trước quy hoạch vào quy hoạch hệ thống đô thị nông thôn quốc gia QHXD Vùng Tỉnh liên Tỉnh để triển khai Theo hệ thống mới, việc chịu đạo quy hoạch cấp quốc gia phải chịu đạo quy hoạch Vùng quy hoạch Tỉnh Một trường hợp đặc biệt Quy hoạch chung đô thị trực thuộc TW: Theo quy định nay, quy hoạch thành phố trực thuộc TW Hà Nội, TP.HCM, Cần Thơ, Đà Nẵng, Hải Phòng phải vào quy hoạch cấp Tỉnh (thực tế thành phố) Điều có nghóa không gian, địa giới thành phố có 02 đồ án quy hoạch Một lập theo Luật Quy hoạch lập theo Luật Quy hoạch đô thị Các tác động nêu phát sinh 02 vấn đề lớn, giai đoạn tới cần giải Cụ thể là: (1) Vấn đề trước sau - tuân thủ: Quy hoạch làm trước? Quy hoạch làm sau? Nếu quy hoạch cấp làm trước đến xong? Nếu quy hoạch cấp làm trước vào đạo để làm, để tuân thủ theo nội dung Luật? Đây vấn đề xảy chưa thực giải triệt để Chính phủ Bộ, Ngành, địa phương bước tháo gỡ Nếu tiến hành song song giải pháp để đảm bảo cách quy hoạch tiến hành song song hạn chế mâu thuẫn phát sinh tích hợp? (2) Vấn đề trùng lặp nội dung quy hoạch: Do xuất loạt loại hình quy hoạch chưa thực triển khai thử nghiệm nên 2.2.2 Các vấn đề phát sinh xảy với số QHXD a Đối với QH hệ thống đô thị nông thôn quốc gia Theo Luật định, Quy hoạch hệ thống đô thị nông thôn phải phù hợp: (1) Định hướng phát triển hệ thống đô thị nông thôn quốc gia [Quy hoạch tổng thể quốc gia]; (2) Định hướng phân bố sử không gian sử dụng đất, định hướng phân bổ tiêu sử dụng đất [Quy hoạch sử dụng đất quốc gia]; (3) Định hướng bố trí sử dụng không gian phân vùng sử dụng vùng đất [Quy hoạch không gian biển quốc gia] Vấn đề: Các Quy hoạch chưa thực yêu cầu theo quy định phải phù hợp Quy hoạch cấp sở Dự báo dân số ngành kinh tế: Căn dự báo phân bố dân cư Định hướng phát triển hệ thống đô thị nông thôn quốc gia Quy hoạch tổng thể; Căn dự báo để định hướng phân bổ không gian tiêu sử dụng đất phi nông nghiệp Quy hoạch sử dụng đất quốc gia; Căn dự báo nhu cầu khai thác tài nguyên tác động BĐKH để định hướng bố trí sử dụng không gian hoạt động vùng đất ven biển Quy hoạch không gian biển Hệ thống quy hoạch sử dụng đất không gian: Phụ thuộc vào Định hướng phân bổ không gian tiêu sử dụng đất phi nông nghiệp Quy hoạch sử dụng đất quốc SË 100 2019 27 gia; Phụ thuộc vào Định hướng sử dụng đất đến vùng theo tiêu sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu công nghiệp, khu kinh tế, đất đô thị, đất phát triển sở hạ tầng Định hướng sử dụng đất quốc gia Quy hoạch Tổng thể quốc gia; Phụ thuộc vào: Lập phương án phân bổ khoanh vùng đất đai theo khu chức theo loại đất đến đơn vị hành cấp huyện Quy hoạch tỉnh xác định tiêu sử dụng đất theo loại đất, bao gồm tiêu sử dụng đất quy hoạch sử dụng đất quốc gia phân bổ tiêu sử dụng đất theo nhu cầu sử dụng đất cấp tỉnh Vấn đề: Các dự báo quy mô đất đai xây dựng thuộc trách nhiệm quy hoạch chưa rõ, đặc biệt tiêu liên quan đến quy mô dân số đất đai đô thị, Khu công nghiệp, khu chức Nội dung thuộc đồ án Quy hoạch hệ thống Đô thị - Nông thôn quốc gia hay thuộc Quy hoạch Tổng thể quốc gia? b Đối với Quy hoạch chung đô thị trực thuộc TW Đối với thành phố trực thuộc TW, Luật 35 xác định: “Quy hoạch chung thành phố trực thuộc TW cụ thể hóa quy hoạch tỉnh lập thành phố trực thuộc TW tổ chức không gian, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội nhà cho thành phố trực thuộc TW.”; Luật 21: Đề cập chi tiết nội dung quy hoạch Tỉnh tương tự (giống hệt) quy hoạch thành phố khác cụm từ “Phương án”; Nghị định 37 không đề cập đến nội dung chi tiết quy hoạch Tỉnh Tỉnh Thành phố trực thuộc TW phải khác biệt so với Tỉnh thông thường Theo cách đọc hiểu luật thông thường hiểu sau: Quy hoạch Tỉnh quy hoạch có tính chất đạo Sau quy hoạch chung đô thị lập để cụ thể hóa đạo Hình thức thực tế mối quan hệ 02 loại quy hoạch “Quy hoạch Tỉnh đạo -> Quy hoạch chung tuân thủ” Vấn đề: Mức độ, ranh giới 02 quy hoạch không rõ khác biệt đặc biệt nội dung đồ án quy hoạch Các nội dung Luật Nghị định chưa đưa ranh giới 02 quy hoạch Chỉ đạo đến mức độ nào? Chi tết đến mức độ nào? Quan trọng thành phố hướng phát triển không gian, đất đai công trình hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật đầu mối Quy hoạch xác định? Nếu Quy hoạch Tỉnh xác định cần Quy hoạch Chung làm gì? Nếu Quy hoạch Chung xác định tồn Quy hoạch Tỉnh làm gì? Và dường lại vào sai lầm trước "một lãnh thổ, mục tiêu lại có 02 loại Quy hoạch cấp" c Đối với Quy hoạch chung đô thị trực thuộc Tỉnh Theo Luật 21: Quy hoạch đô thị phải tuân thủ theo quy hoạch Tỉnh duyệt (hợp phần quy hoạch hệ thống đô thị nông thôn) Trong giai đoạn quy hoạch Tỉnh chưa xây dựng cần phải xác định quy hoạch đô thị phải tuân thủ theo quy hoạch (còn hiệu lực) nào? Ở cấp huyện (thành phố, thị xã) tồn Quy hoạch sử dụng 28 SË 100 2019 đất cấp huyện, cần phải xem xét mối quan hệ 02 loại Quy hoạch Hiện chưa rõ ranh giới chúng Vấn đề: Quy hoạch chung đô thị thuộc tỉnh chưa có để xác định quy hoạch Tỉnh chưa thực Đồng thời ranh giới quy hoạch sử dụng đất cấp huyện Quy hoạch chung đô thị thuộc tỉnh (cấp huyện) nội dung thực trước thực vào đâu? d Đối với Quy hoạch chung khu chức Luật 21, Luật 35: Có xác định khu chức {Thay cụm từ Khu chức đặc thù Luật Xây dựng cũ} có cấp Quốc gia cấp Tỉnh Luật 35 xác định cần có quy hoạch chung khu chức Vấn đề: Nội dung Quy hoạch Hệ thống đô thị nông thôn Quốc gia theo Nghị định 37 nội dung xác định khu chức cấp quốc gia Do vậy, không rõ khu chức cấp quốc gia xác định đồ án hệ thống quy hoạch Việt Nam? Nghị định 37 hướng dẫn QHĐT Nghị định 44 hướng dẫn QHXD chưa xác định hướng dẫn nội dung quy hoạch chung khu chức e Đối với Quy hoạch xây dựng vùng huyện, vùng liên huyện Nghị định 37 - Hướng dẫn Luật Quy hoạch nêu rõ quy hoạch Tỉnh cần: Phương án quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện gồm: Xác định phạm vi, tính chất, hướng phát triển trọng tâm vùng liên huyện, vùng huyện; Bố trí, xếp hệ thống thị trấn, trung tâm cụm xã theo nhu cầu phân bố sản xuất phân bố dân cư vùng liên huyện, vùng huyện; Định hướng hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật theo vùng liên huyện, vùng huyện Nghị định 44 - Hướng dẫn công tác QHXD Luật Xây dựng nêu rõ: Quy hoạch xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện phải xác định phân tích tiềm năng, động lực phát triển vùng; dự báo tốc độ đô thị hóa; giải pháp phân vùng chức năng, phân bố hệ thống đô thị điểm dân cư nông thôn; xác định khu vực chức chuyên ngành, sở sản xuất, hệ thống công trình đầu mối hạ tầng kỹ thuật hạ tầng xã hội có ý nghóa vùng Vấn đề: Nội dung 02 Nghị định theo cách hiểu chuyên môn giống hoàn toàn Không có khác biệt quy hoạch Huyện (trong đồ án QH Tỉnh) QHXD Vùng huyện thực theo Luật Xây dựng Nếu tiến hành triển khai loại quy hoạch ranh giới chúng đâu để không trùng lặp, chồng chéo mâu thuẫn nhau? Các câu hỏi chưa trả lời III Kết luận – Kiến nghị Qua rà soát nêu thấy 02 vướng mắc tồn tác động đến công tác QHXD Ngành Luật 21, Luật 35 vào thực hiện, vướng mắc Quy trình lập QHXD nội dung lập QHXD Về Quy trình chưa thể xác định QH tuân thủ Quy hoạch nào? Quy hoạch có trước, có sau? Về ≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝ Nội dung Không có phân định rõ ràng nội dung quy hoạch xảy trường hợp không gian lãnh thổ có 02 đồ án với nội dung giống Do vậy, thời gian tới, ngành Xây dựng nói chung công tác QHXD, QHĐT nói riêng cần chủ động giải vấn đề vướng mắc Cụ thể sau: (1) Cần có kiến nghị để Chính phủ sớm ban hành quy định cụ thể tích hợp quy hoạch, phương pháp tích hợp, hướng giải mâu thuẫn trình tích hợp Nếu việc tiến hành song song nhiều loại hình quy hoạch giảm thiểu mâu thuẫn phát sinh (nếu có) Điều cụ thể hóa Nghị số 751/2019/ UBTVQH14 Giải thích số điều Luật Quy hoạch (2) Luật Quy hoạch đô thị (sửa đổi có) Nghị định 37 hướng dẫn Luật Quy hoạch đô thị (sửa đổi có) cần điều chỉnh để phân tách nội dung Quy hoạch cấp Tỉnh (Thành phố trực thuộc TW) quy hoạch chung đô thị trực thuộc TW để tạo khác biệt hoàn toàn với mục tiêu quy hoạch có trách nhiệm khác nhau: Quy hoạch Tỉnh: Chỉ xác định tầm nhìn, dự báo dân cư, kinh tế - xã hội Xác định tiêu kinh tế - xã hội cần đạt vấn đề trọng điểm giao cho quy hoạch chung thành phố trực thuộc TW giải Quy hoạch chung Thành phố trực thuộc TW: Không cần xác định lại vấn đề quy hoạch Tỉnh làm tập trung vào giải pháp không gian, đất đai, hạ tầng, nhà ở, kỹ thuật môi trường để đảm bảo mục tiêu Quy hoạch Tỉnh đề cập (3) Luật Đất đai, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng cần điều chỉnh để thống nội dung quy hoạch sử dụng đất thành phố trực thuộc TW (cấp tỉnh) Thành phố thuộc tỉnh (cấp huyện) Tinh thần thống quy hoạch sử dụng Đất phải quy hoạch đô thị định Trong địa giới đô thị không lập quy hoạch sử dụng đất thay vào kế hoạch sử dụng đất cho giai đoạn Quy hoạch chung đô thị nhằm tránh tình trạng trùng lặp quy hoạch sử dụng Đồng thời để tăng hiệu lực quy hoạch sử dụng đất, ngành Tài Nguyên - Môi trường Xây dựng cần đến thống loại đất sử dụng đồ án QHĐT quy hoạch sử dụng đất để thuận lợi quản lý (4) Cần sớm soạn thảo Nghị định Thông tư hướng dẫn nội dung QHXD khu chức năng, QHXD vùng huyện, liên huyện để thống quản lý, tránh tình trạng chồng chéo nội dung quy hoạch Các hướng dẫn tập trung vào khu chức nằm đô thị bao gồm: Khu kinh tế, Khu công nghiệp Khu du lịch Trên tham luận Viện Quy hoạch đô thị nông thôn quốc gia đánh giá dự báo vấn đề vướng mắc xảy đến hệ thống QHXD, QHĐT triển khai Luật Chúng mong muốn dự báo đề xuất kiến nghị Bộ Xây dựng quan tâm đưa vào chương trình xây dựng nội dung văn pháp luật *Viện trưởng Viện Quy hoạch đô thị-nông thôn quốc gia - Bộ Xây dựng ** Phó Viện trưởng Viện Quy hoạch đô thị-nông thôn quốc gia - Bộ Xây dựng SË 100 2019 29 ... định mang tính dự báo Hình 1: Sơ đồ mối liên hệ QHXD với hệ thống Luật Quy hoạch 2.2 Các tác động Luật số 21 Luật số 35 văn luật tới đồ án QHXD 2.2.1 Tác động tới thứ hạng, tầng bậc QHXD hệ thống. .. hình quy hoạch giảm thiểu mâu thuẫn phát sinh (nếu có) Điều cụ thể hóa Nghị số 751/2019/ UBTVQH14 Giải thích số điều Luật Quy hoạch (2) Luật Quy hoạch đô thị (sửa đổi có) Nghị định 37 hướng dẫn Luật. .. gia xác định đồ án hệ thống quy hoạch Việt Nam? Nghị định 37 hướng dẫn QHĐT Nghị định 44 hướng dẫn QHXD chưa xác định hướng dẫn nội dung quy hoạch chung khu chức e Đối với Quy hoạch xây dựng vùng